CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

Mozione n. 180

MOZIONE COSSA - DEDONI - CRISPONI - PITTALIS - CAPPELLACCI - CHERCHI Oscar - FASOLINO - LOCCI - RANDAZZO - TOCCO - TEDDE - TUNIS - ZEDDA Alessandra - CARTA - ORRÙ - SOLINAS Christian - FLORIS - TRUZZU - LAMPIS - RUBIU - OPPI - PINNA Giuseppino - TATTI sulla procedura di infrazione applicata dalla Commissione europea per violazione del regime di aiuti di Stato a favore dell'industria alberghiera, a seguito dell'entrata in vigore della legge regionale 11 marzo 1998, n. 9, con richiesta di convocazione straordinaria del Consiglio ai sensi dei commi 2 e 3 dell'articolo 54 del Regolamento.

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IL CONSIGLIO REGIONALE

PREMESSO che:
- la legge regionale 11 marzo 1998, n. 9, aveva lo scopo di promuovere l'attività turistica e la valorizzazione delle risorse naturali e culturali della regione Sardegna, considerate tra i principali fattori di sviluppo della nostra isola, disponendo contributi in conto capitale, sia per l'esecuzione di lavori di adeguamento e di potenziamento delle strutture e degli impianti che per il rinnovo delle attrezzature e degli arredi ovvero per la realizzazione di strutture e infrastrutture complementari;
- attraverso essa, la Regione si proponeva di incoraggiare da una parte la diversificazione dell'offerta di prodotti turistici, per evitare concentrazioni nel tempo e nello spazio e migliorare la competitività dell'offerta turistica regionale, dall'altra lo sviluppo della capacità ricettiva esistente, rappresentata all'epoca da circa 600 impianti alberghieri e altrettanti impianti extralberghieri, che, pur essendo potenzialmente idonea ad avvicinarsi alle medie nazionali di distribuzione sul territorio, risultava e risulta sottoutilizzata in particolare a causa della marcata stagionalità dell'offerta;
- l'articolo 9 della legge prevedeva che "per la parte di investimento già realizzata ma non ammissibile alle agevolazioni previste ai termini del comma 2 del presente articolo, le imprese aventi titolo possono chiedere ed ottenere, con istanza da presentare ai fini dell'art. 8 entro 90 giorni dall'entrata in vigore della presente norma, le provvidenze previste dall'articolo 3";
- il regime di aiuto è stato approvato dalla Commissione europea con nota del 12 novembre 1998 n. 9547;
- la Giunta regionale ha adottato le direttive di attuazione del regime di aiuti, che sono state rese esecutive, oltre un anno dopo la pubblicazione delle legge, con il decreto dell'Assessore regionale del turismo, artigianato e commercio (n. 285 del 29 aprile 1999);
- in sede di approvazione delle direttive di attuazione, la Giunta regionale ha approvato una norma transitoria che recitava: "in sede di prima applicazione delle presenti direttive, nella formulazione del Primo programma di intervento, sono ammissibili gli interventi e le spese effettuate o sostenute successivamente alla data del 5 aprile 1998 (data di entrata in vigore della legge)" (articolo 17);
- disposizioni di questo genere erano comuni a diversi regimi di aiuto ed erano conformi alla normativa europea vigente prima dell'approvazione dei nuovi Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale, entrati integralmente in vigore nel 2000, con la previsione di diverse deroghe, che potevano presumersi applicabili al regime di cui alla legge regionale n. 9;
- dopo avere presentato richiesta di agevolazioni finanziarie previste da norme (nazionali o regionali) per la ristrutturazione e l'ampliamento di strutture ricettive e aver contratto ingenti debiti per la realizzazione degli interventi, confidando sull'ottenimento del contributo e al fine di evitare ulteriori oneri derivanti dall'indebitamento a breve termine, diversi operatori del settore rinunciavano alle precedenti domande e richiedevano l'accesso alle agevolazioni di cui alla legge in questione;
- successivamente, in data 27 luglio 2000, con apposita deliberazione della Giunta regionale, rilevata la sussistenza di vizi formali e sostanziali nelle direttive in precedenza adottate, le stesse sono state espressamente annullate;
- in pari data, la Giunta regionale ha approvato quindi nuove direttive di attuazione della legge regionale n. 9 del 1998, notificate alla Commissione europea il 20 settembre 2000;
- sulla base delle nuove direttive, la Commissione europea ha richiesto, con nota del 28 febbraio 2001, ulteriori chiarimenti al fine della valutazione di compatibilità del regime con il mercato comune, invitando in particolare le autorità regionali, per quanto riguarda le agevolazioni previste nell'articolo 9, a impegnarsi a rispettare le disposizioni previste dal regolamento (CE) n. 69/2001 della Commissione del 12 gennaio 2001 relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato agli aiuti di importanza minore (cosiddetto de minimis);
- a seguito dei chiarimenti forniti dall'Assessore regionale del turismo, artigianato e commercio con nota del 16 marzo 2001 prot. n. 4055, con la quale sono stati comunicati gli adeguamenti apportati al regime al fine di renderlo compatibile con gli Orientamenti in materia di aiuti di Stati a finalità regionale, la Commissione europea ha constatato la conformità del regime medesimo al mercato comune (nota del 17 maggio 2001 n. D/52027);
- alcune domande relative all'ammissione a contributo, rientranti nel campo oggettivo e soggettivo di applicazione del regime di aiuto, risultavano relative a interventi la cui realizzazione era stata parzialmente avviata, successivamente all'entrata in vigore della legge regionale n. 9 del 1998, prima della ripresentazione della domanda a seguito delle nuove direttive;
- gli "Orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale" e, in particolare, il paragrafo 4.2., stabiliscono che "i regimi di aiuto devono stabilire che la domanda di aiuto sia presentata prima che inizi l'esecuzione dei progetti", principio fedelmente riprodotto nelle direttive di attuazione del 27 luglio 2000, il cui articolo 6 prevede che "sono ammissibili le spese effettuate successivamente alla richiesta dei previsti benefici";
- la pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione delle originarie direttive, adottate immediatamente dopo l'approvazione della legge da parte della Commissione europea avvenuto il 22 dicembre 1998 e successivamente annullate con la deliberazione della Giunta regionale del 27 luglio 2000 n. 33/3, ha comportato per l'Amministrazione regionale la necessità di tener conto delle aspettative ingenerate nei potenziali beneficiari;
- dalla data della pubblicazione e fino all'annullamento, infatti, le direttive avevano avuto piena efficacia e vigore, ponendo i privati cittadini in una posizione di affidamento particolarmente fondata, anche alla luce della preventiva approvazione comunitaria del regime;
- sulla base di tale affidamento alcuni imprenditori, proprio allo scopo di anticipare l'effetto incrementale dell'attesa applicazione del regime di aiuto, avevano avviato l'esecuzione dei progetti, pur in pendenza della pubblicazione del bando di selezione delle iniziative ammissibili, assumendo impegni finanziari considerevoli, a condizioni ben poco competitive e pesantemente gravanti sui bilanci delle singole imprese;
- a fronte del rischio, per tali imprese, di non avere più la capacità di proseguire nell'esercizio della propria attività nell'ipotesi di esclusione tout court dall'ammissione ai benefici, nel valutare le domande in questione, l'Amministrazione regionale ha ritenuto di dover adottare, limitatamente alla prima applicazione della legge regionale n. 9 del 1998, una linea interpretativa ragionevole ed equa che ha ammesso al beneficio anche le imprese partecipanti al primo bando di selezione che avessero effettuato attività esecutive dei progetti prima della presentazione della domanda ma dopo la pubblicazione della legge ovvero (la maggioranza) dopo l'approvazione della stessa da parte della Commissione europea;
- le iniziative ritenute ammissibili sono risultate 100;
- nel caso di 28 di queste iniziative, una parte di investimenti è stato eseguito prima della proposizione della domanda, ma in ogni caso per circa la metà (precisamente per complessivi euro 32.103.993,78) dopo la pubblicazione della legge regionale n. 9 del 1998 e per l'altra metà (per euro 28.605.927,85) dopo l'approvazione della legge regionale n. 9 del 1998 da parte della Commissione europea;
- l'Amministrazione regionale ha appurato che i contributi richiesti sono stati destinati a coprire esclusivamente gli oneri finanziari funzionali alla realizzazione delle opere nella loro interezza;
- la quasi totalità degli interessati, allo scopo di dare inizio agli investimenti, ha contratto finanziamenti e/o ottenuto dalle banche aperture di credito a tassi ordinari, di regola estremamente rilevanti (a causa dello strutturale sovracosto del denaro in Sardegna rispetto al mercato nazionale), in taluni casi addirittura superiori al 10 per cento;
- l'accensione di tali finanziamenti e/o linee di credito è stata effettuata dalle imprese all'esclusivo scopo di anticipare la realizzazione degli investimenti oggetto delle agevolazioni, nel periodo di vigenza delle originarie direttive di attuazione, poi revocate con la deliberazione della Giunta regionale del 27 luglio 2000, il cui articolo 17 prevedeva espressamente l'ammissibilità al contributo;
- con la decisione C (2008) 2997 del 2 luglio 2008, la Commissione europea ha dichiarato l'incompatibilità con il mercato comune degli aiuti concessi a seguito della deliberazione della Giunta regionale n. 33/6, peraltro mai notificata alla Commissione, e l'obbligo di restituzione da parte delle imprese beneficiarie;
- molte di queste ultime e la stessa Regione hanno fatto ricorso alla Corte di giustizia europea e all'autorità giudiziaria italiana al fine di evitare la revoca dei benefici, ricorsi che sono stati definitivamente respinti nei mesi scorsi;
- malgrado i provvedimenti giurisdizionali negativi emerge in modo evidente da tutta la vicenda l'esistenza di atti e comportamenti della Regione tali da indurre gli operatori a confidare nei benefici anche in presenza dell'avvenuto inizio dell'investimento e per le opere già eseguite;
- detta circostanza potrebbe legittimare le imprese a esperire azioni legali nei confronti dell'Amministrazione regionale al fine di vedersi riconosciuto il risarcimento dei danni conseguenti alla restituzione delle somme percepite, maggiorate degli interessi e per il mancato accesso a seguito della rinuncia, indotta dalla Regione, ad altre misure di aiuto (quali quelle disposte dalla legge n. 488 del 1992 e dalla legge regionale n. 40 del 1993);
- il recupero coattivo degli aiuti determinerebbe senza alcun dubbio contestazioni in ordine alla liquidazione degli importi richiesti, i quali non sono stati calcolati al netto delle somme pagate a titolo di imposta, giacché si produrrebbe un aggravio per i beneficiari, che su tali somme hanno già subito l'imposizione tributaria;
- la stessa Commissione europea, nella comunicazione 2007/05 cap. 3.2.2., n. 50, ha fissato il principio in base al quale "qualora il beneficiario dell'aiuto abbia pagato imposte sull'importo ricevuto, le autorità nazionali possono, in forza della propria normativa interna, tenere conto del pagamento già effettuato a titolo d'imposta, recuperando soltanto l'importo netto ricevuto dal beneficiario";
- inoltre, in casi analoghi (legge regionale n. 44 del 1988, relativa a misure di aiuto a favore delle imprese agricole, non notificata all'Unione europea) la Regione, all'atto del calcolo delle somme da restituire, ha tenuto conto della quota legittimamente erogabile entro il quantum dei contributi "de minimis", decurtandoli dalle somme da restituire;
- una soluzione in grado di conciliare il rispetto della normativa comunitaria con il minore impatto economico potrebbe individuarsi nel considerare almeno in parte i contributi erogati come agevolazioni concesse ai sensi delle disposizioni comunitarie relative agli aiuti de minimis in virtù del regolamento 1998/2006; ciò limiterebbe per le imprese beneficiarie il rischio di fallimento;
- qualora venisse portata a conclusione la procedura di recupero dell'intero importo le imprese alberghiere sarebbero costrette a cessare la loro attività, con drammatiche conseguenze anche sotto il profilo occupazionale e sociale;
- tutta questa complessa vicenda incrina in modo grave il senso di fiducia che il cittadino, in questo caso l'imprenditore, deve avere nei confronti dell'Istituzione, la quale non può non tener conto della sua buona fede;

CONSIDERATO che:
- vi è ulteriormente da valutare la condizione di insularità, che forma oggetto di statuizioni di diritto internazionale, in specie pattizio, e comunitario;
- l'insularità è una tematica non confinabile alla sola disciplina costituzionale nazionale, ma forma oggetto di statuizioni di diritto internazionale, in specie pattizio, e comunitario. Tra le norme internazionali che disciplinano le realtà insulari, si collocano, per mero esempio, la convenzione delle Nazioni unite sul diritto del mare, firmata a Montego Bay il 10 dicembre del 1982, che definisce, tra gli altri, il regime giuridico degli arcipelaghi e delle isole, e la dichiarazione delle Barbados, in cui si riconosce una condizione deficitaria delle realtà insulari, dovuta al loro essere aree geografiche dall'estensione ridotta, dalle risorse limitate, molto vulnerabili al rischio dei cambiamenti climatici, per le quali occorrono politiche che ne valorizzino le risorse energetiche e che ne proteggano i bacini idrici. La normativa comunitaria ha disciplinato, invece, la condizione giuridica delle isole in modo molto graduale. Il trattato istitutivo della Comunità europea fa riferimento alle isole solo indirettamente. A seguito dell'adesione alla Comunità europea, nel 1973, di Irlanda e Gran Bretagna, il fenomeno insulare riceve una considerazione diversa. Il trattato di Maastricht del 1992 si occupa della situazione di notevole ritardo strutturale di talune regioni ultraperiferiche, acconsentendo a un regime di aiuti e di sostegni ulteriori e specifici a loro favore, in cui si ravvisa l'eco del principio di sussidiarietà;
- il successivo trattato di Amsterdam non è stato mai applicato, nonostante riconosca all'insularità una posizione di debolezza che giustifica l'adozione di misure speciali di sostegno. Da ultimo, il trattato costituzionale europeo assicura peculiari forme di sostegno a favore di Guadalupa, Martinica e delle Azzorre, con possibilità di derogare, in tema di aiuti di Stato, al regime giuridico comunitario,

impegna la Giunta regionale

1) a verificare ogni possibile percorso per evitare alle imprese destinatarie dei provvedimenti in premessa la possibilità del fallimento, anche attraverso una forte interlocuzione con il Presidente del Consiglio, On. Matteo Renzi;
2) ad applicare i principi sanciti dalla Commissione europea che permettono di decurtare dal quantum da restituire:
a) le somme versate a titolo di imposta;
b) la quota corrispondente ai contributi de minimis;
3) ad avviare con il Governo e con la Commissione europea un confronto serrato, teso a far valere i diritti delle famiglie e delle imprese sarde a vedere applicati i provvedimenti adottati dall'Assemblea regionale sarda;
4) ad avviare con il Governo e con la Commissione europea un confronto serrato, teso a evitare il fallimento di decine di imprese sarde, anche tenendo conto del principio di insularità.

Cagliari, 22 settembre 2015