CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 317

presentata dai Consiglieri regionali
BUSIA - DESINI - CHERCHI Augusto - CONGIU - MANCA Pier Mario - UNALI - USULA - ZEDDA Paolo Flavio - AGUS - COCCO Daniele Secondo - LAI - ZANCHETTA - GAIA - PERRA

l'8 aprile 2016

Modifiche della legge regionale 17 maggio 1999, n. 17 (Provvedimenti per lo sviluppo dello sport in Sardegna). Disposizioni per il riconoscimento delle palestre in salute per garantire qualità e sicurezza nei luoghi deputati all'esercizio dell'attività fisico-motoria

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RELAZIONE DEI PROPONENTI

Lo sport e la pratica dell'attività fisica assolvono, oltre che funzioni formative ed educative, anche importanti funzioni correlate al mantenimento e al miglioramento della salute. La proposta di legge intende promuovere il movimento e la prescrizione dell'attività motoria in favore di chi non è abituato a praticare attività fisica ed in particolare di coloro per i quali l'attività risulta essere uno strumento terapeutico.

Le malattie croniche (cardiovasculopatie, diabete, obesità, tumori) rappresentano, infatti, delle emergenze sanitarie; in particolare, la sedentarietà rappresenta un importante fattore di rischio per molte di queste patologie. Gli effetti positivi dell'attività fisica sulle patologie croniche non trasmissibili sono solidamente documentati e le evidenze disponibili indicano l'effetto favorevole che la pratica sportiva determina sulla morbilità e mortalità cardiovascolare. L'attività fisica può avere, inoltre, un ruolo positivo in altre patologie quali osteoporosi, deficit cognitivo, disabilità, disfunzione erettile, depressione sindrome ansiosa e psicosi.

All'attuale rilevante peso epidemiologico, sociale ed economico delle malattie croniche si deve aggiungere l'innalzamento dell'età media della popolazione; l'invecchiamento progressivo della popolazione impone l'adozione di strategie appropriate per mitigarne gli effetti negativi sul sistema sociale ed economico, oltre che sul piano individuale.

Secondo i dati ISTAT 2013 - relativi alla Sardegna - e lo studio PASSI, meno di una persona su due (42 per cento) ha uno stile di vita attivo; circa un terzo della popolazione (34 per cento) pratica attività fisica in quantità inferiore a quanto raccomandato (parzialmente attivo); circa un quarto è completamente sedentario (25 per cento). La sedentarietà cresce all'aumentare dell'età ed è più diffusa nelle donne, nelle persone con basso livello d'istruzione e con maggiori difficoltà economiche.

Nonostante il consenso unanime raggiunto sull'utilità individuale e sociale dell'attività fisica, la stessa rimane poco praticata. Per questi motivi si ritiene che intervenire sui livelli di attività fisica della popolazione rappresenti una finalità pubblica non differibile.

La promozione della pratica sportiva, fisica e motoria, nei malati cronici

Il piano sanitario nazionale, il piano nazionale e quello regionale della prevenzione rilevano l'importanza dell'attività fisica per la salute e definiscono strategie per promuovere sul territorio attività di prevenzione e sviluppo dell'attività fisica.

Nel 2009 la commissione sport e salute, con decreto ministeriale del 24 dicembre 2008, ha proposto l'introduzione dell'esercizio fisico come strumento di prevenzione e terapia all'interno del Servizio sanitario nazionale; a seguito di tale proposta, nel 2011, il Ministero della salute ha finanziato e sostenuto il progetto sperimentale "Prescrizione dell'esercizio fisico come strumento di prevenzione e terapia" da attuarsi in quattro regioni (Emilia-Romagna, Lombardia, Sicilia e Veneto), al fine di valutare la sostenibilità e la funzionalità di una struttura d'offerta a rete della prescrizione dell'esercizio fisico come strumento di prevenzione e terapia.

Per quanto riguarda l'efficacia della prescrizione dell'attività fisica-motoria sullo stato di salute dei soggetti-pazienti affetti da o a rischio per patologie per le quali è clinicamente dimostrato il beneficio portato dalla pratica di esercizio fisico correttamente somministrato, i risultati clinici hanno evidenziato sensibili miglioramenti dello stato di salute. Rispetto all'obiettivo di aumentare la sensibilità della popolazione target sui vantaggi legati allo svolgimento dell'esercizio fisico, un'indagine successiva alla conclusione della sperimentazione ha evidenziato che il 62 per cento dei partecipanti allo studio continua a praticare esercizio fisico anche dopo la conclusione del progetto.

Contrasto al doping

In seguito alla promulgazione della legge 14 dicembre 2000, n. 376 (Disciplina della tutela sanitaria delle attività sportive e lotta contro il doping), diverse indagini giudiziarie hanno consentito di dimostrare il coinvolgimento anche delle palestre nei traffici illeciti di sostanze e farmaci dopanti destinati agli utenti. Recentemente, sono stati stimati in Italia circa 510.000 assuntori di sostanze e farmaci doping, tra i quali frequentatori di palestre e con un'età compresa, prevalentemente, tra i 18 e i 45 anni.

Per quanto concerne, in particolare, gli integratori e le bevande energizzanti non è chiaro quale sia l'effettivo impatto sulle prestazioni sportive, ma gli studi concordano nell'osservare che l'uso di alte dosi di integratori e di grandi quantità di bevande energizzanti per lunghi periodi può creare problemi per la salute degli sportivi che li assumono (tanto che alcuni paesi hanno proibito il commercio di tali bevande, per esempio la Danimarca, altri ne hanno limitato la vendita).

Palestre in salute

La proposta in oggetto, con l'istituzione delle "Palestre in salute", intende creare una rete di strutture, riconosciute ufficialmente dall'Assessorato regionale dell'igiene e sanità e dell'assistenza sociale, in grado di garantire la sicurezza sotto il profilo professionale e di rappresentare un'occasione per prevenire e contrastare, tra gli sportivi amatoriali e gli utenti frequentatori delle palestre, piscine e centri sportivi, l'utilizzazione e la diffusione delle sostanze dopanti. I proponenti intendono valorizzare il ruolo di tali strutture nella promozione di uno stile di vita sano in sinergia con il Servizio sanitario regionale e creare una rete di collaborazione tra la Regione e le strutture pubbliche e private, finalizzata, tramite azioni di informazione degli utenti e di formazione dei gestori e dei tecnici delle palestre, alla tutela della salute.

Il tema è stato particolarmente sviluppato dalle ricerche del tavolo nazionale per la governance per lo sport, istituito con decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri nel 2011, che mette in evidenza la capillare diffusione dei "punti di offerta sportiva" rappresentati oltre che dalle palestre, dalle strutture delle società sportive, contando oltre 100.000 punti di offerta in Italia, uno ogni 600 abitanti. Secondo l'indagine multiscopo dell'ISTAT "I Cittadini e il tempo libero" oltre il 60 per cento degli sportivi ha affermato di frequentare palestre e piscine al chiuso.

La proposta si inserisce in un contesto nel quale si registra un aumento dei tesserati sportivi (31 per cento negli ultimi 10 anni), ma una percentuale ancora troppo alta di sedentari (24 milioni 766 mila, il 42 per cento della popolazione). Risulta, peraltro, ancora troppo alto il gap tra maschi e femmine che praticano uno sport (12 per cento in meno di femmine). I dati dell'ultimo report del CONI (2014) evidenziano che in Sardegna il 30 per cento della popolazione pratica uno sport (5 per cento in più negli ultimi 10 anni) a fronte, però, di un 39 per cento di sedentari.

Qualora la promozione dell'attività fisica e degli stili di vita salutari, operata a più livelli, riuscisse ad indurre anche una parte di quella grossa fetta di popolazione sedentaria a praticare sport o attività fisica svolta anche negli ambienti chiusi, ci troveremmo davanti una elevata quantità di potenziali utenti di palestre o centri sportivi o piscine che ha diritto di trovare qualità negli ambienti e strutture che frequenta. L'esame dei dati riportati dall'indagine multiscopo dell'ISTAT evidenzia quanto sia importante e determinante per una migliore promozione della salute istituire un percorso di qualità rivolto ai luoghi deputati all'esercizio dell'attività motoria e sportiva.

Pertanto, anche al fine di implementare le attività previste dal Piano regionale della prevenzione, è auspicabile sviluppare nel territorio una rete di strutture per la somministrazione dell'attività fisica prescritta dal medico che deve avvenire in realtà attrezzate in modo specifico.

Immediato intervento di soccorso nell'esercizio della pratica sportiva - diffusione di defibrillatori automatici

Un altro elemento preso in considerazione dalla proposta di legge è legato agli interventi immediati di soccorso nell'ambito dell'attività motoria, anche alla luce di recenti tragici incidenti avvenuti nel corso di attività sportive; un importante strumento per la sicurezza degli utenti è rappresentato dalla dotazione dei defibrillatori semiautomatici. Il decreto ministeriale 24 aprile 2013 impone alle società sportive dilettantistiche e professionistiche di dotarsi di defibrillatori automatici. Ad oggi, nonostante il termine previsto per adeguarsi sia scaduto, risulta che diverse società non si sono ancora adeguate. Tuttavia, alcuni enti locali (ad esempio la Provincia di Sassari) hanno già contribuito all'acquisto del dispositivo salvavita e anche la Regione, con la manovra finanziaria 2016, ha previsto un contributo in tal senso. I proponenti intendono contribuire per stimolare l'osservanza dell'obbligo, prevedendo la disponibilità del defibrillatore come requisito necessario per poter avere il riconoscimento di palestra in salute. La presenza, peraltro, di operatori qualificati per la somministrazione dell'attività motoria consente alle strutture di poter contare su personale già formato nell'utilizzo dei defibrillatori.

Rilascio del certificato medico di idoneità all'attività sportiva agonistica e non agonistica

La visita clinica, gli accertamenti e l'atto certificatorio devono essere effettuati nelle sedi autorizzate; si intende ribadire che la visita medico-sportiva non può essere effettuata al di fuori delle strutture mediche autorizzate.

Analisi tecnica normativa

La tutela della salute rientra tra le materie assegnate dalla Costituzione alla potestà legislativa concorrente della Regione, unitamente alla materia ordinamento sportivo. La materia dello sport è regolata, a livello regionale, dalla legge regionale n. 17 del 1999 (Provvedimenti per lo sviluppo dello sport in Sardegna) la quale mira a garantire la promozione della sport e la tutela della salute. La legge, oltre che disciplinare la concessione di contributi in diversi settori, ha tra le sue finalità la promozione dello sport e del benessere fisico; si ritiene, pertanto, opportuno intervenire con una modifica della legge regionale in materia di sport.

L'intervento in oggetto è pienamente in linea con gli obiettivi del Programma regionale di sviluppo che si propone di agire in modo integrato e coordinato sui principali fattori di rischio modificabili, tra i quali rientra l'inattività fisica. In particolare il tema è affrontato nel punto 3.2.4 - Promozione dell'attività fisica, nel punto 3.4 - Promozione delle attività sportive e nel punto 3.4.1 - Rafforzamento dei programmi di attività motoria con azioni che hanno l'obiettivo di aumentare il numero di "soggetti attivi" nello sport, in particolare rafforzando i programmi di attività motoria di base e favorendo l'integrazione tra professionalità del campo delle scienze mediche e motorie.

L'intervento rientra tra gli obiettivi del piano nazionale e del piano regionale di prevenzione 2014-2018; in particolare programma 1.2 (Comunità in salute) - obiettivo 1.2.9 (Aumentare l'attività fisica delle persone e negli ultra sessantaquattrenni); programma 1.3 (Presa in carico sistemica) - obiettivo 1.3.3 (Sviluppo di programmi di promozione e prescrizione dell'esercizio fisico in persone con patologie croniche). Il piano regionale prevede, per i pazienti affetti da patologie croniche, la somministrazione dell'esercizio fisico presso strutture aziendali della ASL. Tuttavia, ad avviso dei proponenti, l'introduzione nella pratica clinica della "prescrizione dell'attività fisica" richiede di approntare e prevedere concrete modalità organizzative all'interno delle quali possano avvenire sia la prescrizione di attività fisica, personalizzata sulle caratteristiche del singolo, sia la sua somministrazione supervisionata, attraverso percorsi che garantiscano il raggiungimento e il mantenimento dei livelli di attività fisica raccomandati. Al fine di implementare le attività previste dal Piano regionale della prevenzione è, pertanto, auspicabile sviluppare nel territorio una rete di strutture per la somministrazione dell'attività fisica prescritta, che deve avvenire in realtà attrezzate in modo specifico.

Relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri finanziari ai sensi dell'articolo 33, comma 3, della legge regionale 2 agosto 2006, n. 11 (Norme in materia di programmazione, di bilancio e di contabilità della Regione autonoma della Sardegna)

L'articolo 33, comma 3, della legge regionale n. 11 del 2006, dispone che i progetti di legge che prevedono nuove o maggiori spese devono essere corredati da una relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri, con la specifica dei dati e dei metodi utilizzati per l'individuazione degli stessi e di ogni altro elemento utile per l'esame del progetto di legge, e da un'analisi d'impatto della regolamentazione di cui alla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 marzo 2000, e successive modifiche e integrazioni.

Relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri

L'intervento in esame comporta dei limitati oneri di spesa. È prevista un'implementazione del portale Sardegna Salute, all'interno del quale inserire il registro delle palestre in salute e l'elenco dei laureati in scienze motorie in possesso della laurea specialistica o magistrale in scienze e tecnica delle attività motorie preventive e adattate e in scienze e tecnica dello sport; si ritiene che questo intervento possa essere fatto sfruttando il contratto di gestione già esistente.

Sono previste delle spese di promozione del progetto: è importante per garantire la conoscenza dell'iniziativa utilizzare i mezzi di comunicazione più diffusi e organizzare delle giornate formative specifiche.

La spesa prevista non dovrebbe essere superiore ai 50.000 euro.

Analisi di impatto della regolamentazione

L'analisi di impatto della regolamentazione è stata effettuata dai proponenti sulla base della normativa e della modulistica vigente a livello nazionale.

1) Ambito di intervento
La proposta è rivolta alle palestre e alle altre strutture che forniscono lezioni o corsi di attività motorie operanti sul territorio regionale che vorranno, volontariamente, aderire alla rete delle palestre in salute.

2) Motivazioni della necessità dell'intervento
La proposta intende favorire la diffusione dell'esercizio fisico, la sua somministrazione in strutture di qualità, la promozione di stili di vita sani e la lotta al doping.

3) Obiettivo specifico
Creazione di una rete di palestre e strutture riconosciute che promuovano il benessere e gli stili di vita salutari e condividano la lotta al doping.

4) Obiettivi immediati
- Istituire il riconoscimento ufficiale di Palestra in salute; indicatore utile: adozione della deliberazione di Giunta che disciplina i requisiti per ottenere il riconoscimento;
- Istituire presso il competente Assessorato il registro delle palestre in salute; indicatore utile: istituzione registro;
- Istituire presso il competente Assessorato l'elenco aperto dei laureati in scienze motorie in possesso della laurea specialistica o magistrale in scienze e tecnica delle attività motorie preventive e adattate e in scienze e tecnica dello sport; indicatore utile: istituzione registro.

5) Obiettivi di medio e lungo periodo
- Incrementare le potenzialità educative delle palestre e delle strutture sportive; indicatore utile: numero di palestre e strutture aderenti al progetto;
- Costituire una rete di strutture di qualità in grado di somministrare correttamente l'attività fisica prescritta dal medico; indicatore utile: numero di palestre che ottengono l'iscrizione nel registro.

6) Comparazione tra la situazione attuale e quella attesa
In questo momento non sono richiesti particolari requisiti per la somministrazione dell'attività fisica nelle palestre; gli anziani e chi necessita di attività fisica come terapia di miglioramento dello stato di salute non sono indirizzati. Le palestre rappresentano uno dei luoghi in cui è maggiormente diffuso il doping. La proposta mira a sviluppare nel territorio una rete di strutture per la somministrazione dell'attività fisica che deve avvenire in realtà attrezzate in modo specifico.

7) Indicatori utili per la valutazione del raggiungimento degli obiettivi
(si vedano i punti 4-5)

8) Presupposti organizzativi
La proposta è collegata all'attuazione di quanto previsto dal piano regionale di prevenzione in merito al progetto di prescrizione medica dell'attività fisica. Appare necessaria un'importante fase di promozione del progetto, onde consentire l'adesione delle palestre che resta, comunque, volontaria e la previsione di uno specifico gruppo di lavoro i cui componenti siano rappresentativi dei diversi interessi in gioco. Dal punto di vista amministrativo, l'istituzione e la gestione dei registri richiedono la presa in carico del procedimento da parte di un settore amministrativo e la messa a disposizione di almeno una risorsa umana.

9) Opzione zero
L'opzione normativa si ritiene preferibile per rimarcare la giusta attenzione della Regione alle finalità terapeutiche e formative dello sport. Attraverso l'intervento normativo è, inoltre, possibile mettere a sistema e coordinare diversi interventi, legati comunque da un comune denominatore (qualità e sicurezza dell'attività motoria e sportiva).

10) Consultazioni effettuate
Contatti informali con operatori del settore e della medicina sportiva.

11) Oneri informativi aggiuntivi a carico dei cittadini
Le palestre e le strutture che intendono aderire al progetto dovranno fare domanda di iscrizione al registro regionale (costo marca da bollo per istanza, salvo esenzioni legate alla natura dell'organismo). L'adesione al progetto comporterà, per chi non possiede alcuni dei requisiti, delle spese necessarie per potersi adeguare alle prescrizioni richieste - per esempio assunzione di istruttori qualificati, acquisto defibrillatori.

12) Criticità
L'adesione al progetto potrebbe essere contenuta dalle imposizioni specifiche che la stessa adesione richiede. Tuttavia, tale criticità potrebbe essere compensata dal vantaggio di poter spendere il riconoscimento ufficiale di "Palestra in salute" in un'ottica di promozione della propria struttura.

13) Destinatari competenti
Palestre, piscine, strutture sportive e non sportive in cui si eseguono lezioni o corsi, individuali o collettivi, di attività motorie. I destinatari indiretti sono i cittadini che potranno fruire di un servizio qualificato.

Il testo si compone di 7 articoli.

Articolo 1: individua le finalità dell'intervento, definisce l'istituzione del registro delle palestre in salute e le altre attività di competenza della Regione. Per quanto riguarda il campo di applicazione, la disposizione non introduce alcuna definizione specifica di struttura sportiva, rinviando alle tipologie diffuse sul territorio (tenuto anche conto che l'adesione è spontanea). Il riferimento, non esaustivo, è rappresentato dalle strutture pubbliche e private come palestre, piscine, centri sportivi polivalenti, centri medici per il benessere o di riabilitazione in cui sono effettuati lezioni o corsi, individuali o collettivi, di attività motorie, di promozione dello sviluppo della salute, rivolte a bambini, adulti, anziani e disabili e attività motorie e sportive finalizzate al recupero dell'efficienza psico-fisica.

Articolo 2: la norma rinvia alla deliberazione della Giunta regionale il compito di definire il procedimento per ottenere il riconoscimento di palestra in salute. Tuttavia la disposizione definisce, fin d'ora, i requisiti indispensabili per ottenere l'iscrizione nel registro regionale.

Articolo 3: la norma individua i requisiti degli operatori idonei a somministrare l'attività motoria, anche tenuto conto dei principali fruitori della legge. Il requisito della specializzazione è aggiuntivo rispetto alla laurea triennale in scienze motorie per il personale che ha il ruolo di supervisionare le attività interne alle strutture motorie-sportive e il compito di somministrazione programmi di attività motoria su prescrizione medica specialistica a favore di utenti con patologie croniche o a rischio di insorgenza di patologie croniche. Il riferimento opzionale previsto dalla lettera b) è reso necessario per adeguarsi alla diversa terminologia utilizzata a livello ministeriale per definire la laurea biennale, inizialmente definita di specializzazione e attualmente definita laurea magistrale.

Articolo 4: individua l'Assessorato competente per il controllo dei requisiti e le sanzioni collegate alla mancanza o perdita dei requisiti.

Articolo 5: istituisce il gruppo di lavoro regionale "palestre in salute".

Articolo 6: introduce la clausola valutativa.

Articolo 7: la norma definisce la spesa necessaria per l'attuazione dell'intervento normativo. Il riconoscimento della trasversalità dello sport rispetto alle politiche della salute, sociali e familiari, giustifica che una parte delle risorse finanziarie dei comparti destinati alla prevenzione sanitaria e alle politiche sociali, possa essere indirizzata alla presente proposta di legge.