CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 396

presentata dai Consiglieri regionali
BUSIA - PINNA Rossella - FORMA - ANEDDA - ZEDDA Paolo Flavio - USULA - AGUS - ZANCHETTA

il 31 gennaio 2017

Modifiche della legge regionale 7 agosto 2007, n. 8 (Norme per l'istituzione di centri antiviolenza e case di accoglienza per le donne vittime di violenza) - Interventi rivolti agli autori di violenza di genere e nelle relazioni affettive

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RELAZIONE DEL PROPONENTE

Il tema della violenza contro le donne, nonostante le diverse azioni intraprese a livello nazionale e regionale, purtroppo persiste e, ormai, quasi quotidianamente i mass media portano all'attenzione fatti di estrema gravità.

Si ritiene necessario, pertanto, oltre che potenziare gli attuali strumenti previsti dalla legislazione vigente, provare a introdurre misure specifiche anche nei confronti dell'autore della violenza, il soggetto maltrattante, attraverso la realizzazione di interventi di prevenzione dei comportamenti violenti e l'attivazione di interventi per il recupero e l'accompagnamento dei soggetti autori di violenza. L'obiettivo principale del lavoro con gli autori di violenza è l'interruzione della stessa, l'assunzione di responsabilità e la costruzione di alternative a essa, al fine di evitare il ripetersi del comportamento violento.

In Italia si registra uno squilibrio tra le azioni rivolte alle donne "vittime" (grazie a un'attività più che ventennale di associazioni capaci di portare il problema sul piano dell'azione politico-culturale e all'attenzione di istituzioni, media, opinione pubblica) e il sostanziale silenzio, salvo pregevoli ma rare eccezioni, sul versante degli uomini, degli autori di violenza.

Tuttavia, negli ultimi anni si assiste a una rapida diffusione dei centri di ascolto dei soggetti che agiscono con violenza: dal 2004 alla fine del primo semestre del 2014 risultano operanti 29 centri; si registra anche un rafforzamento delle attività con servizi e istituzioni. In Sardegna, attualmente, operano tre centri, uno a Cagliari, nell'ambito di un centro antiviolenza, uno a Sassari come servizio di consulenza del comune e uno come vero e proprio centro di ascolto uomini maltrattanti del nord Sardegna. ¹

I proponenti, pertanto, ritengono opportuno che anche la Regione adegui la normativa in vigore al fine di riconoscere e regolamentare il lavoro dei centri che, sul territorio regionale, si occupano del trattamento riabilitativo degli autori di violenza di genere e nelle relazioni affettive.

La proposta normativa introduce modifiche alla legge generale che disciplina, attualmente, i centri antiviolenza e le case di accoglienza per le donne vittime di violenza.

Analisi tecnica normativa

La raccomandazione Rec (2002) 5 del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa agli Stati membri sulla protezione delle donne dalla violenza adattata il 30 aprile 2002, che prevede "Programmi d'intervento per gli autori di violenze" raccomanda l'organizzazione di programmi di intervento rivolti agli autori delle violenze finalizzati a incoraggiare l'assunzione di comportamenti privi di violenza permettendo loro di prendere coscienza delle loro azioni e di riconoscere le loro responsabilità, la partecipazione a programmi d'intervento, non solo a titolo di pena sostitutiva, ma di misura supplementare destinata a prevenire la violenza; raccomanda, inoltre, la creazione di centri approvati dallo Stato specializzati nei programmi d'intervento per gli uomini violenti e centri di sostegno creati su richiesta e di associazioni nel quadro delle risorse disponibili, la cooperazione e il coordinamento fra i programmi d'intervento destinati agli uomini e quelli finalizzati alla protezione delle donne.

La risoluzione del 5 aprile 2011 sulle priorità e sulla definizione di un nuovo quadro politico dell'Unione europea in materia di lotta alla violenza contro le donne (2010/2209(INI)) del Parlamento europeo ribadisce, al punto 24, la necessità di lavorare tanto con le vittime quanto con gli aggressori, al fine di responsabilizzare maggiormente questi ultimi e aiutare a modificare stereotipi e credenze radicate nella società che aiutano a perpetuare le condizioni che generano questo tipo di violenza e l'accettazione della stessa.

La Convenzione sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (Convenzione di Istanbul), approvata dal Consiglio d'Europa l'11 maggio 2011 ed entrata in vigore il 1° agosto 2014, nell'intento di eliminare dall'area europea ogni forma di violenza sulle donne e muovendo dalla constatazione della complessità del fenomeno e della necessità di affrontarlo in modo articolato, fornisce un quadro giuridico completo per l'attuazione di politiche integrate e indica, nell'ambito dell'intervento delle politiche pubbliche, la necessità di intervenire sui piani della prevenzione, della protezione e del sostegno alle vittime della violenza contro le donne e i bambini che la subiscono indirettamente (violenza assistita), intervenendo, inoltre, sul tema della presa in carico per la riabilitazione del maltrattante. In particolare, l'articolo 16 (Programmi di intervento di carattere preventivo e di trattamento) dispone che le parti adottino le misure legislative e di altro tipo necessarie per istituire o sostenere programmi rivolti agli autori di atti di violenza domestica, per incoraggiarli ad adottare comportamenti non violenti nelle relazioni interpersonali, al fine di prevenire nuove violenze e modificare i modelli comportamentali violenti e per prevenire la recidiva, in particolare per i reati di natura sessuale.

La legge 15 ottobre 2013, n. 119 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 agosto 2013, n. 93, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza e per il contrasto della violenza di genere, nonché in tema di protezione civile e di commissariamento delle province) prevede l'adozione di un piano straordinario nazionale con l'obiettivo di garantire azioni sistematiche e omogenee nel territorio nazionale. Il piano straordinario contro la violenza sessuale e di genere adottato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7 luglio 2015, ha l'obiettivo di sistematizzare e superare la frammentarietà, sul territorio nazionale, delle azioni volte al contrasto della violenza maschile sulle donne.

Alcune regioni hanno già introdotto specifiche disposizioni al riguardo: Lazio, Emilia Romagna, Puglia e, da ultimo, la Regione Piemonte con la legge regionale 24 febbraio 2016, n. 4 (Interventi di prevenzione e contrasto della violenza di genere e per il sostegno alle donne vittime di violenza e ai loro figli).

La Regione ha disciplinato con legge regionale 7 agosto 2007, n. 8 (Norme per l'istituzione di centri antiviolenza e case di accoglienza per le donne vittime di violenza) la materia della violenza sulle donne. L'articolo 4, comma 2 ter, ammette la possibilità che i centri antiviolenza possano avviare dei progetti finalizzati alla prevenzione e al recupero degli autori di violenza di genere e di stalking. L'intervento che si propone è pienamente in linea con gli obiettivi del Programma regionale di sviluppo - Strategia 3 - Società inclusiva.

Relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri

L'articolo 33, comma 3, della legge regionale 2 agosto 2006, n. 11 dispone che i progetti di legge che prevedono nuove o maggiori spese devono essere corredati da una relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri, con la specifica dei dati e dei metodi utilizzati per l'individuazione degli stessi e di ogni altro elemento utile per l'esame del progetto di legge, e da un'analisi d'impatto della regolamentazione di cui alla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 marzo 2000 e successive modifiche e integrazioni.

Il calcolo della spesa prevista è stato fatto alla luce dell'analisi dei dati relativi ai contatti registrati dai centri per gli autori maltrattanti della Sardegna, al personale medio impiegato e prendendo in considerazione l'esperienza già maturata dai centri antiviolenza. Il metodo utilizzato per la quantificazione degli oneri è di tipo empirico, fondato sui costi medi per la gestione di un centro che già esercita tale attività.

Numero centri presenti in Sardegna: 3 di cui solo uno dedicato in via esclusiva agli autori di violenza.

Personale volontario medio impiegato: n. 6;

Numero di ore lavorate per attività: attività di accoglienza e presa in carico degli autori di comportamenti violenti: n. ore 480; servizio di trattamento psico-educativo per autori di comportamenti violenti: n. ore 145; attività di coordinamento e segreteria: n. 480.

Contatti registrati nell'ultimo anno da centro dedicato: 41 di cui 13 richieste di contatto provenienti direttamente da uomini: 13. Contributo regionale previsto per un centro di accoglienza con stesso numero di soggetti presi in carico: euro 18.000.

Tenuto conto che potrebbero essere disponibili anche fondi statali, si ritiene congruo stimare in euro 50.000 la somma a carico del bilancio regionale. Tale somma dovrà essere ripartita sulla base dei criteri stabiliti dalla Giunta regionale. Tale somma potrà essere rideterminata anche a seguito delle audizioni dei centri attualmente operanti presso la commissione consiliare competente.

Analisi di impatto della regolamentazione

L'analisi di impatto della regolamentazione è stata effettuata sulla base della normativa e della modulistica vigente a livello nazionale, tenuto conto che la Regione non ha disciplinato la materia e non è dotata di uno specifico supporto organizzativo per lo svolgimento dell'analisi.

1. Ambito di intervento

L'intervento coinvolge direttamente la Regione, in particolare l'Assessorato regionale dell'igiene e sanità e dell'assistenza sociale, gli enti locali, i centri antiviolenza e i centri per la presa in carico degli autori di violenza di genere e nelle relazioni affettive già operanti nel territorio regionale.

I destinatari della proposta sono i soggetti maltrattanti e indirettamente le donne vittime di violenza.

2. Motivazioni della necessità dell'intervento

Gli obiettivi per l'amministrazione pubblica sono diversi:

Obiettivi immediati:
1) riconoscimento e sostegno dei centri per la presa in carico degli autori di violenza di genere e nelle relazioni affettive operanti nel territorio regionale;
2) sostegno e supporto ai soggetti maltrattanti.
Tali obiettivi sono raggiungibili in tempi brevi tenuto conto che già operano in Sardegna centri che si occupano delle problematiche oggetto della legge e che, fin da subito, anche grazie alla comunicazione dei programmi, possono essere presi in carico soggetti maltrattanti.

Obiettivi di medio e lungo periodo:
1) ridurre la recidiva e gli atti di violenza nei confronti delle donne;
2) tutela della donna;
3) accrescimento culturale e maggiore consapevolezza e sensibilità da parte degli autori della violenza.
L'arco temporale da considerare per il raggiungimento di tali obiettivi riveste carattere pluriennale.

3. Comparazione tra la situazione attuale e quella attesa

Attualmente il sistema è diretto e orientato unicamente alla tutela della vittima; l'autore della violenza è considerato solamente sotto l'aspetto punitivo. L'intervento, coerentemente con la normativa comunitaria e nazionale, mira invece a prendere in considerazione, in un'ottica sempre finalizzata alla tutela della donna vittima di violenza, anche la prospettiva del supporto dell'autore dell'atto violento. L'obiettivo che si intende raggiungere è quello di ridurre nel tempo gli atti di violenza grazie a un accrescimento emotivo e culturale dei soggetti maltrattanti.

4. Indicatori utili per la valutazione del raggiungimento degli obiettivi

• numero di nuovi centri istituiti;

• numero di centri richiedenti il contributo;

• numero di soggetti maltrattanti che si mette in contatto con i centri;

• numero di soggetti maltrattanti che richiedono l'inserimento nei centri e che seguono uno specifico programma di intervento;

• numero di episodi di recidiva da parte di soggetti inseriti nei centri;

• numero di episodi di violenza nei confronti delle donne.

5. Presupposti organizzativi:

È necessario riuscire a coinvolgere il maggior numero di enti competenti per una corretta programmazione e un utilizzo sinergico delle risorse a disposizione. Dal punto di vista organizzativo, inoltre, è importante che l'assessorato di riferimento destini annualmente risorse certe per garantire la programmazione delle attività dei centri.

6. Opzione zero

È necessario un riconoscimento normativo dei centri che si prendono cura degli autori di atti violenti per consentire loro di poter fruire degli eventuali contributi e per garantire la promozione e realizzazione di un adeguato sistema di comunicazione delle loro attività.

7. Consultazioni effettuate

La proposta nasce grazie all'importante contributo del primo centro in Sardegna specializzato nel trattamento degli uomini che dichiarano di agire comportamenti violenti, il centro di ascolto uomini maltrattanti del nord Sardegna, con sede a Sassari. La proponente, grazie a una precedente interrogazione consiliare ha potuto conoscere l'attività dei centri antiviolenza, delle case di accoglienza e dei relativi costi di gestione.

8. Oneri informativi aggiuntivi a carico dei cittadini

I centri che intendono usufruire dei contributi previsti dalla legge dovranno presentare apposita domanda e presentare idonea rendicontazione secondo le linee guida che verranno predisposte dalla Regione.

Il testo si compone di 11 articoli.

Articolo 1: la disposizione introduce tra i principi della legge regionale n. 8 del 2007 quello di sostenere anche gli autori della violenza.

Articolo 3: introduce una disposizione nuova nella legge volta a riconoscere rilevanza ai centri per la presa in carico degli autori maltrattanti e disciplinare interventi a favore degli autori di violenza di genere.

Articolo 4: la disposizione intende regolare la presa in carico degli autori di violenza da parte dei centri antiviolenza. È opportuno che questi ultimi siano in possesso dei requisiti specifici previsti per i centri per la presa in carico degli autori maltrattanti e che assicurino la inderogabile separatezza dei due percorsi, escludendo l'applicazione di qualsiasi tecnica di mediazione tra l'autore e la vittima. In particolare, è necessario che venga utilizzata da parte dei centri antiviolenza una metodologia idonea a garantire, prioritariamente, la sicurezza di donne e minori e che sia riservato uno spazio di ascolto dedicato all'autore di violenza che non sia utilizzato per altri scopi o utenza e, in particolare, che non sia fruibile dalle donne o dai bambini vittime di violenza, al fine di garantirne la sicurezza.

Articolo 5: la disposizione mira a garantire l'adozione di procedure standardizzate e uniformi da parte delle strutture che prendono in carico gli autori di violenza di genere.

Articolo 6, 7, 9: adeguamento normativa giustificato dal riconoscimento dei centri per la presa in carico degli autori di violenza di genere.

Articolo 8: introduce una nuova disposizione per garantire meccanismi di verifica dell'attività dei centri, analogamente ad altri settori.

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¹ Dati tratti da "Panorama degli interventi rivolti agli autori di violenza di genere in Italia, Studi e ricerche sociali, LeNove srl".