CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

TESTO UNIFICATO N. 364-378/A


Modifiche alle leggi regionali n. 19 del 2011 e n. 21 del 2011 sullo sviluppo del turismo golfistico e procedure per l'aggiornamento e la revisione del Piano paesaggistico regionale

Approvato dalla Quarta Commissione nella seduta del 21 giugno 2012

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RELAZIONE DELLA QUARTA COMMISSIONE PERMANENTE ASSETTO GENERALE DEL TERRITORIO - PIANIFICAZIONE TERRITORIALE REGIONALE - URBANISTICA - VIABILITÀ E TRASPORTI - NAVIGAZIONE E PORTI - EDILIZIA - LAVORI PUBBLICI

composta dai consiglieri

SANNA Matteo, Presidente - LOTTO, Vice presidente - PERU, Segretario - CUGUSI, segretario - BARDANZELLU - CONTU Felice - DIANA Mario - MELONI Francesco, relatore di maggioranza - MELONI Valerio, relatore di minoranza - MORICONI - MURGIONI - SANNA Giacomo - STOCHINO

Relazione di maggioranza

On.le Francesco Meloni

pervenuta il 29 giugno 2012

Le due proposte di legge confluite nel testo esitato dalla Quarta Commissione permanente in data 21 giugno 2012, sono entrambe volte ad evitare i tempi lunghi che il ricorso del Governo alla Corte costituzionale sta imponendo alla Regione sia per quanto riguarda le legge regionale 21 settembre 2011, n. 19, sia per quanto si riferisce alla legge regionale 21 novembre 2011, n. 21, che trattano rispettivamente le provvidenze per incrementare il turismo golfistico e le modifiche al cosiddetto Piano casa del 2009.

I presentatori delle due proposte, che sono gli stessi, e i componenti della Commissione non sono affatto convinti della giustezza e soprattutto della ragionevolezza dei rilievi mossi dagli uffici del Governo. È del tutto evidente, infatti, che attraverso le leggi oggetto di impugnazione non si intendeva modificare il Piano paesaggistico regionale (PPR) senza rispettare le procedure previste, tra le quali il concerto con il Governo, così come era evidente l'intento di accelerare le procedure nella prevista commistione tra conferenze istruttorie e conferenze decisorie.

Quest'ultimo aspetto, tuttavia, pur non essendo esplicitamente contenuto nei motivi del ricorso governativo, è stato ugualmente affrontato e meglio disciplinato; infatti, agli articoli 2 e 3 sono state rimodulate le procedure, forse con un modesto allungamento dei tempi autorizzativi, ma sicuramente disegnando un iter più chiaro e più coerente rispetto a prima.

I motivi ispiratori delle proposte di legge, poi ampiamente condivisi dalla Commissione, sono nati dalla considerazione che un conflitto davanti alla Corte costituzionale sarebbe lungo e contrario agli interessi della Sardegna che la maggioranza intendeva sostenere con le leggi regionali n. 19 e n. 21 del 2011.

In sintesi la Commissione ha ritenuto che i rilievi del Governo non fossero di particolar pregio rispetto agli effetti attesi dai due provvedimenti e che la via migliore fosse quella di superarli approvando una nuova norma che in sostanza li accogliesse, evitando di perdere tempo in inutili disfide burocratiche e per mettere davvero in campo qualcosa di utile all'economia della Sardegna.

Dopo le audizioni con i funzionari dell'Assessorato regionale degli enti locali, finanze e urbanistica, che hanno fatto presente che la Giunta regionale aveva deciso di resistere davanti alla Corte costituzionale, illustrando ampiamente le modalità e le argomentazioni delle memorie difensive, la Commissione ha ritenuto di introdurre alcune modifiche ed in particolare ha previsto con l'articolo 5 un puntuale rinvio alla normativa statale sull'aggiornamento e revisione del PPR.

Altra significativa modifica è stata introdotta con l'abrogazione dell'articolo 4 della proposta di legge n. 364 che prevedeva il rispetto delle normative afferenti ambiti di legislazione esclusiva statale in quanto, anche su suggerimento dei funzionari, si è ritenuta ultronea una precisazione che è già nelle cose e che è contenuta negli atti difensivi della Regione nel ricorso promosso dal Governo davanti alla Corte costituzionale.

Nell'entrare nella più specifica illustrazione del testo approvato, si evidenzia che:
a) l'articolo 1 riguarda la legge regionale n. 21 del 2011 e precisa, al di là di ogni possibile incertezza ed ovviando ad un mero errore materiale, che il limite di edificabilità è posto ad almeno 1.000 metri dalla linea di battigia;
b) gli articoli 2 e 3 hanno carattere prevalentemente procedimentale e servono sia a superare i rilievi degli uffici del Governo sia a rendere più chiaro e sicuro, seppure un poco più complesso, l'iter procedurale per la realizzazione dei campi da golf e delle strutture connesse; in particolare vengono individuati due distinti momenti per la presentazione dei progetti da parte dei soggetti proponenti e per l'esame degli stessi da parte della Commissione regionale di valutazione e poi dell'Assessorato regionale del turismo, artigianato e commercio, prevedendo la convocazione delle conferenze dei servizi a carattere decisorio, con il coinvolgimento di tutte le amministrazioni che a qualunque titolo debbano esprimere un parere o concedere un'autorizzazione;
c) l'articolo 4 abroga il comma 2 dell'articolo 18 della legge regionale n. 21 del 2011, mentre l'articolo 5 detta norme per l'aggiornamento e la revisione del Piano paesaggistico regionale.

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Relazione di minoranza

On.le Valerio Meloni

pervenuta il 4 luglio 2012

La Quarta Commissione consiliare permanente ha approvato, nella seduta del 21 giugno 2012, a maggioranza e con l'astensione degli esponenti dei gruppi di minoranza, il testo unificato delle proposte di legge n. 364 e n. 378, contenente "Modifiche alle leggi regionali n. 19 del 2011 e n. 21 del 2011 sullo sviluppo del turismo golfistico e procedure per l'aggiornamento e la revisione del Piano paesaggistico regionale.

In primo luogo è opportuno sottolineare come la Commissione, per l'ennesima volta, affronti tematiche e questioni già lungamente trattate e discusse dal Consiglio regionale in questa legislatura, ma con modalità non chiare, precise ed univoche. Ciò ha determinato o un'inevitabile impasse nella realizzazione dei progetti previsti - vedi in proposito il facile pronostico negativo dei gruppi di opposizione sulle misure per il turismo golfistico - o la necessità di un continuo ricorrere a nuove previsioni normative per colmare lacune o dimenticanze nella normativa approvata, come puntualmente evidenziato dalle opposizioni. Tale situazione ha creato un diffuso alone di incertezza applicativa della normativa, che ne ha di fatto determinato una sospensione dell'efficacia: da un lato gli imprenditori realmente interessati alla realizzazione di vere strutture golfistiche e i privati cittadini in attesa di risposte su progetti inerenti al "piano casa", dall'altro le amministrazioni comunali incerte e giustificatamente impossibilitate ad intraprendere le complesse e delicate procedure amministrative previste.

Va, inoltre, rimarcato come la presentazione delle proposte di legge costituenti il testo unificato approvato è stata "indotta" dall'impugnativa del Governo davanti la Corte costituzionale sia della legge regionale n. 19 del 2011 sia della legge regionale n. 21 del 2001. Ciò a conferma che le valutazioni critiche manifestate dalle opposizioni in sede di discussione di entrambe le leggi non avevano carattere di pretestuosità, ma erano fondate su considerazioni del tutto pertinenti. In merito è opportuno precisare che il ricorso governativo ha evidenziato solamente alcuni aspetti marginali e secondari delle criticità evidenziate nel corso del dibattito consiliare dalle minoranze, limitandosi sostanzialmente a richiamare la Regione al rispetto del suo ambito di competenza legislativo rimarcando prerogative e funzioni degli organi statali. Ciò, ad esempio, si può affermare sia per quanto riguarda i motivi di incostituzionalità relativi alla mancata esplicitazione della partecipazione di organi statali alla fase procedurale autorizzatoria, sia per il mancato richiamo all'intesa con il Ministero competente per le previste modifiche al Piano paesaggistico regionale. Sono stati, invece, del tutto tralasciati i più evidenti vizi della normativa regionale in questione, soprattutto quelli individuabili nella sostanziale riscrittura di alcune disposizioni del Piano paesaggistico regionale mediante norme che, spacciate come aventi finalità di tutela paesaggistica, determinano - in concreto - una riduzione della medesima tutela. Emblematica è, a tale proposito, la norma relativa alle misure in materia di tutela, salvaguardia e sviluppo delle aree destinate all'agricoltura.

In tale situazione, è opportuno evidenziare come la Commissione ha, in via preliminare, acquisito il parere della Giunta regionale la quale ha manifestato perplessità circa l'opportunità di approvare un testo normativo totalmente ossequioso al contenuto dei rilievi del Governo nazionale che hanno determinato l'impugnativa davanti la Corte costituzionale. Infatti, l'Esecutivo regionale ha comunicato di aver dato mandato ad alcuni legali di frapporre ricorso nei confronti dell'impugnativa, ricorso che, a giudizio della Giunta, avrebbe molte probabilità di essere respinto.

Si evidenzia, quindi, una rilevante contraddizione nell'azione della Regione che, mentre da un lato si attrezza per predisporre adeguate memorie difensive (con l'impegno anche di risorse finanziarie), dall'altro si adegua, con la presente normativa a quegli stessi motivi di impugnazione che contemporaneamente contesta. Tale situazione è, se possibile, aggravata dalla constatazione che le forze di maggioranza non hanno perseguito un atteggiamento univoco, ma hanno distinto tra i vari motivi di ricorso. Infatti, solamente le disposizioni di cui agli articoli 4 e 5 del testo unificato sono finalizzate a rispondere all'impugnativa statale, mentre altri motivi di impugnazione non sono stati ritenuti meritevoli di intervento. Ciò sulla base di una valutazione che è apparsa estemporanea e non ben ponderata, e frutto di una certa approssimazione nell'azione riformatrice.

Nel merito della normativa approvata, appaiono condivisibili le disposizioni contenute:
a) nell'articolo 1, che modifica la precedente previsione che pareva imporre la realizzazione delle strutture golfistiche entro la fascia costiera dei 1.000 metri, con un evidente errore di valutazione;
b) negli articoli 2 e 3, che precisano le fasi procedurali finalizzate alla redazione, presentazione ed esame degli elaborati progettuali delle strutture golfistiche, con l'introduzione di una chiara distinzione tra fase preliminare e fase decisoria;
c) nell'articolo 4 che abroga la possibilità che la Giunta regionale, con direttiva adottata previa deliberazione, possa individuare ulteriori forme di semplificazione del procedimento di autorizzazione paesaggistica;
d) nell'articolo 5 che, sebbene non strettamente necessaria in quanto di autonoma ed immediata applicazione, ribadisce la necessità dell'intesa Ministero-Regione per le modifiche ed aggiornamenti del Piano paesaggistico regionale.

Il giudizio politico dei gruppi di minoranza è stato quindi di attenta critica dell'operato della maggioranza e, avendone evidenziato le lacune e le contraddizioni sopra riportate, si è manifestato in un voto di astensione. Ciò anche in considerazione della presenza di alcune disposizioni contenenti norme di carattere procedurale che nel merito appaiono maggiormente rispettose del Piano paesaggistico.

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TESTO DELLA COMMISSIONE Titolo: Modifiche alle leggi regionali n. 19 del 2011 e n. 21 del 2011 sullo sviluppo del turismo golfistico e procedure per l'aggiornamento e la revisione del Piano paesaggistico regionale.

Art. 1 Modifiche all'articolo 5 della legge regionale n. 19 del 2011 1. Nel comma 4 dell'articolo 5 della legge regionale 21 settembre 2011, n. 19 (Provvidenze per lo sviluppo del turismo golfistico), così come modificato dal comma 6 dell'articolo 23 della legge regionale 21 novembre 2011, n. 21 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale n. 4 del 2009, alla legge regionale n. 19 del 2011, alla legge regionale n. 28 del 1998 e alla legge regionale n. 22 del 1984, ed altre norme di carattere urbanistico), le parole "sino alla distanza di 1.000 metri dalla linea di battigia" sono sostituite con le parole "oltre la fascia di 1.000 metri dalla linea di battigia".   Art. 2 Modifiche all'articolo 9 della legge regionale n. 19 del 2011 1. Nell'articolo 9 della legge regionale n. 19 del 2011, così come modificato dal comma 11 dell'articolo 23 della legge regionale n. 21 del 2011, sono apportate le seguenti modifiche: a) nel comma 3, le parole "secondo le modalità di cui agli articoli 14 bis, 14 ter e 14 quater della legge n. 241 del 1990" sono sostituite con le parole "secondo le modalità di cui all'articolo 14 bis della legge n. 241 del 1990"; b) il comma 6 è così sostituito: "6. Entro trenta giorni dalla conclusione di ciascuna conferenza di servizi di cui all'articolo 14 bis della legge n. 241 del 1990, i soggetti proponenti adeguano i progetti preliminari sulla base delle condizioni indicate dalle stesse amministrazioni. Il responsabile unico adotta le determinazioni di conclusione dei procedimenti che sono trasmesse, entro sette giorni, unitamente ai progetti preliminari, alla Commissione regionale di valutazione di cui all'articolo 11. Non sono trasmessi i progetti non adeguati dai proponenti e quelli rispetto ai quali uno o più rappresentanti delle amministrazioni partecipanti abbiano espresso il proprio dissenso e per i quali, a giudizio delle medesime amministrazioni, non sia possibile alcuna modifica progettuale.". c) dopo il comma 10, è inserito il seguente: "10 bis. I soggetti proponenti ammessi alle agevolazioni presentano entro trenta giorni il progetto definitivo del campo e di tutte le opere all'Assessorato regionale del turismo, artigianato e commercio.".   Art. 3 Integrazioni all'articolo 10 della legge regionale n. 19 del 2011 1. All'articolo 10 della legge regionale n. 19 del 2011 è aggiunto il seguente comma: "1 bis. A conclusione della verifica di cui al comma 1 il responsabile unico di cui all'articolo 9, ricevuti i progetti definitivi trasmessi dai soggetti destinatari delle agevolazioni, convoca le conferenze dei servizi decisorie di cui agli articoli 14, comma 2, 14 ter e 14 quater della legge n. 241 del 1990, accorpando, ove possibile, più proposte di progetto. Alle conferenze di servizi partecipano il proponente il progetto, il responsabile unico, il comune interessato, e tutte le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica territoriale, del patrimonio storico artistico ed alla tutela della salute e pubblica incolumità, le quali si pronunciano, per quanto riguarda l'interesse da ciascuna tutelato, secondo le modalità di cui all'articolo 14 quater della legge n. 241 del 1990.".   Art. 4 Modifiche all'articolo 18 della legge regionale n. 21 del 2011 1. Il comma 2 dell'articolo 18 della legge regionale n. 21 del 2011, che introduce l'articolo 5 bis della legge regionale 12 agosto 1998, n. 28 (Norme per l'esercizio delle competenze in materia di tutela paesistica trasferite alla Regione autonoma della Sardegna con l'articolo 6 del DPR 22 maggio 1975, n. 480, e delegate con l'articolo 57 del DPR 19 giugno 1979, n. 348), è abrogato.   Art. 5 Aggiornamento e revisione del Piano paesaggistico regionale 1. All'articolo 11 della legge regionale 23 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di valenza strategica per lo sviluppo) e successive modifiche, dopo il comma 1 è aggiunto il seguente: "1 bis. Ai sensi dell'articolo 135, comma 1, del decreto legislativo n. 42 del 2004 e successive modifiche, l'elaborazione degli aggiornamenti e delle revisioni del Piano paesaggistico avviene congiuntamente tra Ministero e Regione nelle forme previste dall'articolo 143 del decreto legislativo n. 42 del 2004, ove tali aggiornamenti e revisioni abbiano ad oggetto i beni paesaggistici di cui al medesimo articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), del decreto legislativo n. 42 del 2004 e successive modifiche.".   Art. 6 Entrata in vigore 1. La presente legge entra in vigore il giorno della sua pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna (BURAS).