CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 378

presentata dai Consiglieri regionali
CAMPUS - SANNA Matteo - MELONI Francesco - BARDANZELLU

il 5 aprile 2012

Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 23 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di valenza strategica per lo sviluppo), come modificata dalla legge regionale 21 novembre 2011, n. 21 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale n. 4 del 2009, alla legge regionale n. 19 del 2011, alla legge regionale n. 28 del 1998 e alla legge regionale n. 22 del 1984, ed altre norme
di carattere urbanistico)

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RELAZIONE DEL PROPONENTE

La presente proposta di legge trova origine nelle due delibere del Consiglio dei ministri, emesse il 21 novembre 2011 (impugnativa della legge regionale 21 settembre 2011, n. 19 - Provvidenze per lo sviluppo del turismo golfistico), e il 20 gennaio 2012 (impugnativa della legge regionale 21 novembre 2011, n. 21 - Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 4 del 2009, alla legge regionale n. 19 del 2011, alla legge regionale 28 del 1998, alla legge regionale 22 del 1984, ed altre norme di carattere urbanistico). Con la prima di tali delibere, il Governo aveva censurato l'articolo 3, l'articolo 5, commi 4 e 5, l'articolo 8, lettera b) e l'articolo 9 della legge regionale n. 19 del 2011 (sul turismo golfistico).

Tuttavia, la legge regionale n. 21 del 2011, ha provveduto ad emendare la legge n. 19 del 2011 dai motivi di impugnazione sopra evidenziati. Infatti, l'articolo 3 della legge n. 19 del 2011, come modificato dalla legge n. 21 del 2011, non prevede più alcuna distinzione tra i soggetti beneficiari in ragione della allocazione della loro sede legale, né è più previsto alcun privilegio per le società aventi sede in Sardegna.

In relazione invece all'articolo 8, va detto che tale norma è stata modificata nel senso che al comma 1, lettera a), prevede che le autorità, di cui al successivo articolo 9, si esprimano su un progetto contenente "tutte le indicazioni relative alla localizzazione e alle dimensioni (dell'impianto)", nonché su "I progetti preliminari di tutte le opere previste" (lettera b), e sulla documentazione ulteriore di cui alle successive lettere c), d), e), f) e g): non più quindi solo su un mero progetto preliminare, come previsto dalla precedente formulazione della norma, e come censurato dal Governo, ma su un ampio corredo documentale.

Quanto all'articolo 9, oggi esso non prevede più la consultazione della sola Sovraintendenza, come precedentemente previsto, e censurato dal Governo, ma bensì "tutte le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica" ecc., secondo le modalità di cui alla normativa prevista dall'articolo 14 bis della legge n. 241 del 1990; tale previsione, peraltro, riporta la partecipazione della Sovraintendenza nell'alveo della normativa statale, talché è stata eliminata in radice la possibilità, pur ravvisata dal Consiglio dei ministri, che detta partecipazione avvenisse in violazione delle norme sulla competenza amministrativa, o per indebita interferenza della legislazione regionale con quella statale, dato che i predetti enti, ed in primis la Sovraintendenza, deliberano ai sensi degli articoli 14 bis, ter e quater della menzionata legge n. 241 del 1990 e, per quanto riguarda l'autorizzazione paesistica, ai sensi del comma 3 bis dell'articolo 14 ter della medesima legge.

Viene infine in evidenza l'ulteriore motivo della prima impugnazione, ossia quello volto all'articolo 5 della legge regionale n. 19 del 2011, a sua volta suddiviso in due distinte censure, la prima diretta alla vecchia formulazione del comma 4, e la seconda del comma 5. Da questo punto di vista, parrebbe che, per quel che riguarda la precedente formulazione del comma 4 (dell'articolo 5), le modifiche introdotte con la legge regionale n. 21 del 2011, possano portare a ritenere che anche detta asserita violazione possa considerarsi superata. Infatti, il testo previgente prevedeva che "la Giunta regionale è autorizzata ad adeguare il Piano paesaggistico", mentre nell'attuale formulazione del comma 4 la Giunta non adegua, ma "propone di adeguare il Piano paesaggistico regionale", attivando le normali procedure di revisione. In tal modo, si ovvia alle problematiche colte dal Governo, che riteneva come in definitiva la Regione, per effetto del comma in esame, potesse unilateralmente modificare il Piano paesaggistico con atto di Giunta, operato per delega legislativa; è infatti chiaro che, per effetto della illustrata modifica, la Giunta regionale, per operare le dovute modifiche al Piano paesaggistico (e contemplate dallo stesso strumento generale, con cadenza biennale), nonché, nello specifico, per dare concreta attuazione alle "provvidenze per lo sviluppo del turismo golfistico", dovrà azionare le normali procedure di revisione, procedendo in via amministrativa. Su tale ultimo punto, ossia sulle procedure di revisione, la legge regionale n. 19 del 2011, al comma 5 del medesimo articolo 5, compie un rinvio ad altra legge, ovvero alla legge regionale n. 4 del 2009, e più esattamente all'articolo 11 di quest'ultima; rinvio che, in effetti, a differenza delle altre disposizioni oggetto della prima impugnazione, non è stato modificato dalla legge regionale 21 del 2009, talché le problematiche segnalate dal Governo sembrano permanere. Infatti, in relazione a tale profilo, il Consiglio dei ministri rileva come, in sostanza, la procedura di revisione adottata (per rinvio) dalla legge per il turismo golfistico, ossia quella di cui al citato articolo 11 del cosiddetto "Piano casa" (legge n. 4 del 2009) non prevedesse la co-pianificazione tra Stato e Regione, pur indispensabile in materia paesaggistica, dato che l'esclusiva competenza regionale in materia urbanistica ed edilizia deve adeguarsi ai principi di tutela del paesaggio, restati di competenza statale (se non altro nella enunciazione e nella individuazione dei principi generali), anche dopo la riformulazione dell'articolo 117 della Costituzione, e per le norme di carattere generale contenute negli articoli 135 e 143 del cosiddetto "Codice Urbani" (decreto legislativo n. 42 del 2004). Detta posizione viene peraltro ribadita anche nella seconda delibera di impugnazione, ossia quella del 20 gennaio 2012, con la quale il Governo prende atto che l'articolo 23, commi 6 e 7, della legge regionale così impugnata (ossia proprio la n. 21 del 2011, che pure, oltre al resto, aveva emendato la legge n. 19 dei precitati assenti vizi), benché disponga la modifica dei commi 4 e 5 dell'articolo 5 della legge sul turismo golfistico, continua a prevedere il rinvio alla procedura di revisione del Piano paesaggistico regionale di cui all'articolo 11 della legge n. 4 del 2009; procedura però da considerarsi, ancora una volta, in violazione dell'articolo 143 del decreto legislativo n. 42 del 2004. Ne consegue che l'articolo 11 è, indirettamente, fatto oggetto di una duplice impugnazione contenuta, la prima, nella delibera del 21 novembre 2011, con riferimento all'articolo 5, comma 5, della legge regionale n. 19 del 2011 e, la seconda, nella delibera del 20 gennaio 2012, con riferimento all'articolo 23 della legge regionale n. 21 del 2011.

Si rende pertanto necessaria una rilettura di tale norma e della procedura di revisione in essa contenuta; a tal fine si prevede l'emendamento contenuto nell'articolo 3 della presente proposta di legge, che aggiunge un secondo comma a detto articolo 11, in modo da conformarlo in tutto e per tutto alle previsioni del decreto legislativo n. 42 del 2004, facendo in modo che la procedura di revisione ivi contemplata si svolga con le modalità previste dall'articolo 135 del decreto legislativo n. 42 del 2004, e perciò in co-pianificazione con lo Stato, tutte le volte nelle quali incorra nei "beni paesaggistici di cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d) del decreto legislativo n. 42 del 2004 (ossia negli "immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell'articolo 136", nonché nelle "aree di cui al comma 1 dell'articolo 142" , e cioè i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare; i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi; i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna; le montagne per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del mare per la catena alpina e 1.200 metri sul livello del mare per la catena appenninica e per le isole; i ghiacciai e i circhi glaciali; i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi; i territori coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti dall'articolo 2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227; le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici; le zone umide incluse nell'elenco previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448; i vulcani; le zone di interesse archeologico - ed infine negli "ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico 'a termini dell'articolo 134, comma 1, lettera c) - e cioè i cosiddetti beni paesistici). In tal modo si raggiunge il duplice risultato di conformare la procedura di revisione ad una lettura costituzionalmente orientata delle norme del Codice del paesaggio, e dello stesso articolo 117 della Costituzione, nonché quello di espungere dal corredo legislativo regionale le censure attualmente rilevate dal Consiglio dei ministri nell'articolo 11 della legge n. 4 del 2009, nell'articolo 5 della legge n. 19 del 2011 e nell' articolo 23 della legge n. 21 del 2011.

Al contempo, poiché la seconda delibera di impugnazione ha ad oggetto altri punti della medesima legge regionale n. 21 del 2011, con riferimento alle modifiche da essa apportate al "piano casa" di cui alla legge regionale n. 4 del 2009, con la presente proposta si prospettano altresì le ulteriori modifiche a tale ultima legge, come ultimamente emendata.

Ciò in quanto il Consiglio dei ministri, sulla scorta dei ragionamenti esposti (ossia, sostanzialmente, che in materia paesistica vi sono principi generali, contenuti in leggi dello Stato, che non sono regolabili dalle regioni, nemmeno a statuto speciale, se non in collaborazione con lo Stato) opina anche che all'articolo 5 bis della legge regionale n. 4 del 2009, introdotto dall'articolo 12 dalla legge regionale n. 21 del 2011, venga prevista, in favore della Giunta, una indebita facoltà di individuare "ulteriori forme di semplificazione del procedimento di autorizzazione paesaggistica". Tale facoltà, tuttavia, secondo il Governo presupporrebbe in capo alla Regione una potestà legislativa esclusiva che tuttavia l'articolo 117 della Costituzione non le riconoscerebbe. Per ovviare a tale contestazione, l'articolo 1 della presente proposta di legge stabilisce l'abrogazione di detta previsione (peraltro solamente eventuale), con la conseguente modifica dell'articolo 5 bis della legge regionale n. 4 del 2009, come emendata dell'articolo 18 della legge regionale n. 21 del 2011. Abrogazione peraltro necessaria, anche per ovvie ragioni di coerenza con la nuova formulazione oggi proposta per l'articolo 11 della legge regionale n. 4 del 2009.

Ancora in tutela della competenza statale per materia, il Governo ha censurato l'articolo 7, comma 1, lettera f) della legge regionale n. 21 del 2011, modificativa dell'articolo 8 della legge regionale n. 4 del 2009, al quale aveva aggiunto il comma 5 ter. Ritiene, infatti, il Governo che detto ultimo comma, ove stabilisce che gli interventi di cui agli articoli 2, 3, 4, 5 e 6 della legge regionale n. 4 del 2009, possano essere assentiti "in deroga alla vigenti disposizioni regionali", violi il precetto di cui all'articolo 117 della Costituzione ove, tra dette disposizioni regionali, vengano considerate anche quelle di tutela del paesaggio. Va da sé che l'intento del legislatore regionale non era certo quello di permettere, come paventato dalla delibera di impugnazione in questione, una lettura così ampia di tale norma. Né tantomeno si intende, come ugualmente temuto, che per effetto del precitato articolo 7 si possa surrettiziamente derogare ad altre norme statali, quali il decreto ministeriale n. 1444 del 1968 circa le distanze fra edifici, ovvero il decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334 (attuativo della direttiva 96\82\CE), avente ad oggetto il controllo dei rischi rilevanti in materia di uso di determinate materie pericolose, o il decreto ministeriale 9 maggio 2001, circa i requisiti in materia di sicurezza per le pianificazioni di impianti pericolosi. Per tale motivo, in via interpretativa, il predetto comma 5 ter viene modificato dall'articolo 2 della presente proposta di legge, prevedendo in primo luogo, pur in presenza del regime derogatorio ivi contemplato, la salvezza delle norme in materia paesistica, nonché di quelle del Codice civile, e quindi delle testé ricordate norme di carattere generale su distanze, materiali inquinanti ed impianti pericolosi.

Infine, all'articolo 4, data la natura delle modifiche proposte e la necessità di superare con celerità le riserve di carattere costituzionale espresse dal Consiglio dei ministri, si propone l'immediata entrata in vigore della legge, una volta pubblicata sul BURAS.