CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 1/STAT/A

presentata dai Consiglieri regionali
ARBAU – COCCO Pietro – ANEDDA – COCCO Daniele Secondo – DESINI – FASOLINO – RUBIU – USULA

il 16 maggio 2014

Ineleggibilità ed incompatibilità con la carica di consigliere regionale: interpretazione autentica dell’articolo 22, comma 2, della legge regionale statutaria 12 novembre 2013, n. 1 (Legge statutaria elettorale ai sensi dell’articolo 15 dello Statuto speciale per la Sardegna)

RELAZIONE DEL PROPONENTE

La presente proposta di legge chiarisce il dubbio interpretativo sul comma 2 dell’articolo 22 della legge statutaria n. 1 del 2013 (legge statutaria elettorale). In particolare argomentando sulla dizione “oltre quanto stabilito dallo stesso Statuto” è stato posto il dubbio che la norma operasse per i sindaci una estensione alla Sardegna delle disposizioni statali vigenti e perciò l’incompatibilità per tutti i sindaci a prescindere dal numero di abitanti del comune. L’incompatibilità dei sindaci è disciplinata dall’articolo 17 dello Statuto che la prevede per i soli sindaci di comuni con popolazione al di sopra dei 10.000 abitanti. Anche la giurisprudenza ha ritenuto che la previsione statutaria prevale sulle disposizioni statali, escludendo l’incompatibilità per i sindaci di comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti (Cass. Civ. sez. I n. 12806/2004 e Corte Cost. 85/1998).

La legge statutaria elettorale del 2013 non ha inteso innovare questo aspetto.

In sostanza la volontà del legislatore era quella di confermare la situazione vigente, richiamandone le fonti, onde evitare che il silenzio venisse letto come volontà di limitare i casi di incompatibilità rispetto al quadro creatosi per effetto di successive modifiche dello Statuto in combinazione con le decisioni giurisprudenziali. Si lasciava invece ad una successiva legge di rango statutario la disciplina puntuale ed eventualmente una diversa articolazione dei casi. Pertanto, laddove lo Statuto regola la materia, in quanto fonte costituzionale, esso prevale ed esclude ogni altra previsione; per il resto si opera mediante gli ordinari canoni in attesa di una disciplina regionale con legge regionale rinforzata. La presente proposta prevede pertanto che per quanto attiene l’incompatibilità dei sindaci con la carica di consigliere regionale si debba applicare esclusivamente lo statuto regionale così come era la volontà del legislatore sin dall’inizio.

RELAZIONE DELLA PRIMA COMMISSIONE PERMANENTE AUTONOMIA, ORDINAMENTO REGIONALE, RAPPORTI CON LO STATO, RIFORMA DELLO STATO, ENTI LOCALI, ORGANIZZAZIONE REGIONALE DEGLI ENTI E DEL PERSONALE, POLIZIA LOCALE E RURALE, PARTECIPAZIONE POPOLARE

composta dai Consiglieri

AGUS, Presidente – TUNIS, Vice presidente – MELONI, Segretario – COSSA, Segretario – CAPPELLACCI – DEMONTIS – DERIU, relatore

pervenuta il 27 maggio 2014

La Prima Commissione consiliare permanente ha approvato, nella seduta del 20 maggio 2014, la proposta di legge n. 1/STAT, a maggioranza; i consiglieri dei gruppi di opposizione si sono astenuti.

La Commissione aveva già in una precedente seduta discusso del percorso più idoneo per evitare incertezze in sede di interpretazione, che ai più appaiono non particolarmente motivate. Ugualmente si è inteso procedere all’interpretazione autentica di norme che rivestono un rilievo decisivo nell’ordinamento in relazione ai rapporti tra legislazione regionale e statale.

Con la proposta presentata da consiglieri di gruppi dei diversi schieramenti, si è individuata la legge rinforzata ex articolo 15 dello statuto (cosiddetta legge statutaria), per assicurare alla norma ermeneutica lo stesso rango formale riservato dal legislatore regionale alle disposizioni interpretate, il comma 2 dell’articolo 22 della legge regionale statutaria 12 novembre 2013, n. 1.

È espressa e netta la volontà di rendere esplicita e chiara la disciplina iscritta nel testo della legge elettorale statutaria regionale del 2013 mediante la sua interpretazione autentica.

Il punto di principio che merita di essere sottolineato, in via preliminare e principale, è il seguente: la materia della incompatibilità e segnatamente quella dei sindaci di cui si discute, è espressamente, direttamente e compiutamente disciplinata dallo statuto speciale che delinea e circoscrive con puntualità alcuni casi di incompatibilità (articolo 17).

Non si può discutere la natura prevalente di tale disposizione sulla legislazione ordinaria poiché il carattere rigido della fonte costituzionale ha un valore che va al di là della singola disposizione ed attiene al fondamento della specialità, ai suoi contenuti, ed al riconoscimento di peculiarità che permeano l’intero ordinamento.

Abbiamo dunque una norma di rango costituzionale che trae la propria origine dalla specifica autonomia regionale; tale natura mai è stata messa in discussione dal legislatore regionale, né può esserlo da quello statale.

In proposito è limpida la Suprema Corte di cassazione: “La preclusione dell’applicazione, nel territorio della Regione Sardegna, della predetta normativa statale [sulle incompatibilità] deriva dal rapporto tra lo Statuto regionale sardo e la citata legislazione statale, che si configura, nella parte che qui interessa, non soltanto in termini di sovraordinazione della norma costituzionale (tale essendo il rango formale degli Statuti speciali delle Regioni ad autonomia differenziata) rispetto a quella ordinaria, ma anche quale rapporto tra legge speciale e legge generale, giacché la disciplina della incompatibilità alla carica di consigliere regionale trova la sua speciale regolamentazione nello Statuto speciale, con la conseguenza che la disciplina della medesima, dettata in via generale con [la] legge e il decreto legislativo statali, non può configurarsi come automaticamente integrativa di quella speciale” (Cass. Civ., Sez. I, sent. n. 12806 del 10 luglio 2004).

Nessun dubbio pertanto sulla intangibilità, da parte di pure sopravvenute disposizioni di rango statale, dell’intera materia delle incompatibilità previste per le categorie di cui all’articolo 17 dello statuto speciale.

La operatività di norme statali sopravvenute, come quelle citate dal comma 2 dell’articolo 22 in discorso, sarebbe pertanto consentita nell’ordinamento sardo esclusivamente se accolte nello stesso ordinamento dal legislatore regionale, ma limitatamente alle materie rispetto alle quali lo statuto speciale non abbia previsto, ed unicamente in attuazione del dettato dell’articolo 15 dello statuto speciale; in questo modo la materia risulta già compiutamente disciplinata, sino al momento nel quale il legislatore regionale non dia attuazione all’articolo 15.

Lo statuto rimette infatti al legislatore regionale (mediante la legge rinforzata cosiddetta statutaria) la disciplina dei casi di incompatibilità e ineleggibilità dei consiglieri regionali, riconoscendo così che tale aspetto va collegato alle peculiarità della Regione ed alla forma di governo che essa deve darsi: ciò richiede una normativa organica e puntuale. Il difetto sta dunque semmai nel mancato esercizio di questa potestà che qualifica l’autonomia regionale.

Il quadro è chiaro: il legislatore statale non può legittimamente introdurre deroghe o modificazioni, integrazioni, limitazioni od estensioni alle norme previste dallo statuto, che costituiscono un limite invalicabile ai provvedimenti legislativi prodotti dai procedimenti ordinari del Parlamento; interventi del legislatore regionale sono invece consentiti, ma in sede di applicazione dell’articolo 15 dello statuto.

Resta allora da definire l’ambito di applicazione delle norme richiamate dal testo oggetto di interpretazione autentica; ambito che senza dubbio risulta coincidere con la materia estranea alle disposizioni dettate dall’articolo 17 dello statuto, perciò escludendo senza incertezze ogni riferimento alle categorie che sono fatte oggetto di espressa menzione, come statuito dalla citata sentenza della Suprema Corte.

La dottrina giuridica ci consegna una riflessione culturale vasta e forse non dominabile appieno in relazione all’interpretazione del diritto.

La lettura sin qui condotta muove da un’ermeneutica oggettiva, forte e perdurante nella tradizione italiana dei due secoli precedenti, della quale ancora nell’ordinamento italiano permangono le tracce, giunte sino a noi nelle cosiddette “Preleggi”, eredità dei codici italiano del 1865, e prima di quello albertino del 1838, e prima ancora di quello austriaco del 1816; e in questa dimensione non si avverte, nella struttura giuridico – formale del testo in esame, una particolare torsione critica o problematicità filologica, in sede di quella che comunemente si definisce interpretazione letterale. Semmai una concisione che merita approfondimenti di natura concettuale.

Diciamo concettuale e non teleologica perché le norme in oggetto sono disposte nel testo in modo da non rendere di immediata intelligenza ad occhi frettolosi o inesperti la gerarchia concettuale degli elementi che esse stesse costituiscono, tanto da aver indotto gli onorevoli proponenti a proporne l’interpretazione autentica.

Assume pertanto rilievo la necessità di ulteriori ragionamenti che facciano emergere la volontà del legislatore, che la Commissione individua nel ribadire la potestà legislativa del Consiglio regionale in materia, da esercitare mediante una apposita e complessiva disciplina; nel chiarire che fino ad allora continua ad applicarsi la disciplina vigente per l’ordinamento regionale; nell’introdurre solo provvisoriamente, e al di là di (“oltre”, nella lettera del testo) ciò che già è previsto dallo statuto, la disciplina statale nelle more dell’approvazione di un’organica disciplina della materia. E cioè conclusivamente il legislatore ha inteso che: in primo luogo lo statuto, norma di rango costituzionale, per le parti in cui il costituente ha voluto fissare norme di tale dignità, continuasse ad operare; solo in via suppletiva, per le altre situazioni (diverse) che non rientrano tra quelle coperte dallo statuto, e provvisoriamente, operasse la disciplina statale. In tal senso, l’espressione “oltre a quanto previsto dallo stesso Statuto” ha costituito un (superfluo?) ossequio alla indiscussa signoria dello statuto sui contenuti già disciplinati, e la meccanica, necessaria conseguenza è che l’intera previsione contenuta nell’articolo 22, comma 2, della legge statutaria elettorale regionale si interpreta nel senso che per le categorie previste dall’articolo 17 dello statuto è escluso ogni riferimento alla legislazione statale ed i casi di incompatibilità sono, per esse, solo quelli previsti dal medesimo articolo 17. In secondo luogo, la parte in cui la norma fa riferimento alle “leggi statali”, semplicemente ribadisce l’applicazione dello statuto (articolo 57), al quale infatti si è fin qui attenuto il giudice quando si è dovuto occupare della materia, rilevando come comunque l’applicazione delle norme statali nell’ordinamento regionale incontri il limite invalicabile dello statuto speciale e delle proprie disposizioni.

Si raccomanda pertanto che il testo finale della legge di interpretazione contenga un espresso riferimento alla ricostruzione formale e concettuale sin qui riferita, ed alle sue conseguenze rispetto alla definizione degli ambiti di applicazione delle norme di cui trattasi.

Per questo non si dovrebbero avere dubbi né timori in ordine alla natura meramente interpretativa della proposta di legge ed alle sue finalità; al contrario, il Consiglio deve intervenire rapidamente senza che vi siano motivi per particolari differenziazioni, perché il vero interesse in gioco non è certo la vicenda dei soggetti che possano ricadere nelle previste ipotesi di incompatibilità, e nemmeno i pur delicatissimi temi della necessaria salvaguardia dell’integrità dell’organo legislativo e del rispetto del voto popolare, bensì quello dell’autonomia costituzionale della Sardegna all’interno della Repubblica italiana.

Del tutto diverse le esigenze pure prospettate, e presenti a tutti i componenti la Commissione, di rivedere taluni punti del sistema elettorale regionale recentemente introdotto, i quali richiedono un diverso approfondimento ed una valutazione complessiva del meccanismo, e che oggi in nessun modo sono in discussione, trattando il legislatore interprete autentico solo della vigente disciplina, e non di nuova.

TESTO DEL PROPONENTE

Art. 1
Ineleggibilità e incompatibilità.
Interpretazione autentica

1. Nell’articolo 22, comma 2 della legge regionale statutaria 12 novembre 2013, n. 1 (Legge statutaria elettorale ai sensi dell’articolo 15 dello Statuto speciale per la Sardegna), la dizione “oltre a quanto previsto dallo stesso Statuto” si interpreta nel senso che per le categorie indicate dall’articolo 17 dello Statuto i casi di incompatibilità sono solo quelli previsti dal medesimo articolo 17, dovendosi pertanto escludere per tali categorie ogni richiamo alla legislazione statale.

TESTO DELLA COMMISSIONE

Art. 1
Ineleggibilità e incompatibilità.
Interpretazione autentica

(identico)