CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIII LEGISLATURADISEGNO DI LEGGE N. 127
presentato dalla Giunta regionale,
su proposta dell'Assessore dell'igiene, sanità e assistenza sociale, DIRINDINil 4 aprile 2005
Norme per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali
RELAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE
Con il presente disegno di legge la Giunta regionale intende intervenire in un ambito, quello delle politiche sociali e dei servizi alla persona, che ha subito negli ultimi anni cambiamenti estremamente significativi dal punto di vista istituzionale, organizzativo, culturale.
La Regione Sardegna vanta, peraltro, una legge quadro in materia sociale certamente innovativa per i tempi in cui ricevette approvazione: la legge regionale 25 gennaio 1988, n. 4. Essa, infatti, ha delineato principi e tipologie di intervento avanzati sulla promozione e la tutela dei diritti di cittadinanza, confermati nella legge quadro 8 novembre 2000, n. 328. L'obiettivo dell'intervento di riforma che qui si propone è quindi quello di introdurre una disciplina legislativa in continuità con i principi e lo spirito della legge regionale n. 4 del 1988, introducendo altresì gli istituti e gli strumenti necessari a recepire i mutamenti istituzionali ed organizzativi intervenuti a seguito dell'approvazione della legge quadro nazionale e delle riforme costituzionali e a rendere i servizi alla persona della regione un sistema integrato, in grado di rispondere in modo efficace alle esigenze ed ai bisogni della popolazione sarda.
La legge quadro n. 328 del 2000 ha infatti affermato un modello di welfare caratterizzato dai principi di solidarietà, sussidiarietà ed "universalismo selettivo", dove i servizi e gli interventi sociali costituiscono un sistema integrato finalizzato a garantire risposte appropriate a tutte le persone che versano in stato di bisogno. L'assetto istituzionale ed organizzativo previsto dalla normativa è preordinato al perseguimento di tale obiettivo: a partire dal riconoscimento del ruolo primario dei comuni associati nel governo del sistema, il coinvolgimento delle formazioni sociali e della comunità locale, la valorizzazione del metodo della programmazione, la qualificazione della rete dei servizi, l'integrazione sociosanitaria ed il coordinamento dei servizi alla persona con le altre politiche locali (istruzione, lavoro, trasporti, gestione del territorio, ambiente, cultura, ecc.) sono tutti elementi ormai acquisiti ed imprescindibili per la realizzazione di un sistema moderno ed efficace di welfare.
Il sistema integrato dei servizi, disciplinato dal presente disegno di legge, è quindi caratterizzato dall'assunzione degli elementi sopra richiamati, recepiti ed integrati all'interno del contesto regionale sardo, in modo da affiancare al quadro di principi e di contenuti propri della legislazione e della cultura sarda in materia di servizi sociali una struttura organizzativa ed istituzionale adeguata a garantire la realizzazione ed il funzionamento dei servizi e degli interventi alla persona in forma omogenea ed appropriata su tutto il territorio regionale.
La struttura del disegno di legge presenta nel primo titolo (Principi generali) i contenuti e gli obiettivi della riforma, i principi fondamentali posti alla base dell'azione normativa ed amministrativa e gli elementi costitutivi del sistema integrato. Tra questi ultimi, trovano specifica trattazione i livelli essenziali di assistenza introdotti in ambito sociale dalla legge quadro n. 328 del 2000 e costituzionalizzati dal nuovo articolo 117, comma 2, lettera m) della Costituzione come elemento cardine di tutela dei diritti di cittadinanza e di garanzia di parità di trattamento nell'accesso e nella fruizione dei servizi e degli interventi. Nello stesso titolo sono specificati i destinatari del sistema integrato dei servizi, le priorità, i diritti di accesso ai servizi ed alle prestazioni, in continuità con la legge quadro ed in attuazione dei precetti costituzionali.
Il secondo titolo del disegno di legge, dedicato ai soggetti del sistema, specifica le competenze degli attori istituzionali (comune, provincia, regione), attribuendo un ruolo centrale ai comuni titolari delle funzioni amministrative di programmazione e realizzazione del sistema integrato a livello locale. La sussidiarietà caratterizza anche l'apertura agli attori sociali del sistema (persone, famiglie, soggetti solidali), chiamati a partecipare alle varie fasi di realizzazione del sistema dei servizi, dalla programmazione alla valutazione, attraverso modalità e strumenti finalizzati all'efficace rappresentazione delle istanze e dei bisogni delle comunità locali e al coinvolgimento di tutte le risorse del territorio. Un ultimo capo di questa parte della legge è dedicato agli attori professionali: gli operatori sociali, impegnati presso enti pubblici e privati, rivestono infatti un ruolo fondamentale nella realizzazione e nel funzionamento del sistema dei servizi.
E' quindi necessario che la regione e gli enti locali ne promuovano la qualificazione e l'integrazione organizzativa e professionale, attivando forme di coordinamento e di condivisione di strumenti e percorsi operativi.
Il terzo titolo (Governo e organizzazione del sistema dei servizi) disciplina il modello istituzionale ed organizzativo del sistema dei servizi; l'elemento di maggiore innovazione è costituito dall'introduzione dell'esercizio in forma associata delle funzioni di programmazione e realizzazione dei servizi e degli interventi in ambito locale. Analogamente a quanto previsto dalla legge quadro n. 328 del 2000, i comuni sono chiamati ad esercitare le funzioni di cui sono titolari in forma associata, in un ambito territoriale predeterminato che consenta la realizzazione di un sistema di servizi sostenibile ed in grado di rispondere in forma appropriata ai bisogni della popolazione locale. Gran parte dei comuni, per dimensioni e risorse organizzative, non hanno infatti condizioni e mezzi sufficienti alla realizzazione dei servizi e degli interventi necessari per garantire alla comunità locale i livelli essenziali di assistenza dovuti; per perseguire tale obiettivo è necessaria la condivisione di risorse e di strumenti con i comuni contigui e, per assicurare l'integrazione sociosanitaria prevista dal decreto legislativo n. 502 del 1992, come modificato dal decreto legislativo n. 299 del 1999, con la ASL del proprio territorio. La realizzazione locale di un sistema integrato di servizi e di interventi sociali e sociosanitari comporta quindi un'evoluzione organizzativa notevole, in cui è determinante il ruolo della dirigenza dei servizi. Il disegno di legge introduce a tal fine disposizioni atte a regolamentare i requisiti e le modalità di selezione e di nomina dei dirigenti, al fine di creare presupposti organizzativi e strutturali idonei a sostenere la realizzazione della riforma.
Gli strumenti di governo strategico del sistema sono costituiti dagli atti di programmazione regionale e di ambito: il piano regionale pluriennale contiene infatti gli indirizzi generali e gli obiettivi di periodo, cui la regione destina le proprie risorse e ne determina la ripartizione tra gli ambiti sociali. Il procedimento di elaborazione e adozione del piano vede la partecipazione delle autonomie locali, degli attori sociali e dei professionisti, rispettivamente rappresentati dalla Conferenza permanente per la programmazione e dalla Consulta regionale per i servizi alla persona. La regione assume quindi un ruolo di coordinamento, indirizzo e monitoraggio, sostenendo l'azione degli enti locali, promuovendo sperimentazioni gestionali, determinando le priorità regionali sulla base dei bisogni sociali della popolazione. E, però, a livello locale che sono introdotte le maggiori innovazioni. L'esercizio in forma associata delle funzioni e l'integrazione sociosanitaria trovano nel Piano locale unitario dei servizi lo strumento nel quale i comuni e la Azienda sanitaria locale determinano gli obiettivi e le azioni dell'ambito di riferimento, dispongono la realizzazione degli interventi sociali e sociosanitari, promuovono la partecipazione degli attori sociali alla programmazione e la realizzazione del sistema integrato dei servizi. Oltre alla realizzazione del piano, infatti, il disegno di legge prevede strumenti ulteriori di coinvolgimento della comunità locale per la creazione di un sistema locale di servizi improntato alla partecipazione e alla condivisione solidale di risorse e strumenti, quali la creazione di patti per lo sviluppo sociale e umano locale e le istruttorie per la coprogettazione.
Il finanziamento del sistema è organizzato in forma solidaristica e sussidiaria: le risorse destinate a finanziare il sistema sono infatti pubbliche e private. La regione istituisce un fondo unitario per il finanziamento del sistema dei servizi, in cui confluiscono le risorse statali e regionali destinate al finanziamento delle politiche sociali. Tale fondo va a sostenere i comuni associati nella realizzazione dei livelli essenziali di assistenza e degli interventi previsti dai piani locali unitari dei servizi, fatta salva una quota che la regione si riserva per finanziare azioni sperimentali e progetti di interesse regionale. Le risorse private sono invece costituite dalla partecipazione al costo dei servizi sostenuta dai destinatari del sistema, determinate in forma progressiva e proporzionale sulla base della capacità economica, fatti salvi i soggetti con posizioni economiche inferiori ad un tetto minimo predeterminato.
Il quarto titolo (Tutela dei livelli essenziali e integrazione degli interventi) concerne i requisiti di contenuto assistenziale e di processo che debbono essere assicurati dal sistema integrato dei servizi, al fine di garantire i livelli essenziali di assistenza e l'integrazione degli interventi. La regione determina infatti i livelli essenziali, attraverso l'indicazione del finanziamento dedicato a degli standard di erogazione, che debbono essere assicurati su tutto il territorio regionale per far fronte alle situazioni di bisogno sociale esistenti. Le tipologie di servizi e di interventi previsti (domiciliari, semiresidenziali, residenziali, di pronto intervento e altro) sono articolati per aree di bisogno, quali ad esempio minori e famiglia, persone non autosufficienti, misure di contrasto alla povertà. I requisiti di processo integrano i livelli di assistenza intervenendo sulla qualificazione delle procedure inerenti la valutazione del bisogno, la personalizzazione del percorso assistenziale, il coinvolgimento dei destinatari degli interventi, l'adempimento di compiti informativi e di documentazione specificati dalla normativa. Analoghi requisiti debbono trovare attuazione anche in riferimento alla realizzazione dell'integrazione sociosanitaria, secondo modalità determinate di comune accordo dai comuni associati e dalla Azienda sanitaria locale. Un intervento specifico introdotto dalla proposta di legge per il contrasto della povertà e dell'esclusione sociale è costituito dal reddito di cittadinanza, attivato sulla base di un percorso personalizzato di sostegno economico e di inserimento sociale destinato a persone residenti in Sardegna che si trovino in situazioni di precarietà economica.
Il quinto titolo concerne monitoraggio, valutazione, verifica e controllo del sistema integrato dei servizi, articolato a livello regionale attraverso l'istituzione di un sistema informativo sociale, in cui gli enti pubblici e privati impegnati nella realizzazione del sistema fanno confluire i dati relativi allo stato della domanda e dell'offerta dei servizi, l'andamento della spesa ed ogni altro elemento ritenuto utile per il governo dei processi. Sulla base dei dati rilevati, la Giunta elabora rapporti periodici relativi allo stato di attuazione della legge e di valutazione delle politiche programmate, sottoposti all'approvazione del Consiglio regionale. Analogamente, i comuni associati predispongono strumenti di resoconto, relativi alle azioni e agli interventi realizzati sulla base dei piani locali unitari dei servizi. In caso di gravi inadempienze dei comuni, in merito alla realizzazione dei livelli essenziali e alla approvazione dei piani locali unitari dei servizi, la regione può attivare una procedura di adozione concordata degli atti con gli enti inadempienti. Solo qualora questa non dia gli esiti previsti, è disposto l'esercizio dei poteri sostitutivi per l'adozione degli atti dovuti.
L'ultimo elemento disciplinato dal disegno di legge riguarda la regolazione qualitativa del sistema dei servizi (titolo VI): l'erogazione di interventi e prestazioni sociali e sociosanitari può infatti essere svolta direttamente dal soggetto gestore, ovvero con la collaborazione di soggetti pubblici e privati che rispondono a standard qualitativi determinati.
Il requisito minimo ed imprescindibile, anche se non sufficiente, per l'erogazione di servizi sociali e sociosanitari è il possesso dell'autorizzazione alla realizzazione e al funzionamento, rilasciata dal comune dove è ubicato il servizio, verificato il possesso di determinati requisiti strutturali ed organizzativi. Il possesso dell'accreditamento costituisce invece requisito necessario per l'erogazione di prestazioni ed interventi per conto degli enti pubblici, sulla base di convenzioni ed accordi contrattuali: i requisiti richiesti per l'accreditamento non riguardano infatti la sola conformità strutturale ed organizzativa a criteri di sicurezza, professionalità, regolarità amministrativa, bensì prevedono il possesso di elementi di qualificazione degli interventi prestati, in termini di risorse professionali utilizzate, percorsi di assistenza, processi organizzativi, professionali e quanto altro ritenuto dalla regione necessario. Il rilascio dell'accreditamento è infatti di competenza della regione, incaricata anche della tenuta di un registro regionale dei soggetti accreditati. Le modalità di selezione dei soggetti incaricati dell'erogazione dei servizi per conto dell'ente gestore si basano sulla valutazione di elementi di tipo qualitativo: anche in caso di affidamento di servizi con procedure ad evidenza pubblica, le procedure utilizzabili debbono basarsi sulla valutazione dei profili qualitativi delle offerte, con esclusione espressa del ricorso al massimo ribasso. Lo strumento degli accordi contrattuali introdotto dal presente disegno di legge introduce in ambito sociale una modalità di programmazione e di erogazione dei servizi già prevista in sanità, basata su accordi generali le cui condizioni sono determinate dalla regione e sulla base dei quali i comuni associati possono regolare con convenzioni i rapporti con soggetti erogatori accreditati presenti sul territorio con propri servizi. I diversi strumenti approntati vogliono offrire agli enti gestori una pluralità di soluzioni operative per valorizzare la progettualità dei soggetti accreditati e le risorse presenti sul territorio.
Il titolo finale della legge contiene le norme attuative, finali e transitorie: l'attuazione della legge e la determinazione della disciplina di dettaglio sono demandate ad un regolamento attuativo unitario, mentre è previsto entro un termine determinato il riordino degli emolumenti previsti da leggi di settore a favore di singole categorie di soggetti. In attesa di tale intervento di razionalizzazione normativa, si dispone in via transitoria l'applicazione agli emolumenti considerati di determinate disposizioni della legge, inerenti i procedimenti di valutazione e di erogazione e la personalizzazione degli interventi.