DISEGNO DI LEGGE N. 238/A
presentato dalla Giunta regionale
su proposta dell'Assessore dei lavori pubblici, FADDA Paolo il 21 maggio 1996Garanzia sussidiaria della Regione in materia di interventi nel settore idrico.
RELAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE
Con ordinanza n. 2409/FPC del 28 giugno 1995 il Governo nazionale ha nominato il Presidente della Giunta Regionale, dottor Federico Palomba, Commissario Governativo per l'emergenza idrica in Sardegna con il compito di predisporre, tra l'altro, un programma di interventi necessari per fronteggiare la situazione di emergenza nei settori dell'approvvigionamento, dell'adduzione, della potabilizzazione e della distribuzione delle acque.
Tale programma - il cui primo stralcio operativo è stato approvato con ordinanza del Commissario Governativo n. 25 del 30.12.1995 - prevede il reperimento della copertura finanziaria di una parte del programma nell'investimento privato attraverso forme di finanziamento in proyect financing.
Si tratta, nella fattispecie, di un modello di proyect financing basato su un rapporto tra amministrazione e operatore privato regolata da un contratto di appalto che prevede la consegna dell'opera finita e funzionante, a prezzo invariabile, da realizzare con qualsiasi mezzo, ai sensi dell'articolo 4, comma 1, del D.lgs 406/91.
In sostanza l'amministrazione pubblica affida ad un operatore, dotato di elevate capacità esecutive e finanziarie, la realizzazione di un'opera di rilevanza economica, tecnologica e territoriale attraverso l'anticipazione dei relativi capitali da parte dello stesso appaltatore, capitali che vengono convertiti in crediti a lungo termine.
Il modello consente all'amministrazione, non dotata di sufficienti risorse, di differire nel tempo l'elevato costo di realizzazione e all'operatore di conseguire rilevanti commesse, comunque nel tempo remunerate. L'Amministrazione pubblica provvede infatti al pagamento dell'appaltatore tramutando i corrispettivi in una cessione di crediti a lungo termine.
Per costituire il capitale di investimento, l'operatore privato ricorre al conferimento di capitale proprio, ma soprattutto alla cessione di crediti, a sua volta, ad un istituto finanziario che gli conferisce anticipazioni. Una volta realizzati i lavori da parte dell'appaltatore e verificata la rispondenza dell'opera realizzata alle esigenze specificate dall'amministrazione appaltante, la stessa amministrazione inizia a corrispondere all'appaltatore le rate annuali costanti di rimborso dell'anticipazione finanziaria.
Nella fattispecie concreta, per il rimborso dell'anticipazione finanziaria le amministrazioni appaltanti (enti regionali) iscriveranno nel proprio bilancio le somme necessarie a far fronte alle rate di ammortamento, trovando la relativa copertura finanziaria nel gettito tariffario (ovvero nella sovratariffa) determinato, ai sensi dell'articolo 13 della legge 5 gennaio 1994, n. 36 con provvedimento del Commissario Governativo per l'emergenza idrica (art. 6, sesto comma, dell'ordinanza del 28 giugno 1995).
Il presente disegno di legge intende garantire la restituzione del capitale anticipato qualora l'effettivo gettito tariffario risulti inferiore - sulla base della quantità dell'acqua effettivamente vendibile nell'anno considerato - al gettito teorico previsto. In mancanza di tale garanzia sussidiaria si reputa molto improbabile che il sistema bancario sia disponibile ad anticipare ingenti capitali, vanificando così l'utilizzo di un istituto, il proyect financing, che consente di realizzare significativi e ponderosi interventi al (teorico) costo zero per l'amministrazione.
Per la concessione della garanzia sussidiaria è prevista la creazione di un apposito fondo di garanzia presso la SFIRS alimentato inizialmente con lo stanziamento di lire 30.000 milioni accantonato sul fondo speciale oneri legislativi (Tab. b.) della legge finanziaria 1996.
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE ASSETTO GENERALE DEL TERRITORIO - PIANIFICAZIONE TERRITORIALE REGIONALE - URBANISTICA VIABILITÀ' E TRASPORTI - NAVIGAZIONE E PORTI - EDILIZIA - LAVORI PUBBLICI
composta dai Consiglieri
FERRARI, Presidente; LOCCI, Vicepresidente; BONESU, Segretario e relatore; GRANARA, Segretario; DIANA; FOIS Pietro; LORENZONI; MANUNZA; MARRAS; NIZZI; SANNA Salvatore; USAI Pietro
pervenuta il 28 febbraio 1997Il disegno di legge presentato dalla Giunta ha destato nella commissione notevoli perplessità.
L'affidamento dell'approvvigionamento finanziario per la realizzazione di opere nel settore idrico a privati mal si inserisce in un sistema normativo delle opere pubbliche regionali che non disciplina tali forme di affidamento dei lavori.
Solo successivamente la Giunta ha presentato altro disegno di legge prevedendo la disciplina del promoter di lavori pubblici.
Ma il meccanismo della garanzia sussidiaria rischiava di trasformarsi per la Regione in una forma di indebitamento occulto.
Infatti in assenza di una normativa organica sulla gestione delle acque, che il Consiglio dovrebbe comunque sollecitamente approvare, non si può certamente fare affidamento sul pagamento delle rate attraverso il gettito tariffario.
Anzi l'esperienza costante ha evidenziato che gli utenti hanno mostrato notevoli difficoltà a far fronte ai costi tariffari oggi vigenti per cui è divenuta regola l'intervento della Regione per l'abbattimento del costo dell'acqua.
La Regione quindi si sarebbe trovata a far fronte presumibilmente a costi ben superiori ai trenta miliardi preventivati.
Si aggiunga che i privati avrebbero acquisito la disponibilità finanziaria a costi superiori a quelli che la Regione sopporterebbe in caso di acquisizione dei fondi attraverso mutui.. Tali maggiori costi col sistema della garanzia regionale sarebbero ricaduti sulla Regione stessa.
In tale contesto si è inserita l'ordinanza n. 2443 del 30.5.1996 con cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha autorizzato la Regione Sardegna ad accedere ai mutui della Cassa Depositi e Prestiti fino all'importo di trecento miliardi col tasso del 9%, con la possibilità che tale tasso cali, seguendo l'andamento generale, e risulti pertanto ridotto all'atto della stipula.
Il testo approvato in commissione non prevede più l'assunzione di garanzie sussidiarie a carico della Regione, ma autorizza l'assunzione di mutui sino all'importo di centottanta miliardi per l'esecuzione di opere previste nei programmi dell'emergenza idrica, prevedendo che la Regione recuperi quanto dovuto all'istituto mutuante dagli Enti beneficiari delle opere.
Opere che il Commissario Governativo per l'Emergenza Idrica ha ipotizzato per 153 miliardi e che consisterebbero nel collegamento fra i serbatoi del Medio Flumendosa e la città di Cagliari, nel potenziamento dell'impianto di potabilizzazione del Simbirizzi ed in impianti di captazione e pompaggio delle acque del Temo, che accrescerebbero le disponibilità idriche del Consorzio di Bonifica della Nurra.
Tali opere potrebbero andare subito in appalto se la Regione acquisisse la relativa disponibilità finanziaria.
La Commissione Finanze nella seduta del 26 febbraio 1997 ha espresso parere favorevole sugli aspetti finanziari del provvedimento ed ha nominato relatore in Consiglio il Presidente Ferrari.
TESTO DEL PROPONENTE
TESTO DELLA COMMISSIONE
Garanzia sussidiaria della Regione in materia di interventi nel settore idrico
Autorizzazione a contrarre mutui per interventi nel settore idrico
Art. 1
1. Per la realizzazione di infrastrutture ed impianti ad alta complessità tecnologica, destinati all'esercizio di servizi pubblici a tariffa nel settore idrico - compresi quelli previsti dall'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 giugno 1995 n. 2409 in materia di emergenza idrica - l'Amministrazione regionale e gli enti indicati all'articolo 1 della legge regionale 22 aprile 1987, n. 24 possono stipulare appositi contratti d'appalto con iniziale onere di realizzazione a carico dell'appaltatore e successivo rimborso allo stesso della disposta anticipazione finanziaria in rate annuali costanti attraverso il complessivo gettito tariffario del servizio. I relativi contratti sono realizzati sulla base di progetti "chiavi in mano" ed a prezzo non modificabile in aumento e con procedura di evidenza pubblica.
2. L'insieme delle rate da corrispondere all'appaltatore deve consentire l'ammortamento del capitale investito ed il pagamento degli interessi maturati, calcolati sulla base di un saggio non inferiore al tasso ufficiale di sconto.
3. Per le finalità di cui ai precedenti commi la Regione assicura, alle opere di propria competenza e di quelle degli enti strumentali e funzionali della stessa, la garanzia finanziaria per le rate da corrispondere all'appaltatore in restituzione dell'anticipazione finanziaria. La garanzia finanziaria della Regione si intende prestata con l'emissione del decreto dell'Assessore dei lavori pubblici prima dell'indizione della gara d'appalto ed è confermata, con la medesima procedura, prima della stipula del relativo contratto.
4. La garanzia della Regione diventa operante, per la totalità o parte della rata con scadenza nell'anno considerato, entro 30 giorni dalla data di approvazione del bilancio preventivo dell'ente appaltante da cui risulti l'impossibilità per lo stesso di far fronte con il gettito tariffario, in tutto o in parte, alla restituzione della rata di riferimento. Al versamento all'ente appaltante del corrispondente importo di garanzia si provvede con decreto dell'Assessore dei lavori pubblici .
5. Per la prestazione della garanzia finanziaria la Regione costituisce presso la SFIRS un apposito fondo denominato "Fondo di garanzia sussidiaria per le opere ed i servizi pubblici". Gli interessi maturati su detto conto vengo versati in entrata al bilancio della Regione alla fine di ciascun esercizio.
Art. 1
Autorizzazione a contrarre mutui per interventi nel settore idrico.1. Per la realizzazione delle infrastrutture e degli impianti programmati dal Commissario governativo per l'emergenza idrica in Sardegna, l'Amministrazione regionale ovvero i suoi enti strumentali e funzionali, sono autorizzati a contrarre uno o più mutui per l'importo massimo di lire 180.000.000.000.
2. L'ammortamento di tali mutui non può decorrere da data anteriore al 1° gennaio 1998, ferma restando la facoltà per i soggetti mutuatari di far decorrere il periodo di ammortamento dal 1° gennaio successivo a quello della concessione ai sensi del decreto legge 27 ottobre 1995, n. 444, convertito nella legge 20 dicembre 1995, n. 539. Gli interessi di preammortamento dovranno essere liquidati non anteriormente al 1° gennaio 1998.
3. I mutui sono stipulati alle condizioni stabilite dalla Cassa Depositi e Prestiti per un tasso non superiore al 9 per cento in ragione d'anno e per un periodo di ammortamento della durata massima di venti anni.
4. Gli interessi di preammortamento e le annualità di ammortamento sono garantiti dalla Regione mediante iscrizione nei propri bilanci di previsione, per tutta la durata dei mutui medesimi, compreso il periodo di preammortamento, delle somme occorrenti per l'effettuazione dei pagamenti.
5. Gli atti di impegno a favore della Cassa Depositi e Prestiti sono assunti con provvedimento dell'Assessore dei lavori pubblici, previa deliberazione della Giunta regionale, e debbono contenere l'impegno a corrispondere direttamente e irrevocabilmente il contributo alla Cassa Depositi e Prestiti per tutta la durata dell'ammortamento, compresa la fase di preammortamento .
6. Per i mutui destinati alla realizzazione di infrastrutture ed impianti finalizzati all'esercizio di servizi pubblici a tariffa, gli Enti regionali assicurano alla Regione il rientro delle disposte erogazioni alla Cassa Depositi e Prestiti attraverso il gettito tariffario del servizio, con decorrenza dal 1° gennaio del secondo anno successivo all'entrata in esercizio delle infrastrutture e degli impianti.
7. Tale rientro deve assicurare all'erario regionale, seppure con cadenze temporali posticipate rispetto alle erogazioni regionali, la totalità delle disposte anticipazioni alla Cassa Depositi e Prestiti. A tal fine gli Enti regionali mutuatari sono obbligati ad iscrivere nei propri bilanci annuali e pluriennali le rate di ammortamento e preammortamento da restituire alla Regione con carico alle entrate tariffarie.
Art. 2
1. Gli oneri derivanti dall'applicazione della presente leggo sono determinati in lire 30.000.000.000 per l'anno 1998 e fanno carico al capitolo 08162 del bilancio della Regione per lo stesso anno ed al capitolo corrispondente dei bilanci per gli anni successivi; agli stessi oneri per gli anni seguenti si provvede con legge finanziaria.
2. Nel bilancio della Regione per gli anni l996/1998 sono introdotte le seguenti variazioni:
In diminuzione
03 - PROGRAMMAZIONE
Cap. 03017 -
Fondo speciale per fronteggiare spese in conto capitale dipendenti da nuove disposizioni legislative (art. 30, L.R. 5 maggio 1983, n. 11, art. 3 della legge finanziaria e art. 35 della legge di bilancio)
1996 --------------
1997 --------------
1998 lire 30.000.000.000mediante pari riduzione della riserva di cui alla voce 5 della Tabella B, allegata alla legge finanziaria.
In aumento
08 - LAVORI PUBBLICI
Cap. 08162 -
(N.I.) 2.1.2.1.0.3.10.15 (03.02) - Cat. 11 - Fondo di garanzia sussidiaria per le opere ed i servizi pubblici
1996 --------------
1997 --------------
1998 lire 30.000.000.000Art. 2
Norma finanziaria.1. Gli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge sono quantificati in lire 21.969.000.000 per l'anno 1998 ed in lire 19.719.000.000 per ciascuno degli anni dal 1999 al 2019
2. Nel bilancio della Regione per gli anni 1997- 1999 sono introdotte le seguenti variazioni:
ENTRATA
in aumento
Cap. 34001 Entrate eventuali e varie
1997 -----
1998 -----
1999 £. 719.000.000Cap. 36128 (N.I.) 3.6.1
Recuperi delle somme erogate dalla Cassa Depositi e Prestiti a garanzia di mutui finalizzati alla realizzazione di infrastrutture ed impianti destinati all'esercizio di servizi pubblici a tariffa ( art. 1, comma sesto della presente legge).
1997 P.M.
1998 P.M.
1999 P.M.Cap. 51015 (N.I.) 5.1.0
Ricavo dei mutui contratti per interventi nel settore idrico ( art. 1 della presente legge)
1997 ------
1998 £. 180.000.000.000
1999 ------SPESA
in diminuzione
03 - PROGRAMMAZIONE
Cap. 03016
Fondo speciale per fronteggiare spese correnti dipendenti da nuove disposizioni legislative (art. 30 L.R. 5 maggio 1983, n. 11, art. 2 della legge finanziaria e art. 34, comma 2 della legge di bilancio)
1997 ------
1998 ------
1999 £. 7.000.000.000Mediante pari riduzione della riserva di cui alla voce 7 della Tab. A allegata alla legge finanziaria.
Cap. 03017
Fondo speciale per fronteggiare spese in conto capitale dipendenti da nuove disposizioni legislative (art. 30 L.R. 5 maggio 1983, n. 11, art. 2 della legge finanziaria e art. 34, comma 2 della legge di bilancio)
1997 ------
1998 £. 21.969.000.000
1999 £. 12.000.000.000Mediante riduzione delle seguenti riserve della Tab. B, allegata alla legge finanziaria:
voce 7 1999 £. 2.000.000.000
voce 8 1998 £. 21.969.000.000
voce 9 1999 £. 10.000.000.000in aumento
03 - PROGRAMMAZIONE
CAT. PROG. 03.11 - (N.I) Mutui emergenza idrica
Cap. 03149/01 (N.I.) 1.1.1.4.1.2.12.31. (08.01)
Spese per l'ottenimento dei mutui ed il pagamento dei diritti di commissione per la concessione della fidejussione per il pagamento delle rate di ammortamento dei mutui contratti per interventi nel settore idrico (art. 1 della presente legge)
1997 ------
1998 £. 2.250.000.000
1999 ------Cap. 03149/02 (N.I.) 1.1.1.7.3.2.12.31. (08.01)
Quote di interessi della rate di preammortamento ed ammortamento dei mutui contratti per interventi nel settore idrico (art. 1 della presente legge)
1997 -------
1998 £. 16.200.000.000
1999 £. 15.883.000.000Cap. 03149/03 (N.I.) 1.1.3.1.0.5.12.31. (08.01)
Quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui contratti per interventi nel settore idrico (art. 1 della presente legge)
1997 ------
1998 £. 3.519.000.000
1999 £. 3.836.000.00008 - LAVORI PUBBLICI
Cap. 08173 (N.I.) 2.1.2.1.0.3.10.16. (03.02)
Interventi nel settore idrico (art. 1 della presente legge)
1997 ------
1998 £ 180.000.000.000
1999 ------3. Gli oneri derivanti dall'applicazione del presente articolo fanno carico ai sopracitati capitoli del bilancio della Regione per l'anno 1998 ed ai capitoli corrispondenti ai capitoli 03149/02 e 03149/03 dei bilanci della Regione per gli anni dal 1999 al 2019.