CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIII LEGISLATURADISEGNO DI LEGGE N. 85
presentata dalla Giunta regionale,
su proposta dell'Assessore degli affari generali, personale e riforma della regione, DADEA, di concerto con l'Assessore degli enti locali, finanze ed urbanistica, SANNAil 12 gennaio 2005
Conferimento di nuove funzioni e compiti agli enti locali
RELAZIONE DELLA GIUNTA
Il complesso processo di trasferimento di funzioni e di risorse dallo Stato alle regioni e dalle regioni agli enti locali, avviato con la legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa) e, in particolare, con il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della Legge 15 marzo 1997, n. 59), ha trovato attuazione nella Regione Sardegna con l'emanazione del decreto legislativo 17 aprile 2001, n. 234, la norma di attuazione dello Statuto che ha recepito interamente il decreto legislativo n. 112 del 1998.
L'obiettivo, tuttavia, non era solo quello di dare attuazione alla cosiddetta riforma Bassanini, ossia trasferire agli enti locali parte delle funzioni conferite dallo Stato alla Regione con il decreto legislativo n. 112 del 1998, ma di giungere, attraverso un disegno di legge organico, ad un più ampio decentramento amministrativo, ripartendo tra la Regione e le autonomie locali anche competenze già esercitate dalla Regione medesima, nell'ambito degli stessi settori disciplinati dal decreto legislativo del 1998, secondo il principio di sussidiarietà.
Il disegno di legge ha quindi lo scopo di disciplinare in modo organico l'allocazione delle funzioni e dei compiti in tutti i settori oggetto del decentramento: esso rappresenta il primo importante avvio di una più ampia riforma che dovrà essere ulteriormente attuata alla luce del rinnovato assetto costituzionale dei rapporti tra la Regione e gli enti locali che vede questi ultimi come i principali destinatari delle funzioni di gestione amministrativa e la Regione come soggetto primario di programmazione, pianificazione e indirizzo.
La vastità e la complessità del lavoro, legata all'interdisciplinarietà del decreto legislativo n. 112, ha comportato un ampio coinvolgimento dei diversi assessorati referenti per materia.
Inoltre, nella consapevolezza che l'attuazione effettiva di una riforma basata sui principi di sussidiarietà, di efficienza e di efficacia, necessita della istituzione di forme permanenti di collaborazione tra i vari enti istituzionali operanti nel territorio, la Giunta regionale ha valorizzato il ruolo della Conferenza permanente Regione-enti locali, istituita con il decreto del Presidente della Regione 18 novembre 1993, n. 331, in quanto quest'ultima rappresenta a tutt'oggi l'unica sede istituzionale di confronto tra la Regione e le autonomie locali sulle questioni di comune interesse.
E' stato, infatti, istituito un tavolo tecnico Regione- enti locali il quale ha formulato una proposta che è stata approvata all'unanimità dai rappresentanti degli enti locali in sede di Conferenza Regione-enti locali lo scorso 5 marzo 2004.
Tale proposta, essendo il risultato di un'ampia intesa tra tutti i soggetti istituzionali interessati, è stata presa in considerazione dalla nuova Giunta che ne ha condiviso l'impianto e ne ha ampliato la portata innovativa. Sono stati previsti ulteriori conferimenti agli enti locali in materia di agricoltura e alcune modifiche ed integrazioni nei settori dell'industria, del turismo, della sanità, delle risorse idriche e della difesa del suolo, ed ancora, nel settore delle opere pubbliche, della viabilità, dei trasporti e della pubblica istruzione.
Il presente disegno di legge provvede a individuare, tra le funzioni conferite ex novo dallo Stato alla Regione, ai sensi del decreto legislativo n. 234 del 2001, quelle che richiedono un esercizio unitario a livello regionale e che, quindi, vengono mantenute in capo alla Regione, e quelle che, in applicazione dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza, vanno invece attribuite agli enti locali. Gli stessi principi sono stati adottati per il conferimento agli enti locali delle funzioni già esercitate dalla Regione prima del decreto legislativo n. 112 del 1998.
Le funzioni e i compiti così individuati sono stati ripartiti in cinque Titoli e settantasei articoli.
Il Titolo I , disposizioni generali, prevede dodici articoli.
L'articolo 1 definisce l'oggetto della legge in coerenza con i principi indicati agli articoli 118 e 119 della Costituzione e con l'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione); inoltre prevede, al quarto comma, il conferimento di funzioni integrative rispetto a quelle indicate dal decreto legislativo n. 112 del 1998. L'articolo 2 indica i principi cui si ispira il conferimento, stabilisce la titolarità in capo agli enti locali delle funzioni e compiti di polizia amministrativa nelle materie oggetto di conferimento e fa salvo l'esercizio, da parte degli enti locali, di funzioni e compiti ad essi già conferiti in virtù di precedenti disposizioni legislative. L'articolo 3 individua la tipologia delle funzioni che devono essere esercitate a livello regionale. L'articolo 4 attribuisce le funzioni ai comuni, singoli o associati, secondo il criterio di residualità e recepisce quelle direttamente conferite agli stessi ai sensi del decreto legislativo n. 234 del 2001; richiama come fonte di attribuzione alle province, oltre il succitato decreto, gli articoli 19 e 20 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) e prevede che le province esercitino le loro funzioni sulla base degli interessi delle comunità che insistono, oltre che sul territorio provinciale, su vaste zone di territorio sovracomunale. Gli articoli 5, 6 e 7, con riferimento all'esercizio di funzioni in forma associata da parte dei comuni, prevedono che siano individuati i livelli ottimali di esercizio delle stesse, i criteri di delimitazione di tali livelli e appositi strumenti di incentivazione. L'articolo 8, nel richiamare il potere regolamentare degli enti locali, prevede che, nel rispetto dell'autonomia organizzativa degli enti, cessino di avere vigore le norme organizzative e procedurali vigenti nelle materie oggetto del conferimento. L'articolo 9 prevede che, fino all'emanazione di una nuova disciplina organica dei raccordi istituzionali tra la Regione e gli enti locali, la Conferenza Regione-enti locali, istituita con il decreto del Presidente della Giunta regionale n. 331 del 1993, partecipi ai procedimenti decisionali concernenti l'ordinamento delle autonomie locali. L'articolo 10 regola il potere sostitutivo regionale in caso di ritardo o di omissione da parte degli enti locali di atti obbligatori per legge nell'esercizio delle funzioni conferite. L'articolo 11 detta disposizioni in materia di risorse, finanziarie, strumentali e patrimoniali per la copertura degli oneri derivanti dall'esercizio delle funzioni conferite agli enti locali. L'articolo 12 detta disposizioni in materia di personale: in particolare prevede che i criteri e le procedure per il trasferimento del personale da inquadrare nei ruoli degli enti locali, a seguito del conferimento delle funzioni, siano definiti con decreto dell'Assessore competente in materia di personale, previa intesa con le Associazioni regionali degli enti locali e delle Camere di commercio e con le rappresentanze sindacali.
Il Titolo II, sviluppo economico e attività produttive, si articola in sette capi relativi ai settori: artigianato, industria, ricerca, produzione, trasporto e distribuzione di energia elettrica, miniere e risorse geotermiche, fiere e mercati e disposizioni in materia di commercio, turismo, agricoltura.
Il capo sull'artigianato prevede attribuzioni ai sensi del decreto legislativo n. 234 del 2001 solo al livello regionale, mentre i conferimenti agli enti locali sono disposti ai sensi del comma 4, dell'articolo 1, sono cioè riferiti a funzioni già svolte dalla Regione ancora prima dell'entrata in vigore del citato decreto legislativo.
Anche il capo sull'industria prevede conferimenti sia ai sensi del decreto legislativo n. 234 del 2001 sia ai sensi del comma 4; dell'articolo 1, in particolare sono state attribuite alle province le funzioni amministrative in materia di formazione professionale e ai comuni e alle comunità montane, le attività promozionali volte a favorire gli investimenti e gli insediamenti industriali e le attività di fornitura di servizi reali alle imprese.
Il capo relativo alla ricerca, produzione, trasporto e distribuzione di energia elettrica prevede conferimenti ai sensi del decreto legislativo n. 234 del 2001.
Nel capo sulle miniere e risorse geotermiche si prevede, ai sensi del comma 4, dell'articolo 1, l'attribuzione in capo alle province, che le esercitano in coerenza con gli indirizzi della programmazione regionale, delle funzioni di programmazione e rilascio delle concessioni e dei permessi relativi all'attività di cava, di estrazione e di ricerca, oltre alle funzioni di polizia amministrativa in materia di cave, miniere e risorse geotermiche che si trovano sulla terraferma.
Il capo riguardante fiere e mercati e disposizioni in materia di commercio contempla prevalentemente conferimenti ai sensi del decreto legislativo n. 234 del 2001.
I conferimenti relativi al capo sul turismo sono tutti effettuati ai sensi del comma 4 dell'articolo 1, infatti le funzioni conferite dallo Stato alle regioni ordinarie nella materia erano già di competenza della Regione Sardegna. Si è quindi proceduto ad una ridistribuzione di funzioni ai diversi livelli di governo tra province, comuni, comunità montane e Camere di commercio, con l'intento di pervenire ad una parziale riorganizzazione delle competenze in attesa di una riforma organica del settore.
Il Titolo III, Territorio, ambiente e infrastrutture, si articola in sette Capi: territorio e urbanistica, protezione della natura e dell'ambiente, tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti, risorse idriche e difesa del suolo, opere pubbliche, viabilità, trasporti, e protezione civile.
Riguardo al capo sulla protezione della natura e dell'ambiente, tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti, in particolare nella Sezione relativa alle aree protette, si richiama la legge quadro sulle aree protette, legge n. 394 del 1991.
Per quanto riguarda i settori dell'inquinamento atmosferico, elettromagnetico e acustico, diversamente da quanto previsto nel decreto legislativo n. 112 del 1998 che li accorpa in un'unica sezione, si è preferito individuare tre sezioni distinte, sia per le specificità che i tre settori presentano, sia per articolare meglio le funzioni fra i diversi livelli di governo, avendo recepito anche alcune normative nazionali che non hanno ancora trovato attuazione in Sardegna.
La sezione sulla gestione dei rifiuti prevede i conferimenti ai sensi del decreto legislativo n. 234 del 2001 e ai sensi del comma 4 dell'articolo 1; inoltre a livello provinciale e comunale viene richiamato il decreto legislativo n. 22 del 1997.
Nel capo sulle risorse idriche e difesa del suolo si prevedono esclusivamente attribuzioni ai sensi del comma 4, dell'articolo 1. Tra le funzioni attribuite alle province sono previste quelle precedentemente esercitate dalle CCIAA relativamente alla determinazione del vincolo idrogeologico, ai sensi del comma 17, dell'articolo 14 della legge regionale 22 Aprile 2002, n. 7 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria 2002)).
Per quanto riguarda il capo della viabilità, si prevedono conferimenti sia ai sensi del decreto legislativo n. 234 del 2001, in particolare le funzioni ex ANAS, che vengono ripartite su tutti i livelli di governo, sia ai sensi dell'articolo 1, comma 4 riferiti alle competenze relative alla rete stradale regionale.
Anche nei Capi su trasporti e protezione civile sono previsti conferimenti ai sensi del decreto legislativo n. 234 del 2001 ed ai sensi del comma 4, dell'articolo 1. A livello provinciale si richiama il decreto legislativo 267 del 2000.
Il Titolo IV, Servizi alla persona e alla comunità, si articola in sette Capi: tutela della salute, servizi sociali, istruzione scolastica, formazione professionale, beni culturali, librari, documentari e informazione, spettacolo e attività culturali, sport.
In particolare nel capo sui servizi sociali, nelle more dell'approvazione di una legge regionale di riordino del sistema integrato dei servizi sociali e socio-sanitari, vengono recepiti alcuni fondamentali contenuti della legge 8 novembre 2000 n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali).
Nel capo relativo all'istruzione scolastica si prevedono esclusivamente conferimenti ai sensi del decreto legislativo n. 234 del 2001 sui diversi livelli di governo.
Nei Capi relativi a formazione professionale, beni culturali, spettacolo e attività culturale, e sport, si prevedono esclusivamente conferimenti ai sensi del comma 4, dell'articolo 1, trattandosi di funzioni già svolte dalla Regione che vengono diversamente distribuite agli enti locali. In particolare sono state conferite alle province tutte le funzioni amministrative in materia di formazione professionale.
Infine, il Titolo V, disposizioni finali, contiene un'unica norma di natura finanziaria.