CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 312

presentata dal Consigliere regionale
SABATINI

il 31 marzo 2016

Modifiche alla legge regionale 2 agosto 2013, n. 19 (Norme urgenti in materia di usi civici,
di pianificazione urbanistica, di beni paesaggistici e di impianti eolici)

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RELAZIONE DEI PROPONENTI

La proposta di legge vuole intervenire per riportare nell'alveo della Costituzione l'articolo 1 della legge regionale 2 agosto 2013, n. 19 (Norme urgenti in materia di usi civici, di pianificazione urbanistica, di beni paesaggistici e di impianti eolici) che la Corte costituzionale, con la sentenza del 9 luglio 2014, n. 210, ha dichiarato incostituzionale.

L'intervento della Corte rientra in quella categoria cosiddetta di accoglimento manipolativo con la quale il giudice delle leggi effettua una modificazione delle norme sottoposte al suo sindacato.

Nella categoria delle sentenze di accoglimento manipolativo si distinguono modificazioni di tipo additivo e/o sostitutivo.

La decisione di tipo additivo colpisce la norma nella parte in cui non prevede un qualcosa, con la conseguente aggiunta di una parte alla disposizione oggetto del giudizio. Quella di tipo sostitutivo prevede l'illegittimità della norma nella parte in cui dichiara qualcosa anziché un'altra.

Tra le sentenze di tipo additivo si distingue una particolare tipologia definita additiva procedurale, così denominata dal contenuto dell'addizione che ha per oggetto il procedimento di atti disciplinati dalla legge sottoposta al sindacato del giudice delle leggi.

Non sembri leziosa la breve digressione sulle tipologie decisorie della Corte costituzionale, ma torna utile averle presenti in quanto la Corte ha dichiarato incostituzionale l'articolo 1 della legge regionale n. 19 del 2013, con una decisione di accoglimento manipolativo additivo per una parte e sostitutivo per l'altra. L'articolo 1, comma 3, prevede che i comuni possano proporre permute, alienazioni, sclassificazioni e trasferimenti dei diritti di uso civico nel quadro della ricognizione prevista dal piano straordinario di accertamento demaniale. Il comma 4 prevede, poi, che se la Regione avesse accolto la proposta di classificazione di un uso civico, questo sarebbe cessato con effetto immediato.

Secondo la Corte, la Regione sarda non ha esercitato la potestà legislativa primaria in tema di usi civici in armonia con la Costituzione che assegna allo Stato la potestà legislativa esclusiva in tema di ambiente (articolo 117, comma 2, lettera s), della Costituzione) e tutela il paesaggio della nazione (articolo 9 della Costituzione). Inoltre, le disposizioni impugnate si pongono in contrasto con il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio). Con l'articolo 142, comma 1, lettera h), il legislatore statale ha stabilito che gli usi civici "sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni" del Codice, le quali sono state più volte qualificate dalla Corte costituzionale come "norme di grande riforma economico-sociale" e come tali, si impongono al rispetto del legislatore della Regione autonoma della Sardegna.

La memoria difensiva della Regione evidenziava come la conciliazione degli interessi fosse assicurata dalle modalità di approvazione del piano paesaggistico con l'intesa tra Regione, Ministero per i beni e le attività culturali e il Ministero dell'ambiente, per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici.

A giudizio della Corte tale soluzione è inadeguata, in quanto il coinvolgimento del livello istituzionale centrale non può avvenire a posteriori, ma deve avvenire al momento della redazione del piano straordinario di accertamento demaniale. Il piano deve essere comunicato tempestivamente per consentire alle competenti autorità centrali (Ministero per i beni e le attività culturali e Ministero dell'ambiente) di attivarsi.

L'intervento manipolativo additivo si traduce, nel dispositivo della sentenza, nella prescrizione di un preciso comportamento, se si vuole sanare l'incostituzionalità rilevata, e precisamente nel prevedere un passaggio procedurale assente nella formulazione sottoposta al giudizio. Il piano regionale straordinario di accertamento demaniale può prevedere una "sclassificazione" e cessazione degli usi civici se la norma contempla "la tempestiva comunicazione del piano straordinario di accertamento e degli altri atti modificativi dei vincoli di destinazione ai competenti organi statali, affinché lo Stato possa far valere la propria competenza a tutelare il paesaggio con la conservazione dei vincoli esistenti o l'apposizione di diversi vincoli, e affinché, in ogni caso, effetti giuridici modificativi del regime dei relativi beni non si producano prima, e al di fuori, del Piano paesaggistico regionale.

Quanto al secondo aspetto, l'articolo 1, comma 3, della legge in oggetto prevedeva, inoltre, la possibilità che i comuni attuassero processi di transazione giurisdizionale, nel quadro di procedimenti giudiziari in corso, aventi a oggetto diritti reali gravati da usi civici. Poiché il potere di transigere in procedimenti relativi agli usi civici incide direttamente sulla ricognizione degli stessi, la Corte richiamando le considerazioni svolte ha dichiarato l'illegittimità di questo disposto. Il legislatore regionale può autorizzare i comuni a "proporre" processi transattivi in tema di usi civici, ma non ad "attuarli". In questo caso l'intervento manipolatore della sentenza interviene a sostituire il verbo "attuare" con il verbo "proporre".

La legge regionale non può consentire ai comuni di attuare transazioni giudiziarie in materia di usi civici: tutt'al più, i comuni potranno avanzare proposte in tal senso.

Afferma, dunque, la Corte: l'articolo 1 della legge in oggetto è incostituzionale nella parte in cui prevede che i comuni possono "attuare" processi di transazione giurisdizionale, invece che "proporre" tali processi.

La proposta emendativa alla legge regionale n. 19 del 2013 vuole sanare le incostituzionalità rilevate esattamente nel senso indicato dalla sentenza della Corte.

Viene pertanto riscritto l'articolo 1 in maniera tale che le parti, emendate secondo le prescrizioni della Corte costituzionale, siano rese immediatamente visibili attraverso commi distinti. Nella numerazione viene introdotto il comma 4 che mette in rilievo la sostituzione della parola "attuare", riferita all'attività dei comuni nell'ambito della ricognizione generale degli usi civici di transazione giurisdizionale a chiusura di liti o cause legali in corso, con la parola "proporre" che demanda al successivo esame dell'Amministrazione regionale e delle autorità centrali la parola ultima.

Il comma 5 introduce, come prescritto dalla Corte costituzionale, nella procedura di formazione del piano straordinario di accertamento demaniale, l'intervento delle competenti autorità statali, Ministero per i beni e le attività culturali e Ministero dell'ambiente. È così previsto che il piano venga tempestivamente comunicato alle istituzioni centrali per le osservazioni e valutazioni di loro competenza in riferimento alle norme del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Il comma 6 garantisce che lo Stato possa far valere gli interessi di cui è portatore e lega l'approvazione del piano all'acquisizione del parere degli organi statali competenti.