CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 480

presentata presentata dal Consigliere regionale
ZEDDA Paolo Flavio

il 7 febbraio 2018

Norme sulla semplificazione in materia di attività edilizia libera. Modifiche alla legge regionale 11 ottobre 1985, n. 23 (Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, di risanamento urbanistico e di sanatoria di insediamenti ed opere abusive, di snellimento ed accelerazione delle procedure espropriative)

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RELAZIONE DEL PROPONENTE

Il quadro normativo italiano

L'articolo 5, comma 1, della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) conteneva una delega al governo finalizzata alla "(...) precisa individuazione dei procedimenti oggetto di segnalazione certificata di inizio attività o di silenzio assenso, ai sensi degli articoli 19 e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché di quelli per i quali é necessaria l'autorizzazione espressa e di quelli per i quali é sufficiente una comunicazione preventiva, sulla base dei principi e criteri direttivi desumibili dagli stessi articoli, dei principi del diritto dell'Unione europea relativi all'accesso alle attività di servizi e dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, introducendo anche la disciplina generale delle attività non assoggettate ad autorizzazione preventiva espressa, compresa la definizione delle modalità di presentazione e dei contenuti standard degli atti degli interessati e di svolgimento della procedura, anche telematica, nonché degli strumenti per documentare o attestare gli effetti prodotti dai predetti atti, e prevedendo altresì l'obbligo di comunicare ai soggetti interessati, all'atto della presentazione di un'istanza, i termini entro i quali l'amministrazione é tenuta a rispondere ovvero entro i quali il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento della domanda.

Il decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222 (Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124), di attuazione della delega succitata, ha apportato importanti modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) e, in particolare, all'articolo 6 del testo unico, relativo alla introduzione di nuove tipologie di interventi rientranti nell'attività edilizia libera, ovvero realizzabili senza alcun titolo abilitativo. In tale contesto, specificamente per quanto assume rilievo specifico ai fini delle presente proposta di intervento normativa, si segnalano:
a) la previsione, con l'inserimento della lettera a bis), degli interventi inerenti l'installazione delle pompe di calore aria-aria di potenza termica utile nominale inferiore a 12 Kw tra quelli realizzabili in regime di attività di edilizia libera. Da notare che nel testo novellato gli interventi in parola assumono ora rilievo autonomo, venendo per così dire sganciati dagli interventi di manutenzione ordinaria dove erano precedentemente ricompresi;
b) la previsione, con l'inserimento della lettera e quarter) degli interventi relativi ai pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A) di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765), tra le ipotesi di attività edilizia libera. Giova ricordare che l'articolo 2 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968, definisce la zona A (quindi le zone escluse dalla normativa di semplificazione) come "le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi".

Il quadro normativo comunitario

Si è detto che tra i criteri direttivi per l'attuazione della delega di cui all'articolo 5, comma 1, della legge n. 124 del 2015, vi era il necessario ancoraggio della disciplina oggetto dell'attività legislativa delegata al Governo ai principi del diritto dell'Unione europea relativi all'accesso alle attività di servizi e ai principi di ragionevolezza e proporzionalità. In tale ambito, si segnala la direttiva "servizi" 2006/123/CE, finalizzata alla creazione e allo sviluppo di un mercato interno dei servizi, onde garantire ai prestatori di servizi ed ai destinatari di beneficiare delle libertà fondamentali previste agli articoli 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea (TFUE). La direttiva, con riferimento all'ambito di applicazione, fornisce direttamente una definizione di "servizio" (articolo 4), dovendosi intendere per tale qualsiasi attività economica non salariata di cui all'articolo 50 del trattato fornita normalmente dietro retribuzione. Essa è dunque destinata a trovare applicazione per tutti i servizi non esplicitamente esclusi. Tra le finalità principali della normativa in oggetto, inoltre, occorre qui fare breve cenno alla semplificazione delle procedure amministrative, all'eliminazione degli ostacoli relativi alle attività di servizi e al rafforzamento della fiducia reciproca tra gli Stati membri e dei prestatori e dei consumatori del mercato interno. Gli Stati membri, in sede di recepimento, sono obbligati pertanto ad intraprendere tutta una serie di misure volte alla semplificazione, sia in sede legislativa che in sede organizzativa. La direttiva è stata recepita con decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno). Di rilievo il principio sancito dall'articolo 14, che stabilisce che i "regimi autorizzatori possono essere istituiti o mantenuti solo se giustificati da motivi imperativi di interesse generale, nel rispetto dei principi di non discriminazione, di proporzionalità".

La recente legge regionale cosiddetta "di manutenzione" (legge regionale 3 luglio 2017, n. 11 (Disposizioni urgenti in materia urbanistica ed edilizia. Modifiche alla legge regionale n. 23 del 1985, alla legge regionale n. 45 del 1989, alla legge regionale n. 8 del 2015, alla legge regionale n. 28 del 1998, alla legge regionale n. 9 del 2006, alla legge regionale n. 22 del 1984 e alla legge regionale n. 12 del 1994)) si occupa di attività edilizia libera all'articolo 9, che sostituisce integralmente l'articolo 15 della legge regionale 11 ottobre 1985, n. 23 (Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, di risanamento urbanistico e di sanatoria di insediamenti ed opere abusive, di snellimento ed accelerazione delle procedure espropriative). Come evidenziato dal testo, risulta assente l'adeguamento o il rinvio alla normativa nazionale e comunitaria per quanto concerne gli interventi inerenti l'installazione delle pompe di calore aria-aria di potenza termica utile nominale inferiore a 12 Kw e quelli relativi a ai pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A) di cui al decreto ministeriale n. 1444 del 1968, né tale rinvio può ritenersi implicitamente contenuto all'interno degli "interventi di manutenzione ordinaria, inclusi quelli ricondotti a tale categoria di intervento da specifiche disposizioni nazionali" (nuova lettera a) dell'articolo 15 della legge regionale n. 23 del 1985, così come sostituito dall'articolo 9 della legge regionale in parola), in quanto, come si è visto, trattasi di fattispecie autonome. Si evidenzia, inoltre, che, come recita il comma 1, gli interventi in regime di attività edilizia libera devono essere intrapresi nel rispetto delle prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali e delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all'efficienza energetica e delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).

Finalità dell'intervento e opzione zero

Alla luce dell'analisi normativa sin qui svolta, appaiono evidenti le ragioni giustificatrici della presente proposta di legge, da preferirsi rispetto all'opzione zero, anche per le ragioni di seguito elencate:
1) adeguare la normativa regionale in materia di attività edilizia libera alla recente normativa nazionale e comunitaria. Si ritiene, inoltre, che la competenza esclusiva della Regione in materia di "edilizia e urbanistica" sancita dall'articolo 3, comma 1, lettera f), dello Statuto speciale per la Sardegna, e dalle relative norme di attuazione, non infici in alcun modo l'esigenza avvertita dai proponenti di offrire a cittadini e operatori economici il maggior grado di semplificazione possibile, compatibilmente con l'interesse pubblico primario alla salvaguardia dell'ambiente, del territorio e del decoro urbano, e di tutta la disciplina posta a salvaguardia di tale interesse;
2) offrire a cittadini e operatori sardi uno strumento di semplificazione a costo zero utile al miglioramento delle proprie condizioni abitative e alla certezza del diritto inerente l'iniziativa economica in materia;
3) risolvere le criticità di natura interpretativa che potrebbero scaturire e le incertezze conseguenti all'attuazione della legge regionale n. 11 del 2017, soprattutto a danno delle attività del sistema delle autonomie locali, dal mancato allineamento della legislazione regionale a quella nazionale;
4) recepire le istanze degli esperti del settore sulla certezza dei regimi amministrativi in materia di attività edilizia libera.

La presente proposta di legge consta di 4 articoli. In particolare, l'articolo 2 introduce due nuove lettere al comma 1 dell'articolo 15 della legge regionale n. 23 del 1985, volta a chiarire che gli interventi relativi all'installazione delle pompe di calore aria-aria di potenza termica utile nominale inferiore a 12 Kw e quelli relativi ai pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A) di cui al decreto ministeriale n. 1444del 1968, vanno ricompresi nell'ambito degli interventi che non necessitano di alcun titolo abilitatitvo edilizio. Si segnala, infine, che dall'attuazione della presente legge non derivano nuovi e maggiori oneri a carico della finanza regionale.