CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 386

presentata dai Consiglieri regionali
SABATINI - COMANDINI - COZZOLINO - DEMONTIS - DERIU - MANCA Gavino - PINNA Rossella - TENDAS
il 14 dicembre 2016

Disposizioni in materia di soccorso alpino e speleologico

***************

RELAZIONE DEL PROPONENTE

Lo Stato italiano riconosce il valore di pubblico servizio reso dal Corpo nazionale soccorso alpino e speleologico (CNSAS) attraverso i compiti istituzionali assegnatigli da specifiche leggi e affida alle regioni l'onere di regolare tale rapporto che oggi non può più essere considerato "transitorio", ma effettivo e permanente tanto da rappresentare per le regioni una "spesa continuativa ricorrente" per l'attuazione di uno specifico servizio ai cittadini. La legge 21 marzo 2001, n. 74 (Disposizioni per favorire l'attività svolta dal Corpo nazionale soccorso alpino e speleologico), infatti, individua il CNSAS quale unico soggetto di riferimento per l'attuazione del soccorso sanitario nel territorio montano e in ambiente ipogeo, svolto in collaborazione con le strutture di emergenza sanitaria del 118, operando sinergicamente con il personale medico per il quale i tecnici del CNSAS assumono la responsabilità della sicurezza e incolumità. Il CNSAS effettua, a tutti gli effetti di legge e con tutte le responsabilità civili e penali derivate, un pubblico servizio, parificandolo dunque rispetto all'attività resa, di fatto e di diritto, a una pubblica amministrazione.

Il legislatore nazionale ha voluto, nel tempo, far emergere e riconoscere il ruolo e l'attività del CNSAS attraverso una serie di norme che ne hanno connotato con sempre maggiore dettaglio la pubblica funzione ma anche, di conseguenza, il livello di responsabilità derivato da questa sorta di unicità. L'opera del Soccorso alpino e speleologico della Sardegna (SASS), quale servizio territoriale del CNSAS, si inquadra dunque nella specifica normativa in materia di soccorso sanitario in ambiente montano, ipogeo, ostile e impervio, per la quale è opportuna una breve relazione di sintesi sull'ordinamento di riferimento del CNSAS.

Nel 1963 il Parlamento italiano, approvando la legge 26 gennaio 1963, n. 91 (Riordinamento del Club alpino italiano) con la quale il Club alpino italiano (CAI) doveva provvedere ad assumere "adeguate iniziative tecniche per la prevenzione degli infortunati nell'esercizio dell'alpinismo e per il soccorso degli alpinisti ed escursionisti infortunati o pericolanti per qualsiasi causa, nonché per il recupero delle salme dei caduti", attribuiva al CNSAS, costituitosi nel 1954 quale realtà associativa all'interno del CAI stesso, una funzione del tutto specifica, mai prima posta in essere per altri enti e amministrazioni; una funzione, quella del CNSAS, talmente particolare, così come d'eccellenza che, via via nel tempo, è stata sempre più dettagliata e amplificata nel livello di specifiche competenze e delle responsabilità trasferite.

Proprio questo primo provvedimento, che riconosceva appieno il ruolo e la funzione del CNSAS negli scenari e negli ambienti operativi propri del campo d'azione del CAI, veniva successivamente esteso, rispetto alle primarie competenze, dall'articolo 2 della legge 24 dicembre 1985, n. 776 (Nuove disposizioni sul Club alpino italiano) che stabiliva che "il Club alpino italiano provvede all'organizzazione di idonee iniziative tecniche per la vigilanza e la prevenzione degli infortuni nell'esercizio delle attività alpinistiche, escursionistiche e speleologiche, per il soccorso degli infortunati o dei pericolanti e per il recupero dei caduti".

Il legislatore nazionale, a sostegno delle finalità d'istituto del CNSAS e soprattutto gli obblighi di legge derivati da tali provvedimenti, prevede di agevolarne praticamente l'attività, licenziando la legge 18 febbraio 1992, n. 162 (Provvedimenti per i volontari del Corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico e per l'agevolazione delle relative operazioni di soccorso), successivamente attuata con il decreto ministeriale 24 marzo 1994, n. 379 (Regolamento recante norme sui volontari del soccorso alpino e speleologico), e indicando che "i volontari del Corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico del Club alpino italiano (CAI) hanno diritto ad astenersi dal lavoro nei giorni in cui svolgono le operazioni di soccorso alpino e speleologico o le relative esercitazioni, nonché nel giorno successivo a operazioni di soccorso che si siano protratte per più di otto ore, ovvero oltre le ore 24" e che, all'articolo 4, commi 1, 2 e 3, "i veicoli impegnati nel trasporto dei soccorritori e dei materiali di soccorso alpino e speleologico del Corpo possono fare uso dei dispositivi di segnalazione acustica e visiva di emergenza di cui agli articolo 45 e 46 del testo unico delle norme sulla circolazione stradale, approvato con DPR 15 giugno 1959, n. 393 e successive modificazioni. Il trasporto dei materiali di cui al comma 1 è esentato dall'obbligo della bolla di accompagnamento. I volontari del Corpo impiegati nelle operazioni di soccorso e nelle esercitazioni possono circolare con i veicoli e le unità cinofile occorrenti, in deroga ai divieti e alle limitazioni poste da leggi regionali e provinciali e da regolamenti locali, anche nelle aree incluse in parchi nazionali, parchi regionali, riserve naturali e aree protette.".

Sulla scorta delle pregresse attività svolte anche nel variegato mondo della cosiddetta protezione civile, il CNSAS viene riconosciuto dall'articolo 11, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile) quale struttura operativa dell'allora istituendo Servizio nazionale della protezione civile.

Il 21 marzo 2001, il Parlamento italiano, con l'approvazione della legge n. 74 del 2001, conferisce in via definitiva al CNSAS compiti e funzioni primarie di assoluto rilievo, dettagliando con ancora maggiore volontà le precipue attività di cui deve occuparsi come obblighi. Infatti, dispone che:
- "la funzione di coordinamento sia assunta dal responsabile del CNSAS in ogni operazione di soccorso in ambiente ostile in caso di intervento anche di altre organizzazioni o amministrazioni" (articolo 1, comma 2);
- "le Regioni individuano nelle strutture operative regionali e provinciali del CNSAS i soggetti di riferimento esclusivo per l'attuazione del soccorso sanitario nel territorio montano e in ambiente ipogeo" (articolo 2, comma 2);
- l'obbligo di stipula di convenzioni tra regioni e strutture operative regionali del CNSAS per l'organizzazione dei servizi di emergenza sanitaria (articolo 2, comma 3) così come modificata dalla legge 26 febbraio 2010, n. 26 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, recante disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l'avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile);
- la competenza autonoma del CNSAS per la certificazione e verifica delle figure professionali tramite le proprie scuole (articolo 4, comma 1);
- il riconoscimento delle scuole (articolo 5) e delle singole figure professionali del CNSAS (articolo 6);
- la regolamentazione convenzionale dei criteri di formazione, aggiornamento e verifica del personale del servizio sanitario nazionale per il campo di competenza del CNSAS (articolo 4, comma 3);
- la capacità di proposta all'ENAC per la disciplina delle certificazioni delle figure professionali destinate all'elisoccorso in montagna (articolo 5, comma 4).

Come riscontrabile, il legislatore nazionale ha voluto trasferire alle regioni l'efficacia dell'azione amministrativa attuando il principio della sussidiarietà orizzontale che costituisce uno dei cardini introdotti dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), tenendo anche conto che con il decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo 1992, n. 287 (Regolamento degli uffici e del personale del Ministero delle finanze), atto di indirizzo e coordinamento alle regioni per la determinazione dei livelli di assistenza sanitaria di emergenza, le regioni hanno dovuto provvedere a determinare i livelli assistenziali di emergenza sanitaria e il sistema stesso di emergenza sanitaria.

Il 19 dicembre 2002, il Parlamento italiano legifera in modo ancora più puntuale in tema di soccorso in ambiente impervio e coordinamento con l'articolo 80), comma 39 della 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003), che risolve in via definitiva taluni dubbi interpretativi circa la portata dei principi contenuti agli articoli 1 e 2 della legge n. 74 del 2001, prevedendo che: "Il soccorso in montagna, in grotta, in ambienti ostili e impervi è, di norma, attribuito al CNSAS del CAI e al Bergrettungs - Dienst (BRD) dell'Alpenverein Sudtirol (AVS)" e che "al CNSAS e al BRD spetta il coordinamento dei soccorsi in caso di presenza di altri enti o organizzazioni, con esclusione delle grandi emergenze o calamità".

Più recentemente la legge n. 26 del 2010 ha ulteriormente ampliato le competenze e le funzioni del CNSAS adeguando il quadro normativo all'evidente carico operativo e alla diffusione dei servizi a beneficio del territorio e delle sue comunità nella revisione della legge n. 74 del 2001, con le seguenti modificazioni:
- il comma 3 dell'articolo 1 è sostituito dal seguente:
"3. Il CNSAS contribuisce, altresì, alla prevenzione e alla vigilanza degli infortuni nell'esercizio delle attività alpinistiche, sci-alpinistiche, escursionistiche e degli sport di montagna, delle attività speleologiche e di ogni altra attività connessa alla frequentazione a scopo turistico, sportivo, ricreativo e culturale, ivi comprese le attività professionali, svolte in ambiente montano, ipogeo e in ambienti ostili e impervi";
- all'articolo 4 è aggiunto, in fine, il seguente comma:
"5 bis. Le società esercenti o concessionarie di impianti funicolari aerei in servizio pubblico stipulano apposite convenzioni con il CNSAS per l'evacuazione e per la messa in sicurezza dei passeggeri".

Si prenda, infine, atto che altre regioni, proprio recependo la disciplina di carattere nazionale con particolare riferimento alla legge n. 74 del 2001 e successive modifiche e integrazioni, e la legge n. 289 del 2002, sono pervenute sin dai primi anni '70 a disciplinare rapporti convenzionali con il CNSAS e/o a legiferare in materia di CNSAS come anche recentemente è avvenuto in Abruzzo con l'approvazione della legge regionale 17 aprile 2014, n. 20 (Disposizioni in materia di soccorso alpino e speleologico), in Lombardia con la legge regionale 17 marzo 2015, n. 5 (Disposizioni in materia di interventi di soccorso alpino e speleologico in zone impervie, recupero e salvataggio di persone infortunate o in situazioni di emergenza) e in Veneto con la legge regionale 11 maggio 2015, n. 11 (Nuove norme in materia di soccorso alpino) che hanno, tra l'altro, adeguato provvedimenti in vigore già nei decenni precedenti.

La stessa Regione autonoma della Sardegna, con la legge regionale 7 agosto 2007, n. 4 (Norme per la tutela del patrimonio speleologico delle aree carsiche e per lo sviluppo della speleologia), articolo 1, comma 1, lettera b), riconosce il Soccorso alpino e speleologico della Sardegna, servizio regionale del Corpo nazionale soccorso alpino e speleologico, come soggetto titolato e qualificato per gli interventi di soccorso in attuazione della legge n. 74 del 2001 e della legge n. 289 del 2002, articolo 80.

La presente proposta di leggere, alla luce dell'evoluto quadro normativa e del processo di riforma in atto del Sistema sanitario regionale, vuole disciplinare in modo puntuale e organico la materia provvedendo all'allocazione delle specifiche funzioni e dei compiti del SASS nel rispetto delle nuove logiche di sussidiarietà espresse dal titolo V della Costituzione quale criterio ordinatore dei rapporti con la Regione autonoma della Sardegna, perseguendo l'obiettivo di valorizzare la specificità delle competenze e rafforzare le relazioni in un sistema complesso, composto da tanti e diversificati soggetti.

Al fine di consentire una completa valutazione della proposta normativa in oggetto, è certamente utile fare un breve excursus di quella che negli ultimi anni è stata l'attività del Soccorso alpino e speleologico della Sardegna del CNSAS nel territorio regionale, ove già dal 2001 il SASS ha provveduto, oltre che alla attività di soccorso, anche alla formazione dei sanitari del 118 nella movimentazione in ambiente ostile attraverso gli istruttori della Scuola regionale tecnici di soccorso alpino del SASS. Si sottolinea che la struttura territoriale è presente e opera in Sardegna dal 1974.

Dal novembre 1993 e fino al 20 aprile 1999, durante i giorni festivi, in virtù di apposita convenzione con l'Amministrazione provinciale di Cagliari, il SASS ha operato disponendo una équipe di pronto intervento (avente come spettro operativo l'intera regione) composta da due tecnici di soccorso alpino e un medico, dislocata presso il centro radio della Protezione civile in località Monte Claro - Cagliari, da dove un elicottero appartenente alle FFAA (convenzione diretta tra CNSAS e AMI, e Ministero della difesa) provvedeva al trasporto degli operatori su qualunque teatro di intervento nell'intero territorio regionale.
A conferma dell'autorevolezza dimostrata dal SASS nell'ambito delle attività di soccorso prestate sul regionale, assume particolare rilievo l'affidamento da parte del Comitato di gestione della centrale operativa del 118 di Cagliari della gestione tecnica del servizio sperimentale stagionale di elisoccorso nel corso delle estati 2000 e 2001 (configurazione mista HEMS-SAR).

Nel 2002, il SASS ha partecipato all'esercitazione "Squalo 2002" in collaborazione con il personale dell'Aeronautica militare italiana per la complessa fase organizzativa, oltre a partecipare con le proprie squadre sul campo durante la fase operativa dell'esercitazione.

Sempre nel 2002, il SASS è stato insignito del premio "Le chiavi del sorriso" dalla Fondazione CESAR-UNIPOL per l'opera di volontariato prestata, con particolare riguardo agli interventi di ricerca dispersi dell'estate 2002 svolti in provincia di Nuoro.

Nel 2002 e nel 2003, il SASS ha collaborato attivamente con l'Amministrazione provinciale dí Cagliari, dipartimento Protezione civile, con una serie di appuntamenti didattici nelle scuole superiori nel quadro di una maggiore conoscenza delle attività di volontariato e di prevenzione degli incidenti in ambiente montano.

Nel 2004, il SASS ha collaborato con le centrali operative del 118 di Cagliari e Sassari tenendo un corso propedeutico sulla "Sicurezza negli ambienti impervi" destinato ai medici del 118, di fatto applicando quanto indicato in tema di formazione del personale sanitario dalla legge n. 74 del 2001.

Nel 2005, il SASS, come membro effettivo, è entrato a far parte del Comitato provinciale di Protezione civile della Provincia di Nuoro.

Sempre nel 2005, si è ripetuta l'esperienza del servizio estivo di elisoccorso per conto del Comitato di gestione del 118 di Cagliari, questa volta per la durata di tre mesi per un totale di 144 missioni, esperienza realizzata in un contesto normativo ormai molto restrittivo in termini di requisiti, di mezzi e di professionalità impiegate, unica esperienza sarda che possa essere paragonata ai servizi di elisoccorso attivi presso le altre basi italiane, dal punto di vista normativo, operativo e formativo.

Nel 2006, ha curato, per conto dell'ANAP, la formazione di 200 unità del Corpo forestale e di vigilanza ambientale della Regione Sardegna, sul tema della ricerca dei dispersi in ambiente impervio.

A novembre del 2006, il SASS ha firmato una convenzione con la direzione del Servizio regionale di Protezione civile, tutela del suolo e politiche forestali con la quale la Regione autonoma della Sardegna affida al SASS la realizzazione di due corsi di formazione e aggiornamento per n. 100 addetti relativi ad attività di "Ricerca dispersi" e "Operatività speciale nell'ambito del dissesto idrogeologico".

Nel 2012, il SASS ha partecipato all'esercitazione militare internazionale, interforze denominata "Grifone 2012" e ha recentemente condotto, nel maggio 2016, l'esercitazione di ricerca e soccorso aeroterrestre diurna e notturna in favore di persone disperse in territorio impervio denominata SATER 02-2016, in collaborazione con il Comando operazioni aeree, Ufficio rescue coordination center di Poggio Renatico dell'Aeronautica militare, in forza dell'Accordo tecnico per la ricerca e soccorso tra lo Stato maggiore difesa e Corpo nazionale soccorso alpino e speleologico (CNSAS) datato 3 marzo 2014, della convenzione tra il Ministero dell'interno e CNSAS, dell'Accordo di cooperazione tra il Corpo forestale dello Stato e il CNSAS datato 24 gennaio 2012, dell'Accordo di cooperazione tra il CNSAS e il Soccorso alpino della Guardia di finanza del 12 luglio 2014; tali dispositivi attuativi vengono citati appositamente per ritenersi riferimento e referenza di affidabilità e concretezza del SASS quale organismo territoriale del CNSAS.

L'attivazione delle due centrali operative 118 di Cagliari e Sassari vede il SASS quale interlocutore privilegiato del Servizio sanitario nazionale per tutte le emergenze in ambiente montano, ipogeo e impervio (articolo 2, comma 2, della legge n. 74 del 2001).

Dal 2010, l'attivazione dei piani prefettizi sulla ricerca delle persone disperse definiscono l'assetto organizzativo e i ruoli operativi connessi all'esecuzione delle battute di ricerca sin dalla immediatezza della denuncia in modo da organizzare le squadre, coordinare le operazioni, garantire le comunicazioni fra i vari organismi, uffici e/o enti. Sul territorio sardo, nelle province di Sassari, Olbia/Tempio, Nuoro, Oristano e Cagliari, i piani prevedono differenti procedure per la gestione coordinata dell'attività di ricerca e soccorso sul territorio di competenza in cui, per quanto relativo agli ambienti montani e impervi, il coordinamento è di competenza del SASS quale struttura territoriale del Corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico.

Al fine di rendere tangibile il trend annuale dell'attività di soccorso, si evidenzia come, a partire dai primi anni 2000, il SASS si è dovuto confrontare con un costante aumento del numero di richieste di soccorso, fenomeno che ha determinato internamente un processo di adeguata strutturazione del servizio regionale come risposta al trend delle chiamate di soccorso, ma anche come contemporanea azione necessaria e complementare a una serie di specifici orientamenti nello sviluppo del turismo attivo avviati dalla Regione autonoma della Sardegna.

Dalle 14 chiamate del 2000, si è passati alle 102 del 2015. L'analisi del biennio 2014-2015 rivela la particolare diversificazione della tipologia di soccorsi prestati con 190 interventi di soccorso operativo portati a termine con successo, nello specifico, 39 riguardanti operazioni di soccorso dall'elevato tasso tecnico svolte specificatamente in ambiente montano o impervio, 11 gli interventi con elicotteri operati in forza degli accordi con l'Aeronautica militare e il Ministero degli interni, 5 gli interventi di soccorso speleologico (compreso il pre-allerta per l'intervento svoltosi in Baviera - Germania - nel giugno 2014) e ben 135 hanno riguardato le operazioni di ricerca di persone scomparse. Nel complesso è stato prestato aiuto e soccorso a 110 persone con l'impegno dell'equivalente di 1.383 soccorritori in 1.417,5 ore giornate uomo per un totale di 14.502 ore uomo.

Si rammenta inoltre che il SASS opera su tutto il territorio regionale grazie a una capillare distribuzione dei suoi attuali 200 tecnici dislocati in cinque stazioni alpine (Cagliari, Medio Campidano - San Gavino, Ogliastra - Urzulei, Nuoro, Sassari) e quattro stazioni speleo (Cagliari, Iglesias, Nuoro, Sassari).

È opportuno evidenziare che, vista l'istituzione del servizio di elisoccorso con deliberazione della Giunta regionale n. 23/6 del 29 maggio 2012 e l'imminente svolgimento delle procedure di gara per l'affidamento del servizio stesso, il CNSAS, e quindi il SASS, quale organismo territoriale competente è soggetto di riferimento esclusivo per la sanità e per le società esercenti, ai sensi della legge n. 74 del 2001, articolo 2, comma 2, che riconosce nell'ambito del CNSAS la figura professionale specialistica del tecnico di elisoccorso, ai sensi del regolamento tecnico dell'Ente nazionale dell'aviazione civile (ENAC) che individua e riconosce tra il personale certificato il tecnico di elisoccorso del CNSAS, ai sensi della D.D. 41/6821/M.3E del 8 novembre 1994 del Ministero dei trasporti e successive modificazioni - Disposizioni nazionali in materia di navigazione aerea per le operazioni di elisoccorso in montagna (SAR - Search and rescue - Ricerca e salvataggio), che individua il tecnico di elisoccorso come componente dell'equipaggio di missione e soccorso.

Occorre altresì ricordare che la specifica normativa in materia di sicurezza sul lavoro, ovvero il decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (Attuazione dell'articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro) e successive modificazioni, obbliga il CNSAS ad adeguarsi alle prescrizioni imposte dalla norma appena descritta. Tutto ciò comporta per il SASS degli specifici obblighi verso i propri tecnici a cui non può sottrarsi:
- idonei e omologati Dispositivi di protezione individuale (DPI);
- formazione e informazione sui DPI;
- adeguate e omologate attrezzature tecniche speciali;
- rinnovo dei mezzi di trasporto idonei (alcuni di quelli attualmente utilizzati hanno 14 anni di vita);
- adeguata formazione tecnica;
- idoneità medico legale;
- vigilanza e tutela sanitaria.

Alla luce di quanto evidenziato in ordine all'importanza e complessità delle attività espletate dal SASS nel territorio regionale, si comprende la necessità e urgenza del presente intervento normativo, volto da un lato a disciplinare in modo puntuale e organico la materia e, dall'altro, a consentire un finanziamento strutturato corrente al SASS affinché lo stesso possa continuare a espletare le proprie attività.

Sebbene il SASS stia in ogni modo tuttora continuando responsabilmente il servizio di pronto intervento in accordo con le centrali operative del 118, confidando sul senso di responsabilità dei propri tecnici, rilevando l'insufficienza delle risorse finanziarie previste dall'articolo 15, comma 11, della legge regionale 29 maggio 2007, n. 2 è evidente che non sarà possibile ottemperare al necessario e periodico rinnovo delle attrezzature e degli automezzi previsti anche dal decreto legislativo n. 81 del 2008, e successive modifiche e integrazioni. Inoltre tutte le attività formative dovranno subire una drastica interruzione per il SASS che non potrà garantire il mantenimento delle qualifiche degli operatori ai sensi della legge n. 74 del 2001, articoli 4 e 6.

In conclusione, l'intervento normativo in oggetto vuole essere un ulteriore passo verso un maggiore riconoscimento, anche e soprattutto in termini economici, nei confronti del Soccorso alpino e speleologico della Sardegna.

La legge si compone di 9 articoli.

L'articolo 1 contiene il riconoscimento e potenziamento del Soccorso alpino e speleologico Sardegna.

L'articolo 2 contiene disposizioni sul soccorso ed elisoccorso.

L'articolo 3 riconosce le scuole e le attività specialistiche.

L'articolo 4 contiene disposizioni sulla rete radio.

L'articolo 5 contiene disposizioni sui segni distintivi.

L'articolo 6 stabilisce l'esenzione per veicoli di soccorso.

L'articolo 7 individua il finanziamento delle attività.

L'articolo 8 contiene la norma finanziaria.

L'articolo 9 contiene le norme finali.

L'articolo 10 contiene l'entrata in vigore.