CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

Mozione n. 116/7

MOZIONE COCCO Pietro - COCCO Daniele Secondo - ANEDDA - ARBAU - DESINI - USULA - PISCEDDA - AGUS - AZARA - BUSIA - CHERCHI Augusto - COLLU - DEMONTIS - DERIU - FORMA - LAI - LEDDA - LOTTO - MANCA Gavino - MANCA Pier Mario - MELONI - PERRA - PINNA Rossella - PIZZUTO - RUGGERI - SABATINI - SALE - SOLINAS Antonio - TENDAS - ZEDDA Paolo Flavio sul piano di sviluppo dell'aeroporto di Cagliari-Elmas, con richiesta di convocazione straordinaria del Consiglio ai sensi dei commi 2 e 3 dell'articolo 54 del Regolamento.

***************

IL CONSIGLIO REGIONALE

con riferimento al piano di sviluppo aeroportuale (PSA) dell'Aeroporto civile di Cagliari-Elmas, ricadente in minima parte nel comune di Cagliari e in gran parte nel comune di Elmas, tuttora in itinere, che, in estrema sintesi, prevede, tra le altre cose, un'espansione del sedime aeroportuale in direzione dell'abitato del comune di Elmas, per ubicarvi un parcheggio da destinare agli aeromobili di aviazione generale, da realizzarsi attraverso un esproprio oneroso di aree private,

PREMESSO che:
- l'articolo 117 della Costituzione, al comma 3, stabilisce che sono materia di legislazione concorrente tra le altre, quelle relative al governo del territorio, porti e aeroporti civili;
- l'articolo 118 della Costituzione, attribuisce ai Comuni le funzioni amministrative tra cui il potere di governance territoriale salvo che, per assicurare l'esercizio unitario, siano conferite alle province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza (cosiddetto principio di sussidiarietà);

RITENUTO che, in virtù del principio di leale collaborazione di cui all'articolo 120 della Costituzione, pur essendosi in presenza di una pluralità di soggetti, ciascuno dei quali titolare di un settore differenziato di competenze che possono, a diverso titolo, essere interessati in relazione ai singoli casi concreti, tuttavia, la stessa sussidiarietà di cui sopra deve assumere una connotazione dinamica e coinvolgere una complessa rete di accordi, di intese, di attività concertative coniugandosi con il principio di cui sopra;

RITENUTO, inoltre, che sono note le competenze riservate all'ENAC dalla normativa vigente (articolo 687 del Codice della navigazione così come modificato con il decreto legislativo n. 96 del 9 maggio 2005 e con successivo decreto legislativo n. 151 del 15 marzo 2006) in ambito aeroportuale;

RITENUTO, tuttavia, che:
- tali competenze devono esercitarsi sia nel rispetto dei principi e delle competenze sopra richiamate, sia della normativa statale vigente che, peraltro, di recente, ha innovato il sistema introducendo l'Autorità di regolazione nel settore dei trasporti (decreto legge n. 201 del 2011 - decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 maggio 2012), sia nel rispetto della normativa internazionale;
- con riferimento alla situazione che si va a descrivere di seguito, i cui riflessi hanno, però, senza dubbio una portata più ampia di carattere generale, appare necessario attivare gli strumenti necessari per valutare, in termini rapidi, la congruità procedurale e sostanziale di alcune scelte effettuate da ENAC che, ove confermate, avrebbero un forte impatto negativo sul territorio del comune di Elmas e sulla popolazione residente;
- in particolare, con avviso pubblicato il 14 maggio 2013, ENAC ha comunicato di aver chiesto al Provveditorato interregionale per il Lazio, Abruzzo e Sardegna l'avvio della procedura di conformità urbanistica "ai sensi dell'art. 2 del D.P.R. 18/04/94 n. 383 del Master Plan (Piano di Sviluppo) dell'Aeroporto di Cagliari Elmas, già approvato in linea tecnica dal medesimo Ente", evidenziando che "l'approvazione del Piano di Sviluppo Aeroportuale, ai sensi del D. Lgs. 251/1995 comporta dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza, preordinata all'esproprio delle aree private in esso ricomprese, e variante agli strumenti urbanistici vigenti" e che "la suddetta comunicazione, ai sensi dell'art. 11, comma 2, DPR 327/2001 (Testo Unico Espropriazioni), sostituisce a tutti gli effetti quella personale in quanto il numero dei soggetti interessati alla procedura è superiore a cinquanta";
- ciò costituisce il primo atto della procedura espropriativa che interesserà le aree individuate sul territorio comunale in relazione all'approvazione del piano di sviluppo dell'aeroporto di Cagliari-Elmas (in seguito anche soltanto PSA) e la conseguente esecuzione degli interventi previsti sulla suddetta area una volta espropriata;
- con successiva nota del 4 settembre 2014, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali – Direzione generale per lo sviluppo del territorio, la programmazione e i progetti internazionali, ha chiesto alla Regione di pronunciarsi in merito all'accertamento della conformità urbanistica del PSA di Cagliari-Elmas;
- con nota del 29 ottobre 2014, la Regione, tenuto conto di quanto rappresentato dai Comuni di Cagliari ed Elmas, ha comunicato al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) che il PSA non è conforme alle previsioni dello strumento urbanistico comunale di Elmas;
- per tale ragione il MIT ha convocato, in conformità a quanto disposto dall'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica n. 383 del 1994 e successive modifiche e integrazioni, un'apposita conferenza di servizi per il 18 febbraio 2015, all'esito della quale, considerate le valutazioni ivi espresse, nonché la necessità di compiere ulteriori approfondimenti e/o verificare le alternative in merito alla localizzazione degli interventi del PSA, il MIT ha rinviato per il proseguo della procedura alla nuova convocazione della conferenza di servizi per la fine del mese di marzo 2015, nella quale la Regione è chiamata a concedere o meno allo Stato la cosiddetta "intesa";
- gli elaborati di PSA, oggetto della procedura di conformità urbanistica, non rappresentano in maniera dettagliata gli interventi previsti e ciò non consente di esprimere una compiuta valutazione paesaggistica delle opere ivi previste, come peraltro dichiarato dall'Assessorato regionale degli enti locali, finanze e urbanistica; in altre parole, stante il livello progettuale del PSA, non è possibile verificare se lo stesso è conforme o meno al Piano paesaggistico regionale (PPR);
- detto procedimento inerisce alla programmazione e pianificazione del sistema aeroportuale (piano di sviluppo aeroportuale) la cui implementazione prevede interventi di rilevante impatto ambientale, urbanistico, socio economico e, comunque, incidenti sulla salute dei cittadini e sul patrimonio naturalistico ed archeologico locale;

RITENUTO, inoltre, che:
- se in linea generale non possono sindacarsi le scelte di ENAC, tese alla realizzazione di interventi di ammodernamento aeroportuale, ciò però, non può essere fatto come nel caso di specie, senza tener conto, come nella realtà dei fatti, che l'effettiva disponibilità di sedime aeroportuale, oggetto di gestione diretta a cura di SOGAER (società che gestisce l'aeroporto di Elmas), sia più che triplicata nel corso degli ultimi tre anni (dai 65 ha originari agli attuali 284 ha), a seguito della dismissione dei beni del demanio militare per circa 160 ettari di sedime; è noto che, nel dicembre 2009, tra la SOGAER, l'ENAC, il Ministero della difesa e il MIT è stato sottoscritto uno specifico accordo tecnico sulla base del quale è stata disposta la cessione della quasi totalità degli immobili demaniali a servizio della base aeronautica del distaccamento aeroportuale di Elmas. In altri termini, con tale accordo, la quasi totalità dei beni di proprietà del demanio militare (circa 160 ettari) è passata nella disponibilità del demanio civile (ovverosia in piena e diretta disponibilità di SOGAER nella sua qualità di ente gestore aeroportuale);
- in esito al suddetto processo di dismissione, disposta con decreto del 14 febbraio 2008 (pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. 106 del 7 maggio 2008) e completata col decreto di assegnazione del 21 febbraio 2013 (pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. 107 del 9 maggio 2013), l'ampiezza del sedime aeroportuale a disposizione del gestore aeroportuale (SOGAER) è più che triplicata come sopra evidenziato;
- l'avvio del procedimento da parte di ENAC per l'approvazione del PSA appare, pertanto, unicamente preordinato all'acquisizione, onerosa, di nuovi spazi esterni all'aerostazione, principalmente coincidenti con il compendio posto immediatamente a nord dell'attuale sedime aeroportuale denominato Santa Caterina, laddove il piano stesso omette di considerare che la razionale utilizzazione delle aree già attualmente disponibili, oltre che pienamente satisfattiva delle esigenze delle utenze aeroportuale, potrebbe evitare l'esborso di ingenti risorse pubbliche necessarie all'acquisizione di nuovi spazi di sedime aggiuntivi a quelli attualmente disponibili e già molto ampi;
- appare ancor più grave il fatto che tali ipotesi di sviluppo alternative, attuabili mediante l'utilizzazione e la razionalizzazione degli spazi di sedime interni alla stazione aeroportuale, non siano state in alcun modo prese in considerazione né incontrovertibilmente motivate da parte degli estensori del PSA, per i quali, evidentemente, l'acquisizione di ulteriori porzioni territoriali, esterne all'attuale sedime aeroportuale, costituisce assoluta priorità da perseguire anche a costo di compromettere lo sviluppo urbanistico del territorio, peraltro già programmato dal Comune di Elmas, nonché, per altro verso, la preservazione del contesto paesaggistico e degli habitat e specie ornitologiche che la stessa Comunità europea ha ritenuto essere meritevoli di tutela integrale e prioritaria;
- invero, vengono inspiegabilmente indicate come da espropriare aree da destinare a verde senza usi specifici e necessari; non viene evidenziata la classe di rischio di ampie porzioni interessate dall'esproprio e dalle opere del Piano di assetto idrogeologico (PAI), aree ove non si può, comunque, edificare; la viabilità territoriale indicata non trova riscontro negli atti vigenti del comune; e, infine, vengono indicate come da espropriare aree di cessione di progetti urbanistici approvati o in via di approvazione destinate a spazi pubblici comunali, rendendole di fatto illegittime;
- un siffatto modo di operare comporta nei confronti del Comune di Elmas, l'esautoramento del potere di governance territoriale attribuitogli da norme di rango costituzionale prima citate oltre a configgere con i principi di economicità, efficienza ed efficacia che devono ispirare l'azione amministrativa (articolo 1 della legge n. 241 del 1990);
- più in particolare, con specifico riferimento alle previsioni di sviluppo della stazione aeroportuale cagliaritana, previste negli elaborati di PSA, si evidenzia, in primo luogo, la carenza, nei medesimi elaborati, del presupposto fondamentale la cui ricorrenza è stata assunta in termini di elemento corroborante le medesime previsioni di PSA; ci si riferisce, in particolare, all'asserita, quanto del tutto assente, conformità urbanistica degli interventi dedotti in PSA, specie nelle parti in cui il Piano di sviluppo aeroportuale assume che "In generale l'insieme dei contenuti dei piani e delle norme analizzate (inerenti agli strumenti della pianificazione urbanistica, n.d.r.) prospetta una generale coerenza fra gli interventi oggetto del PSA e la pianificazione territoriale". In tale ottica, secondo la prospettazione di SOGAER, l'analisi delle previsioni degli strumenti della pianificazione urbanistica (in primis il PUC, in quanto strumento di maggior dettaglio previsionale di scala territoriale), avrebbe rivelato la conformità urbanistica degli interventi complessivamente dedotti nel PSA.
- tale asserzione, però, è del tutto infondata e scaturisce da un sostanziale quanto macroscopico travisamento della disciplina urbanistica attualmente vigente a valere sulle porzioni territoriali direttamente interessate dagli interventi di espansione aeroportuale in previsione; a fronte delle asserzioni che precedono, occorre evidenziare come le previsioni di sviluppo contenute nel PSA si pongano, a ben vedere, in netto, assoluto e irrimediabile contrasto con il regime urbanistico che il vigente PUC imprime agli ambiti territoriali, contermini all'attuale sedime della stazione aeroportuale, direttamente interessati dalle previsioni di sviluppo dedotte nel PSA. Ben lontana dal costituire operazione di interesse per l'Amministrazione comunale di Elmas, l'espansione aeroportuale verso l'abitato masese, così come configurata negli elaborati progettuali di PSA in itinere, prefigura un ipotetico scenario di sviluppo urbanistico che, contrariamente a quanto è stato asserito nella succitata relazione descrittiva di PSA, se, da un lato, non trova riscontro alcuno nelle previsioni degli strumenti di governance di livello territoriale e locale (vigente PUC), dall'altro lato non si vede come possa essere oggetto del consenso di enti, la Regione, che, in relazione al compendio ubicato a nord dell'attuale sedime aeroportuale, hanno già compiutamente espresso, secondo le rispettive competenze, indirizzi di sviluppo incompatibili con il disegno espansionistico perseguito da SOGAER; per altro verso, non può non rilevarsi un ulteriore vizio di contraddittorietà nelle previsioni di PSA, ove, la "promessa" della coerenza tra gli interventi proposti e l'obiettivo strategico, peraltro declinato anche dal PPR, di assicurare un'adeguata tutela del contesto paesaggistico di riferimento, risulta essere violata dalle medesime previsioni progettuali declinate negli elaborati di PSA. In tal senso, se da un lato SOGAER afferma che "gli ambiti circostanti con valenza paesaggistica quali: la laguna di Santa Gilla e l'area archeologica di Santa Caterina non vengono interessati, neanche visivamente, dalla nuova realizzazione", dall'altro lato e contestualmente, deve rilevarsi che a valere sul medesimo compendio di Santa Caterina la stessa SOGAER prevede di realizzare, in dispregio dei "buoni propositi" altrove decantati "circa 6,3 ettari di piazzali, interamente localizzati entro le aree di S. Caterina". In realtà, la prevista operazione di cementificazione a tappeto di una considerevole parte del compendio di Santa Caterina, lungi dall'assicurare un'adeguata tutela e valorizzazione del paesaggio, determinerà un inevitabile svilimento dei valori storico-architettonici di carattere religioso, propri al noto complesso edilizio. In realtà, l'unico effetto che la comunità masese subirà a seguito della ulteriore espansione della stazione aeroportuale verso il, già prossimo, centro abitato, sarà unicamente l'aggravamento delle già precarie condizioni di salubrità ambientale allo stato riscontrabili nella zona in conseguenza dell'incremento degli aeromobili in prossimità del centro abitato. Ciò, vieppiù, ove si consideri che le aree per parcheggi di aeromobili sono indistinte, per cui l'aviazione generale, oggi negli elaborati di PSA dislocata presso l'area di Santa Caterina, potrebbe essere arbitrariamente spostata in qualunque altra posizione;
- con specifico riferimento al tema dell'impatto paesistico e ambientale degli interventi complessivamente dedotti nel PSA in itinere, l'Amministrazione comunale di Elmas ha già avvertito, in altre sedi, il dovere istituzionale di rimarcare che dalla prevista espansione aeroportuale non potrà che scaturire un'unica e inevitabile conseguenza, consistente nell'ulteriore detrazione di habitat idonei alla conservazione di specie ornitologiche (quali, ad esempio, quella del "Porphyrio porphyrio") espressamente inserite sia nell'Allegato I della direttiva 79/409/CEE, sia nell'Allegato II della Convenzione di Berna, ovverossia di specie ornitologiche necessitanti degli elevatissimi standard di tutela dell'ecosistema che l'ulteriore implementazione dei servizi aeroportuali rischia seriamente di compromettere. Il riferimento è, ovviamente, allo stagno di Santa Gilla o stagno di Cagliari che, per estensione e per rilevanza della biodiversità, rappresenta una delle più importanti aree umide della Sardegna ed è riconosciuto negli elenchi ufficiali delle aree umide da sottoporre a tutela. Infatti, ai sensi della direttiva 409/1979 "Uccelli selvatici" dell'Unione europea, esso è classificato Zona di protezione speciale (ZPS), Sito di importanza comunitaria - SIC (codice ITB040023) e Zona umida di importanza internazionale ai sensi della Convenzione di Ramsar; è, inoltre, inserito nella rete ecologica Natura 2000 (che ricomprende una rete, appunto, di zone speciali protette);
- per altro verso, il disegno espansionistico delineato da SOGAER appare viepiù ingiustificato e pretestuoso ove si consideri che una gestione effettivamente razionale degli spazi compresi nell'attuale sedime aeroportuale, sortirebbe l'effetto di garantire un'offerta di dotazioni infrastrutturali già consentita dall'attuale configurazione dell'aerostazione. Per esplicita ammissione di SOGAER, infatti "Nel periodo transitorio, per consentire la gestione delle punte di traffico, l'Aeronautica Militare ha dato l'assenso all'utilizzo del piazzale aeromobili militare che verrà, pertanto, adeguato alla normativa vigente in termini di segnaletica orizzontale, verticale e AVL", area ex militare che ormai è stata acquisita definitivamente da SOGAER, ma di cui negli elaborati di PSA non è, peraltro, chiarita né definita la destinazione d'uso né tanto meno la superficie disponibile della stessa. Orbene, quanto precede costituisce prova lampante che SOGAER, dispone già di spazi sufficientemente idonei a garantire l'offerta di infrastrutture aeroportuali in vista del soddisfacimento degli incrementi di traffico, non necessitando, per l'effetto, di acquisire "ad ogni costo" le ulteriori e diverse aree poste sul fronte nord, verso l'abitato di Elmas, dell'attuale sedime aeroportuale. Anche tale tipologia di valutazioni alternative però è stata seccamente scartata da SOGAER, senza che alcuna valutazione di convenienza e/o opportunità effettiva sia stata in tal senso neanche ipotizzata;

RIBADITO che il caso descritto prospetta una serie di considerazioni di carattere generale che coinvolgono le nuove competenze dell'autorità aeroportuale, l'esercizio di poteri di pianificazione territoriale, aspetti paesaggistici e archeologici, le competenze in materia di sviluppo aeroportuale, l'uso delle risorse economiche che necessitano di un intervento della Regione,

impegna il Presidente della Regione e la Giunta regionale

1) a non concedere in conferenza di servizi l'intesa allo Stato sul piano di sviluppo aeroportuale come attualmente ipotizzato, in riferimento alle aree esterne all'attuale sedime aeroportuale e, conseguentemente, a esprimere in tale sede un parere negativo motivato sul medesimo PSA;
2) a manifestare medesimo diniego anche nel proseguo dell'iter previsto dalla legge, fatta salva una modifica del PSA che escluda il ricorso all'acquisizione di aree in direzione dell'abitato del comune di Elmas;
3) a esprimere, prima che le procedure in corso diventino irreversibili, una propria posizione chiara, univoca e coerente, sullo sviluppo dell'aeroporto di Elmas, con riferimento alle previsioni immaginate da SOGAER e da ENAC, che colmi il vuoto finora rappresentato dal silenzio della Regione sull'intera procedura e ponga fine alla contraddittorietà delle sue azioni;
4) ad attivare tutti gli strumenti per valutare in tempi rapidi la congruità procedurale e sostanziale delle scelte operate da ENAC e da SOGAER alla luce dei principi e delle competenze in precedenza richiamati;
5) a intervenire per fare in modo che gli enti pubblici coinvolti, Comune, Regione, ENAC e SOGAER, diano luogo, eventualmente anche con il coinvolgimento dei ministeri competenti, a un tavolo di concertazione finalizzato a rimodulare le scelte in campo, tenuto conto che il procedimento di approvazione del PSA è ancora in itinere;
6) a fare in modo, altresì, che la parte di infrastrutture ex militari, esterne al perimetro dell'ex aeroporto militare e quindi non funzionali al futuro sviluppo dell'aeroporto civile, vengano cedute alla Regione o all'Amministrazione comunale di Elmas al fine di un loro riutilizzo a scopi sociali, turistici, produttivi e di valorizzazione ambientale;
7) a riferire al Consiglio regionale, per le opportune valutazioni e conseguenti decisioni, circa la deliberazione della conferenza di servizi nazionale di prossima convocazione.

Cagliari, 26 febbraio 2015

------------------------------------

La presente mozione è stata approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 marzo 2015.