CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 471

presentata presentata dai Consiglieri regionali
BUSIA - AGUS

il 22 dicembre 2017

Disposizioni per promuovere la sicurezza, il decoro, la tutela e l'accessibilità delle spiagge della Sardegna e l'utilizzo della posidonia spiaggiata

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RELAZIONE DEL PROPONENTE

I proponenti intendono valorizzare il turismo balneare attraverso misure che riguardano la tutela, il decoro e la valorizzazione di un suo elemento fondamentale, la spiaggia; la Sardegna è la Regione italiana con il maggior sviluppo costiero, 1.849 chilometri. In Sardegna sono presenti 300 spiagge di media - grande dimensione e 300 micro calette.

Sicurezza sulle spiagge.

Ogni anno, purtroppo, si registrano diverse vittime da annegamento dovuto all'assenza del servizio di salvataggio. Gli enti locali lamentano la scarsità delle risorse a disposizione ma resta il dato impietoso delle morti e la necessità, per chi invita i turisti a scoprire la propria terra, di garantire la massima sicurezza. Le ordinanze balneari non risolvono il problema del salvamento balneare nelle spiagge libere; manca un soggetto direttamente responsabile (come lo sono i concessionari balneari) e i comuni riescono a limitare la responsabilità con l'apposito cartello che pone l'attenzione sul fatto che è assente il servizio di salvataggio.

Una prima risposta, non strutturata, è stata data con l'aumento dello stanziamento annuale per interventi di salvamento a mare (deliberazione di Giunta n. 25/21 del 3 maggio 2106 che stanzia circa 800.000 euro, intervento confermato con gli stessi importi per il 2017, deliberazione n. 23/9 del 9 maggio). Parte di questo stanziamento (pari a 400.000 euro) è costituito da risorse finanziarie trasferite annualmente dallo Stato alla Regione per l'esercizio delle funzioni e dei relativi compiti amministrativi in materia di protezione civile. La quantificazione degli importi è determinata sul criterio dei metri lineari fruibili alla balneazione al netto delle concessioni. Per la stagione balneare estiva 2017 la Direzione regionale della Protezione civile ha formalmente assunto gli impegni di spesa a favore di 58 comuni beneficiari dei contributi per il salvamento a mare. I contributi, tuttavia, sono insufficienti a garantire anche la sola copertura dei mesi di luglio e agosto; infatti, i comuni devono comunque integrare con proprie quote il finanziamento regionale.

Ad avviso dei proponenti, pertanto, la Regione deve incrementare le risorse per questa voce di spesa in misura consistente in modo tale da permettere ai comuni costieri la programmazione delle proprie attività per garantire, almeno per tutta la stagione balneare estiva (15 aprile - 31 ottobre) il servizio di salvamento e poter programmare interventi specifici già realizzati con successo, ma solo in casi isolati, anche in Sardegna (ad esempio, il sistema integrato di sicurezza balneare, costituito da una colonnina di soccorso ogni 250 metri collegate in rete e attivabili da chiunque si accorga di persone in pericolo). Quest'ultimo sistema, in particolare, appare molto utile per le spiagge molto lunghe che necessitano di un presidio maggiore.

Pulizia delle spiagge.

Non meno preoccupante appare il fenomeno della sporcizia delle spiagge; a fronte dell'inciviltà dei bagnanti, occorre però considerare che molto spesso nelle spiagge non si trovano i contenitori per i rifiuti e che anche nelle immediate vicinanze non è possibile trovare un'area apposita. Inoltre, sono sempre meno le risorse per consentire la pulizia mattutina dell'arenile, indispensabile per offrire un vero servizio di qualità.

Quella delle cicche, per esempio, è un'invasione sotto gli occhi di tutti: in Italia ogni anno oltre 50 miliardi di cicche vengono gettate ovunque. Ogni estate, prima di sistemare l'ombrellone occorre spostare le innumerevoli cicche nascoste tra la sabbia. Le cicche di sigaretta disperse nell'ambiente naturale non sono solo brutte da vedere ma costituiscono una reale minaccia per la vita acquatica e la fauna selvatica. Infatti la cicca è un rifiuto tossico e non differenziato; le fibre di acetato di cellulosa di cui è composto il filtro, una volta immesse nell'ambiente, non scompaiono ma vengono semplicemente frantumate diventando un time released di composti chimici pericolosi che entrano nella catena alimentare e dunque nel pesce che mangiamo. Test di tossicità acuta hanno evidenziato come una cicca di sigaretta in 1 litro di acqua sia in grado di uccidere più del 50 per cento di microorganismi quali Daphnia magna, un piccolo crostaceo alla base della catena alimentare acquatica. Sono stati trovate cicche nello stomaco di pesci, uccelli, tartarughe, balene e altre creature marine.

Ad avviso dei proponenti la Regione deve lavorare sulla prevenzione, con importanti interventi di comunicazione e sensibilizzazione, attraverso la predisposizione di appositi contenitori e distribuzione di posacenere personale. L'attività deve essere integrata dall'attivazione di maggiori controlli (attivati anche grazie al contributo dei cittadini).

Furto di sabbia.

Nella ultime stagioni balneari, in aumento rispetto agli anni precedenti, è esploso il fenomeno del furto delle sabbia, delle pietre e in alcuni casi anche di animali marini. Anche in questo caso, fermo restando la ferma censura dei responsabili, si registrano pochi controlli e poche informazioni in merito, di fatto è, attualmente, previsto come contravvenzione dal codice della navigazione che all'articolo 1162 "cita "Chiunque estrae arena, alghe, ghiaia o altri materiali nell'ambito del demanio marittimo o del mare territoriale ovvero delle zone portuali della navigazione interna, senza la concessione prescritta nell'articolo 51, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 1.549,00 a euro 9.296,00".

L'articolo 41, secondo comma, della legge sul turismo, approvata recentemente, dispone che: "Salvo che il fatto non costituisca più grave illecito, chiunque asporta, detiene, vende anche piccole quantità di sabbia, ciottoli, sassi o conchiglie provenienti dal litorale o dal mare in assenza di regolare autorizzazione o concessione rilasciata dalle autorità competenti è soggetto alla sanzione amministrativa da euro 500 a euro 3.000".
Il comma successivo attribuisce ai comuni e al corpo forestale il compito di vigilare. La Regione, anche in questo settore, ha il dovere di implementare la prevenzione con importanti interventi di comunicazione e sensibilizzazione, anche attraverso cartellonistica da apporre all'ingresso delle spiagge. Questa attività, tuttavia, deve essere integrata dalla fondamentale predisposizione di una rete di controlli (attivati anche grazie al contributo dei cittadini).

Utilizzo posidonia spiaggiata.

Con la proposta di legge i proponenti intendono anche affrontare il fenomeno dello spiaggiamento delle foglie morte di Posidonia oceanica, pianta superiore endemica del Mediterraneo, che forma lungo i litorali vaste praterie sommerse, uno degli ecosistemi di maggior pregio ambientale dell'ambiente marino costiero mediterraneo con importantissime funzioni, tra le quali la protezione della costa dall'erosione costiera: le foglie morte di Posidonia trasportate a riva dalle correnti, costituiscono ammassi misti a sabbia, chiamati banquettes, che possono superare anche il metro di altezza; le banquettes, che si formano normalmente tra l'inizio dell'autunno e la fine dell'inverno, hanno la funzione di proteggere le spiagge, attenuando i danni provocati dalle mareggiate e rappresentando perciò un'importante cintura naturale di contenimento e di protezione delle coste dall'azione erosiva del moto ondoso. La presenza di resti di posidonia sulle spiagge è dunque indice di alta qualità ambientale, ma mentre la prateria di Posidonia oceanica è protetta ai sensi della direttiva Habitat 1992/43/CEE (recepita in Italia con il decreto del presidente della Repubblica n. 357 del 1997 e successive modifiche ed integrazioni), come tipo di habitat prioritario (la cui conservazione richiede la designazione di aree speciali di conservazione) per la gestione della posidonia spiaggiata non esiste una disciplina univoca. Un recente lavoro curato dal Centro marino internazionale di Torregrande ha messo in evidenza il fatto che l'80 per cento dei bagnanti intervistati non vorrebbe vedere la posidonia sulla spiaggia e il 20 per cento non è a conoscenza di cosa sia.

Con deliberazione n. 27/7 del 13 maggio 2008 - modificata dalla deliberazione n. 40/13 del 6 luglio 2016 - la Regione ha deliberato indirizzi urgenti per la gestione della fascia costiera. Il principio guida della deliberazione è dato dalla constatazione che anche le banquettes di posidonia costituiscono una risorsa in quanto presidio naturale contro il fenomeno dell'erosione costiera e il loro smaltimento dovrebbe essere valutato come opzione estrema, preferendo soluzioni alternative. Queste sono individuate nei mantenimento in loco dei banchi di posidonia, nello spostamento degli accumuli in apposite strutture amovibili di contenimento e riposizionamento degli stessi nel periodo invernale, nell'interramento e nel riposizionamento sulle dune. Qualora non fosse possibile procedere secondo le modalità descritte, la posidonia dovrà essere conferita in impianti di smaltimento autorizzato.

A livello internazionale sono state avviate diverse esperienze di sperimentazione nel riutilizzo e sfruttamento della posidonia spiaggiata: in Spagna, sotto la supervisione dell'università di Valencia è stato realizzato un impianto di compostaggio. A Malta, il materiale viene rimosso dalla spiaggia e utilizzato come substrato organico per creare condizioni favorevoli allo sviluppo delle coperture vegetali ed al restauro di zone costiere degradate. Alcuni paesi hanno avviato sperimentazioni per attuare il riutilizzo delle biomasse vegetali in differenti settori quali quello medico, edile e commerciale. In Puglia, un progetto di ricerca avviato nel 2010 ha consentito di sviluppare le potenzialità connesse al recupero dei residui di posidonia attraverso una gestione integrata capace di coniugare le esigenze di tutela ambientale con il recupero dei residui e il loro successivo utilizzo in agricoltura. Anche in Sardegna sono già partiti progetti per il riutilizzo della posidonia: per esempio, il Comune di Villasimius, nell'ambito del progetto Stratus, cofinanziato dall'Unione europea, prevede la raccolta in piccole quantità di posidonia spiaggiata per la realizzazione e riempimento di sedute e non solo da sistemare all'interno degli stabilimenti balneari o di tratti di spiaggia liberi da concessionari demaniali in cui il comune è il diretto gestore.

La proposta, nel confermare i principi guida che hanno mosso l'azione amministrativa, intende creare le condizioni per l'avvio di un progetto di sperimentazione regionale anche in Sardegna.

L'intervento rappresenta, infine, un'importante occasione per la valorizzazione turistico-economica delle spiagge attraverso l'individuazione di spiagge libere attrezzate, preordinate a contemperare l'esigenza del libero accesso al mare con quella di un'adeguata gestione dei tratti di litorale in questione sotto il profilo dell'igiene, della sicurezza e del decoro.

Per spiaggia libera attrezzata - nozione recepita dal decreto ministeriale. n. 6 del 2002 - si intende l'area demaniale marittima in concessione a ente pubblico o soggetto privato che eroga servizi legati alla balneazione direttamente o con affidamento a terzi. La spiaggia libera attrezzata è caratterizzata da accesso libero e gratuito ma il concessionario deve garantire i seguenti servizi minimi, che sono fomiti al visitatore gratuitamente: 1. pulizia 2. salvamento 3. servizi igienici. La presenza di servizi complementari ed accessori non deve in alcun modo incidere sulla destinazione nella sua interezza del bene demaniale all'uso collettivo.

Gli interventi proposti, ad avviso dei proponenti, possono rappresentare un'azione concreta per favorire la destagionalizzazione anche del turismo balneare.

Analisi tecnica normativa (articolo 8 della legge regionale 20 ottobre 2016, n. 24 - Norme sulla qualità della regolazione e di semplificazione dei procedimenti amministrativi).

La proposta di legge introduce una disciplina nuova, allo stato non regolamentata con legge regionale. L'intervento in oggetto è pienamente in linea con gli obiettivi del Programma regionale di sviluppo (di seguito PRS) per il quale il turismo rappresenta una risorsa strategica per la Sardegna e con la proposta di articolazione finanziaria per obiettivi e azioni del programma operativo F.E.S.R. 2014/2020 - in particolare Asse prioritario "Uso efficiente delle risorse e valorizzazione degli attrattori naturali, culturali e turistici'', approvata con deliberazione n. 23/10 del 12 maggio 2015.

L'intervento in oggetto si inserisce pienamente nell'ambito della programmazione unitaria. La Giunta regionale, con deliberazione n. 46/8 del 22 settembre 2015 "Programmazione Unitaria 2014-2020. Strategia 2 "Creare opportunità di lavoro favorendo la competitività delle imprese". Programma di intervento: 3 - Competitività delle imprese" ha dedicato un punto specifico al turismo sostenibile - 3.4. In particolare "... la Regione intende mettere a valore il vantaggio competitivo che contraddistingue il patrimonio culturale materiale e immateriale della Sardegna, attraverso un programma strutturato di interventi con il quale sostenere: un riposizionamento competitivo delle destinazioni turistiche, rafforzando l'attrattività dei prodotti turistici già affermati in ambito nazionale e internazionale e garantendo lo sviluppo e la commercializzazione di nuovi prodotti e servizi collegati ai segmenti turistici emergenti o in via di consolidamento; la fruizione integrata delle risorse naturali e culturali.

L'intervento in oggetto è compatibile con i poteri normativi attribuiti alla Regione dallo Statuto speciale; la Regione ha la competenza legislativa esclusiva in materia di turismo (articolo 3) e competenza concorrente in materia di governo del territorio. Gli interventi proposti rientrano nella materia citata e, in ogni caso, rispettano i principi previsti da leggi nazionali.

Ad oggi, la materia è stata oggetto, per una parte, della proposta di legge n. 8 del 2014 "Sistema di spiagge intelligenti ed accessibili a favore delle persone con disabilità". Non risultano, al momento, ulteriori proposte di legge depositate; il testo unico in materia di turismo, approvato recentemente dal Consiglio regionale, contiene una disposizione che attiene al mero trattamento sanzionatorio del prelievo, vendita e detenzione della sabbia, pietre, conchiglie.

Analisi di impatto della regolamentazione (articolo 9 legge regionale n. 24 del 2016)

1. Ambito di intervento: comuni costieri della Regione;

2. Motivazioni della necessità dell'intervento: carenze riscontrate nella erogazione di taluni servizi balneari, mancanza di risorse finanziarie in capo agli enti locali, assenza di coordinamento;

3.  Obiettivo specifico: Valorizzazione del turismo balneare;

4. Obiettivi immediati: erogazione di alcuni servizi minimi comuni per tutta la stagione balneare - salvamento a mare e servizio di pulizia - Avvio del progetto di sperimentazione del riutilizzo della posidonia;

5. Obiettivi di medio e lungo periodo: maggiore qualità dei servizi disponibili nelle spiagge sarde - Diversa percezione della spiaggia da parte dei residenti dei turisti - Prolungamento della stagione turistica;

6. Comparazione tra la situazione attuale e quella attesa: attualmente gran parte dei servizi balneari sono erogati per periodi di tempo limitati o in alcuni casi sono assenti. La situazione cui si vuole arrivare è garantire - per tutta la stagione balneare estiva servizi minimi fondamentali e incoraggiare l'estensione anche nei restanti mesi dell'anno;

7. Indicatori utili per la valutazione del raggiungimento degli obiettivi (si veda il punto 4-5): confronto tra i principali servizi offerti oggi e i servizi che verranno offerti in futuro. Numero di spiagge coperte dai servizi minimi e dai servizi aggiuntivi - Progetti di riutilizzo della posidonia realizzati;

8. Presupposti organizzativi: attualmente diverse direzioni generali sono coinvolte a diverso titolo nella materia; la Direzione generale della protezione civile provvede ai pagamento dei contributi per il servizio di salvamento, la Direzione generale dell'ambiente provvede al monitoraggio della raccolta e sistemazione di posidonia, la Direzione generale degli enti locali detta la disciplina della gestione della fascia costiera. Si ritiene opportuno, data la trasversalità della materia, costituire un'unità di progetto per coordinare la sola fase di avvio e di attuazione degli interventi previsti dalla legge, senza modificare le competenze attualmente previste. L'intervento consente di vincolare l'utilizzo di risorse destinate agli enti locali;

9. Opzione zero: attualmente diverse attività (salvamento, pulizia, raccolta posidonia) sono regolate con deliberazione della Giunta regionale. L'intervento normativo è preferibile in quanto permette di disciplinare in materia unitaria un bene strategico per il territorio e per il turismo balneare e di incrementare le risorse per determinate attività, innovando peraltro in taluni settori (per esempio si fissa il principio generale secondo il quale il salvamento deve essere garantito almeno per la stagione balneare estiva);

10. Consultazioni effettuate: uffici regionali (protezione civile, ambiente, enti locali), enti locali;

11. Oneri aggiuntivi a carico dei cittadini: non è previsto alcun onere in capo ai cittadini; si intende semplificare l'attività degli enti locali nell'esercizio delle loro funzioni incrementando il budget a disposizione e assicurando risorse certe;

12. Criticità: difficoltà nel reperimento delle risorse;

13. Destinatari: la proposta di legge è rivolta ai comuni costieri e agli operatori privati, ma ha riflessi diretti su tutti i fruitori del litorale sardo, residenti e turisti.

 

Relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri finanziari
(articolo 12 della legge regionale n. 24 del 2016)

I proponenti ritengono che, ad integrazione dell'utilizzo delle risorse comunitarie in materia da parte degli enti locali, vincolate a determinati progetti, la Regione debba, attraverso un intervento strutturato, dare valore e continuità ad alcuni servizi che devono poter contare su stanziamenti annuali certi.

Si indicano, di seguito, alcune stime utili per la verifica in sede consiliare del rispetto degli equilibri di bilancio e dell'obbligo di copertura finanziaria dei provvedimenti.

Spese annuali per servizio di salvamento:

Dai dati ricavabili dalle esperienze comunali degli anni passati, emerge che il servizio di salvamento a mare comprende: una postazione che richiede la presenza di n. 2 operatori (uno dei quali due obbligatoriamente con brevetto di bagnino) e dotazioni logistico-operative di supporto, quali "torrette o piattaforma" di avvistamento, un'imbarcazione/pattino di colore rosso o arancione idonea a disimpegnare il servizio di salvataggio, binocolo, megafono, cavo di salvataggio di tipo galleggiante con cintura o bretelle, giubbotto di salvataggio, strumento galleggiante ovoidale. Mediamente il costo consolidato per il solo servizio, al netto di eventuale acquisto di attrezzature, si attesta a 5.000 euro al mese per postazione.

Occorre, peraltro, aggiungere il costo per la manutenzione delle attrezzature e il loro posizionamento e le eventuali spese per gli acquisti delle attrezzature (importo non inferiore a euro 2.000/3.000) a postazione.

Tenuto conto che la maggior parte dei comuni costieri attiva un servizio minimo di n. 2 postazioni per due mesi all'anno dal 1° luglio - 31 agosto lo stanziamento per comune necessario è pari a circa 20.000/22.000 euro. Considerando le n. 58 richieste pervenute nel 2017 si deve considerare uno stanziamento pari a euro 1.276.000.

Si propone di estendere il contributo per l'intera stagione balneare estiva, almeno dal 1 giugno al 30 settembre. Si precisa che gli interventi saranno graduali e che solo la spesa per il personale sarà fissa. Spesa stimata euro 2.400.000 (400.000 di fonte statale) alla quale si devono aggiungere le somme per l'acquisto delle attrezzature laddove mancanti. Ulteriore contributo a copertura parziale delle spese per garantire il servizio di salvamento per ulteriori mesi: 300.000. Il bilancio prevede già uno stanziamento di euro 400.000. Spese annuali per il programma spiagge libere attrezzate: euro 300.000.

Spese annuali per interventi a favore delle persone con disabilità: euro 200.000

Spese di comunicazione: specifico capitolo già esistente sulla promozione all'interno della missione turismo.

Spese a favore dei comuni per il mantenimento, spostamento e utilizzo della posidonia: 200.000 - spesa sostenuta per lo spostamento di una grande quantità posidonia in una sola spiaggia, circa euro 30.000.

La copertura delle spese previste è garantita dalla riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa. Si tratta di una copertura sicura tenuto conto che fino al 2019 gli stanziamenti indicati sono stati già stabiliti e approvati. Per gli anni successivi al 2019, relativamente alle sole spese continuative e ricorrenti, la norma finanziaria rinvia all'approvazione del bilancio, cosi come consentito dalla legislazione vigente.

Si ritiene, tuttavia, che gli investimenti iniziali possano essere, in futuro, compensati dalla maggiore attrattività e competitività dell'isola. La gestione di taluni servizi potrebbe, peraltro, generare risorse per gli enti locali e comportare in futuro una diminuzione dello stanziamento regionale.

Il testo si compone di 9 articoli.

Articolo 1: indica le finalità della legge e i compiti assegnati alla Regione.

Articolo 2: introduce il programma annuale di salvamento a mare e dispone, in senso innovativo, che i servizi di salvamento a mare dovranno essere garantiti dal 1° giugno al 30 settembre. Attraverso la contribuzione integrativa nel restante periodo della stagione balneare si intende incentivare la destagionalizzazione anche del turismo balneare.

Articolo 3: introduce il programma triennale "Spiagge libere attrezzate" volto a disciplinare, in misura uniforme, la gestione di alcuni servizi minimi nei litorali della Sardegna.

Articolo 4: introduce la previsione di specifici contributi regionali per la gestione di interventi a favore delle persone con disabilità.

Articolo 5: destina parte delle risorse finanziarie ad azioni mirate di comunicazione e sensibilizzazione sulla carta delle spiagge e sui servizi offerti.

Articolo 6: introduce la possibilità di avviare un progetto di sperimentazione sulle molteplici modalità di utilizzo della posidonia spiaggiata. L'obiettivo è quello di conoscere lo stato dell'arte ed avere un catalogo di innovazioni materiali e immateriali esistenti, articolo 7: le condotte vietate sono già previste a livello normativo nazionale e regionale. Pertanto, piuttosto che prevedere ulteriori sanzioni, appare opportuno incidere sui meccanismi di controllo. In tal senso, tenuto conto della vastità del territorio costiero, appare utile prevedere un coinvolgimento diretto dei cittadini e ripartire le competenze e i controlli tra tutti gli attori istituzionali (mediante apposito accordo).

Articolo 8: gli interventi previsti dalla legge sono attribuiti alla competenza di diversi assessorati; sussistono pertanto le condizioni che giustificano la costituzione di un'unità di progetto cui sono affidati i compiti di gestire l'avvio dei diversi interventi, il coordinamento dell'attuazione degli stessi, la risoluzione delle problematiche e la verifica del raggiungimento degli obiettivi.

Articolo 9: l'attuazione della legge non è a costo zero. Gli interventi e gli obiettivi proposti sono ambiziosi e mirano a risolvere alcune criticità che si ripresentano annualmente; il raggiungimento degli obiettivi necessita conseguentemente di importanti risorse, almeno nel primo biennio di applicazione. A regime si ritiene che i costi siano più bassi. Si rimarca il fatto che gli interventi sono attuati con gradualità, secondo il programma definito periodicamente dalla Giunta regionale.