CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 145

presentata dai Consiglieri regionali
BUSIA - DESINI

il 27 novembre 2014

Rafforzamento del ruolo della Regione in materia di accertamento e riscossione delle entrate tributarie statali di spettanza regionale e istituzione di un'autonoma Agenzia per l'accertamento e la riscossione delle entrate regionali e locali

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RELAZIONE DEI PROPONENTI

Nel corso di questi primi mesi di legislatura i proponenti, anche attraverso diversi incontri e interlocuzioni, hanno approfondito il tema, cogliendone, in prima battuta, la vastità e la complessità e individuando alcune criticità nella gestione odierna dell'accertamento e della riscossione dei tributi statali e regionali.

I proponenti ritengono che l'argomento debba essere posto con forza all'attenzione del Consiglio regionale e dell'Esecutivo già nella prima parte della legislatura, aprendo un dibattito serio sulla questione, utile ad acquisire il contributo di tutte le forze e professionalità presenti in Consiglio regionale con il proposito di arrivare, in tempi ristretti, alla predisposizione di un testo condiviso, senza tuttavia incorrere in inutili contenziosi con lo Stato.

Gli approfondimenti inducono i proponenti a ritenere necessario un intervento del legislatore nazionale per apportare determinati cambiamenti nei rapporti tra lo Stato e la Regione in materia pur consentendo, tuttavia, spazi di intervento anche al legislatore regionale. Di seguito si propongono le norme più significative:
- articolo 117, comma 2, lettera e) della Costituzione che assegna alla potestà normativa esclusiva dello Stato la materia "sistema tributario e contabile dello Stato" e articolo 117, comma 3, che prevede, tra le materie di legislazione concorrente, il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;
- articolo 62 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell'organizzazione del Governo a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59) che attribuisce all'Agenzia delle entrate tutte le funzioni concernenti le entrate tributarie erariali che non sono assegnate alla competenza di altre agenzie, amministrazioni dello Stato, enti od organi ed in particolare i servizi relativi all'amministrazione, alla riscossione e al contenzioso dei tributi diretti e dell'imposta sul valore aggiunto nonché di tutte le imposte già di competenza del dipartimento delle entrate del ministero delle finanze o affidati alla sua gestione in base alla legge o ad apposite convenzioni con gli enti impositori o con gli altri creditori;
- articolo 118 della Costituzione che consente di ripartire le funzioni amministrative tra comuni, province, regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e proporzionalità;
- articolo 6 dello Statuto regionale sardo che attribuisce alla Regione l'esercizio delle funzioni amministrative nelle sole materie nelle quali ha la potestà legislativa e in quelle delegate dallo Stato;
- articolo 54 dello Statuto regionale sardo che ammette modifiche del titolo III "Finanze, demanio e patrimonio", con legge ordinaria della Repubblica, anche su proposta della Regione;
- decreto legislativo 6 maggio 2011 n. 68, attutivo della legge n. 42 del 2009 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard net settore sanitario) che detta norme in materia di attuazione del cosiddetto federalismo fiscale, in un'ottica di eliminazione dei trasferimenti statali e di responsabilizzazione delle Regioni;
- decreto legge n. 70 del 2011 - in particolare articolo 7, comma 2, da lettera gg-ter) a lettera gg-septies) convertito in legge 12 luglio 2011, n. 106 - Semestre europeo - (Prime disposizioni urgenti per l'economia) che ha disposto che a decorrere dal 31 dicembre 2012 - effetti prorogati al 31 dicembre 2014 e da ultimo, con il disegno di legge di stabilità 2015 approvato dal Consiglio dei ministri e in discussione in Parlamento, al 30 giugno 2015 - in deroga alle vigenti disposizioni, la società Equitalia Spa, nonché le società per azioni dalla stessa partecipate e la società Riscossione Sicilia Spa cessano di effettuare le attività di accertamento, liquidazione e riscossione, spontanea e coattiva, delle entrate, tributarie o patrimoniali, dei comuni e delle società da essi partecipate;
- decreto legislativo n. 118 del 2011 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) che impone, tra gli altri, il principio contabile dell'equilibrio di bilancio inteso come pareggio complessivo di competenza e di cassa attraverso una rigida valutazione di tutti i flussi di entrata e di spesa.

Contesto regionale

In altre regioni a statuto speciale interventi in materia sono stati compiuti attraverso lo strumento delle norme di attuazione o comunque con l'intervento del legislatore nazionale.

L'esperienza della Regione Sicilia.

La Corte costituzionale ha riconosciuto alla Sicilia la potestà normativa concorrente in materia tributaria. Tuttavia, il riconoscimento della potestà normativa non ha comportato, di per sé, anche il trasferimento automatico delle funzioni amministrative e degli uffici statali; al riguardo sono state necessarie norme specifiche di attuazione.

Infatti, con legge regionale n. 2 del 1947, articolo 3 "Tutti i tributi e le entrate, già di spettanza dello Stato, sono riscossi, a partire dal 1 giugno 1947, per conto della Regione, dagli enti attualmente preposti alla riscossione; rispetto a tali enti la Regione subentra nella posizione giuridica dello Stato.

Con decreto legislativo n. 507 del 1948, articolo 2, si dispone espressamente che la Regione siciliana riscuota direttamente le entrate di sua spettanza. Con decreto del Presidente della Regione n. 1074 del 1965 si dispone la spettanza alla Regione di tutte le entrate statali riscosse nell'ambito del suo territorio, ivi comprese le spettanze accessorie quali interessi di mora, sopratasse, entrate derivanti da sanzioni pecuniarie e penali.

In materia di riscossione, in conformità a tale riconoscimento normativo, la Regione ha disciplinato compiutamente il servizio con legge regionale n. 35 del 1990.

Tuttavia, al momento anche la Regione Sicilia cura autonomamente la sola riscossione coattiva attraverso una società regionale, restando in capo allo Stato la fase dell'accertamento e della riscossione spontanea. La Sicilia gode di un'attribuzione di titolarità delle entrate, non di devoluzione di quote come la Sardegna. Nonostante tale titolarità, si avvale, secondo le sue norme di attuazione, dell'Agenzia delle entrate per l'attività di accertamento.

La fase della riscossione è articolata come segue: le entrate confluiscono presso la struttura di gestione incardinata presso l'Agenzia delle entrate, la quale individua quanto dovuto alla Sicilia e versa direttamente alle casse regionali della Sicilia.

La gestione della sola fase della riscossione coattiva non arreca alla Regione siciliana particolari benefici, ma anzi rappresenta un'importante voce di spesa.

L'esperienza siciliana suggerisce due conclusioni:
1) sono necessarie norme specifiche di attuazione per inserire qualunque disposizione innovativa in tale materia;
2) la sola gestione della riscossione coattiva sarebbe economicamente fallimentare e non gioverebbe a risolvere i problemi che si vogliono superare.

L'esperienza del Trentino Alto Adige.

La Regione e le province autonome hanno un autonomo sistema di riscossione per quel che concerne esclusivamente le entrate locali. In particolare, la Provincia autonoma di Trento ha costituito Trentino riscossioni Spa, ai sensi dell'articolo 34 della legge provinciale n. 3 del 16 giugno 2006, con l'obiettivo di essere un punto di riferimento, per i cittadini e per gli enti pubblici trentini, in materia di riscossione delle entrate tributarie e patrimoniali.

Sono soci di Trentino riscossioni, oltre alla Provincia autonoma di Trento, quasi tutti i comuni trentini ed altri enti pubblici trentini dislocati su tutto il territorio provinciale. In quanto società in-house, Trentino riscossioni non può essere partecipata da soggetti privati, né può offrire i propri servizi sul mercato, al di fuori della cerchia dei propri soci-clienti; ciò permette agli enti trentini di affidare direttamente le attività a Trentino riscossioni, senza dover ricorrere a costose gare. La società è dotata di una buona base informativa e informatica e di una struttura snella; il diverso modo di approcciarsi con l'utenza consente di ricorrere poco alla riscossione coattiva e pertanto i costi di gestione sono molto bassi.

L'attività principale della società è la riscossione delle entrate affidate dagli enti soci nelle sue varie fasi: riscossione spontanea, attività di accertamento e riscossione coattiva delle entrate di pertinenza del sistema pubblico provinciale a cui si affiancano i servizi di gestione, consulenza ed assistenza sia verso gli enti soci, sia verso i cittadini contribuenti; altro settore strategico di Trentino riscossioni è rappresentato dalla gestione completa delle sanzioni amministrative relative al Codice della strada.

Ai sensi dell'articolo 2, comma 108, della legge n. 191 del 2009 (finanziaria 2010) a decorrere dal 1° gennaio 2011 le quote dei proventi erariali spettanti alla Regione e alle province autonome sono riversate dalla struttura di gestione individuata dall'articolo 22 del decreto legislativo n. 241 del 1997 - per i tributi oggetto di versamento unificato e di compensazione - e dai soggetti a cui affluiscono, per gli altri tributi, direttamente alla Regione e alle province autonome sul conto infruttifero intestato ai medesimi enti, istituito presso la tesoreria provinciale dello Stato, nei modi e nei tempi da definire con apposito decreto del Ministero economia e finanze, adottato previa intesa con la Regione e le province. Il riversamento è giornaliero e anche il monitoraggio sui flussi di entrata e riscossione (la norma è stata attuata con decreto del Ministero dell'economia delle finanze 20 luglio 2011).

Particolare importanza assume, infine, l'articolo 1, comma 515, della legge di stabilità 2014 il quale prevede, per il Trentino Alto Adige e per la Valle d'Aosta, l'assunzione delle funzioni dello Stato e dei relativi oneri in relazione alle agenzie fiscali, rinviando ad apposite intese la definizione degli ambiti per il trasferimento o la delega delle funzioni statali e dei relativi oneri finanziari riferiti alle agenzie fiscali dello Stato e prevedendo al contempo limiti al trasferimento di alcune funzioni, al fine di evitare disparità di trattamento, duplicazione di costi e di attività sul territorio nazionale.

Friuli Venezia Giulia.

Con decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137, sono state approvate le norme di attuazione dello statuto speciale in materia di finanza regionale; in particolare l'articolo 1 disciplina le modalità di attribuzione delle quote dei proventi erariali spettanti alla Regione prevedendo un riversamento diretto sul conto regionale, secondo il modello descritto nel paragrafo precedente e vigente per il Trentino Alto Adige.

Regione autonoma della Sardegna.

Nella passata Legislatura è stata depositata la proposta di legge di iniziativa popolare - attuale proposta n. 5 della XV Legislatura. Tale proposta si focalizza soprattutto sulla fase della riscossione, investendo anche i tributi statali di competenza regionale e disciplinando compiutamente la fase della riscossione coattiva, in tal senso ricalcando la disciplina nazionale e la legge n. 35 della Regione Sicilia. La proposta introduce una disposizione che consentirebbe il versamento diretto delle imposte sul conto regionale - articolo 2, comma 6 "I versamenti di somme previsti a favore delle sezioni di tesoreria provinciale dello Stato, per le entrate di spettanza della Regione, sono effettuati direttamente alla tesoreria della Regione".

Tuttavia, occorre preliminarmente verificare se lo Statuto sardo contenga una norma immediatamente precettiva che consenta di legiferare immediatamente in materia di accertamento e riscossione ovvero se siano necessarie norme di attuazione. L'articolo 9 dello Statuto, ad esempio, prevede che la Regione possa demandare ad enti dello Stato il compito dell'accertamento e della riscossione, ma non che debba. In questo articolo si parla di "propri tributi"; tale previsione è sempre stata interpretata in senso restrittivo, riferendola solo a quei "tributi propri", ossia regionali, che la Regione ha la potestà di imporre autonomamente secondo la lettera h) dell'articolo 8 dello statuto. Di seguito il testo della norma: "La Regione può affidare agli organi dello Stato l'accertamento e la riscossione dei propri tributi. La Regione collabora all'accertamento delle imposte erariali sui redditi dei soggetti con domicilio fiscale nel suo territorio. A tal fine la Giunta regionale ha facoltà di segnalare, entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello in cui scade il termine per l'accertamento agli uffici finanziari dello Stato nella Regione, dati, fatti ed elementi rilevanti per la determinazione di un maggiore imponibile, fornendo ogni idonea documentazione atta a comprovarla. Gli uffici finanziari dello Stato nella Regione sono tenuti a riferire alla Giunta regionale sui provvedimenti adottati in base alle indicazioni dalla stessa ricevute''.

La lettura restrittiva sembrerebbe giustificata dallo stesso comma il quale prevede, in riferimento alle imposte statali, che la Regione collabori all'accertamento riconoscendo, implicitamente, che tale funzione, in riferimento ai tributi erariali, è svolta dallo Stato. Tale interpretazione, come detto, trova una conferma anche dall'analisi della legislazione di altre regioni a statuto speciale le quali hanno concordato con lo Stato modifiche all'ordinamento finanziario con norme di attuazione o con legge statale avvalendosi, per esempio, del meccanismo secondo il quale le norme dello statuto in materia finanziaria possono essere modificate con legge dello Stato su proposta della Regione, meccanismo riconosciuto anche dal nostro statuto, articolo 54.

Tuttavia, anche l'ultimo schema di decreto legislativo (Norme di attuazione dell'articolo 8 legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) non appare adeguato rispetto alle conquiste ottenute da altre regioni; infatti, resta immutato l'attuale procedimento di trasferimento delle risorse erariali le quali sono quantificate solo sulla base delle elaborazioni del Dipartimento delle finanze ed erogate ogni anno dal Dipartimento della ragioneria generale dello Stato mediante acconti e conguaglio finale. Resta immutato, altresì, il meccanismo informativo in quanto gli uffici dell'Amministrazione statale trasmettono periodicamente all'Amministrazione regionale le informazioni e gli elementi riferibili al gettito erariale assoggettato alla compartecipazione regionale. Si registra una differenza rispetto a quanto accade in altre regioni in quanto il denaro passa dalla struttura di gestione e dagli agenti di riscossione competenti alla Tesoreria dello Stato, imputata al bilancio dello Stato e versata successivamente nel conto regionale.

Conclusioni

Ad avviso dei proponenti è opportuno avviare un percorso graduale che porti all'individuazione dello strumento o degli strumenti idonei al raggiungimento degli obiettivi indicati nella presente proposta di legge, in collaborazione con le competenti istituzioni statali; si ritiene, infatti, che tale collaborazione, oltre ad evitare futuro contenzioso, possa aiutare a prevenire e superare gli ostacoli di carattere tecnico e burocratico che indubbiamente sono presenti nella materia. La comparazione con le altre regioni ha permesso di individuare alcuni strumenti che possono, nell'immediato, rafforzare il ruolo regionale anche con riferimento all'accertamento e riscossione dei tributi statali di propria spettanza.

Si ritiene che il legislatore regionale possa dettare, pertanto, delle linee guida al fine di impegnare la Giunta regionale e la commissione paritetica di recente istituita al raggiungimento di alcuni obiettivi e di indirizzare la loro attività nei rapporti con lo Stato.

La risoluzione della vertenza entrate rappresenta, dunque, il primo fondamentale tassello per il miglioramento dell'attuale gestione della finanza pubblica ma, tuttavia, sussistono ulteriori meccanismi idonei ad evitare, in futuro, la ricorrenza di frizioni con lo Stato in merito alla quantificazione di quanto dovuto alla Regione a titolo di quota di compartecipazione statale, quali, ad esempio: il rafforzamento delle presenza della Regione negli organismi in cui si decide la quantificazione della quota spettante alle Regioni, il versamento diretto da parte degli agenti di riscossione e della Struttura di gestione incardinata presso l'Agenzia delle entrate delle quote erariali spettanti alla Regione secondo criteri contabili certi, la conoscenza del flusso finanziario di entrata, un ripensamento del ruolo dell'amministrazione finanziaria volto, mediante una maggiore collaborazione con i cittadini e le imprese, a ridurre il ricorso e i conseguenti costi della fase di riscossione coattiva.

Si rimarca, infine, che gli interventi proposti potrebbero diventare indispensabili per consentire una gestione corretta del proprio bilancio, soprattutto alla luce della normativa sulla cosiddetta armonizzazione dei bilanci e dell'accordo del 21 luglio 2014 siglato con lo Stato che impegna la regione al pareggio di bilancio (confluito nel decreto Sblocca Italia, articolo 42, comma 9) e tenuto conto che, a partire dal 31 dicembre 2014 (il disegno di legge di stabilità 2015 ha prorogato ulteriormente al 30 giugno 2015) i comuni non potranno più avvalersi della società Equitalia e delle società da essa partecipate per l'attività di gestione e riscossione delle proprie entrate; è necessario, pertanto, pensare ad una struttura in grado di sostituire sul territorio il ruolo di Equitalia. In tal senso potrebbe applicarsi, per esempio, il modello descritto in precedenza vigente presso la Provincia autonoma di Trento - Trentino riscossioni.

La proposta è, inoltre, coerente con il dettato costituzionale, in particolare con l'articolo 119 relativo al federalismo fiscale volto, tra gli altri, a garantire una maggiore responsabilizzazione degli enti e consentire il superamento della cosiddetta fiscalità derivata.

Il testo si compone di 6 articoli.

Articolo 1: la norma richiama opportunamente, ai fine di evitare eventuali ricorsi dello Stato, il rispetto delle proprie competenze in materia e dispone che ogni intervento attuativo dovrà essere deciso e attuato in collaborazione con le competenti istituzioni statali.

Articolo 2: fermo restando che, preliminarmente, spetta alla Commissione paritetica lavorare per eliminare l'incertezza sull'interpretazione delle norme dello statuto sardo che regolano il riparto delle compartecipazioni statali, causa principale dell'attuale contenzioso con lo Stato, la disposizione impegna, nei limiti delle competenze riconosciute alla Regione, a:
- individuare meccanismi che consentano il controllo del rispetto dei criteri fissati dall'articolo 8 dello Statuto, anche attraverso la consultazione o la presenza regionale nella strutture competenti statali preposte al compito di quantificare e destinare le quote di compartecipazioni alle regioni;
- garantire la ripartizione delle quote di gettito erariale riscosse mediante accredito diretto alla Regione da parte degli agenti di riscossione competenti e della struttura di gestione, secondo lo schema attualmente previsto nelle Regioni Sicilia, Trentino Alto Adige e Friuli Venezia Giulia;
- monitorare con periodicità quotidiana i flussi di entrata e potenziare il sistema informativo in modo tale da conoscere con puntualità lo stato delle ripartizioni, degli accertamenti, delle riscossioni e dei riversamenti eseguiti a favore della Regione;
- attribuire alla Regione il potere di indirizzare, d'intesa con l'Agenzia delle entrate, l'attività di accertamento dei tributi spettanti alla Regione, dando la possibilità di indicare controlli più stringenti nei settori a maggior rischio di evasione;
- costruire un sistema di accertamento e riscossione di tributi regionali e locali unitario al fine di accelerare processi di semplificazione a armonizzazione, riduzione dei costi di gestione e affiancare gli enti locali nell'attuazione della normativa statale - decreto legge n. 70 del 2011 - nel rispetto del principio di leale collaborazione, sussidiarietà e attraverso il coinvolgimento delle associazioni degli enti locali;
- tendere all'assunzione diretta delle responsabilità attraverso il meccanismo del trasferimento o della delega di funzioni amministrative e la graduale assunzione della funzioni di accertamento e di riscossione; individuare, nel rispetto della normativa statale, meccanismi idonei a tutelare i debitori in particolare difficoltà economica per evitare il rischio di chiusura di imprese in momentanea situazione di difficoltà economica, anche ripensando l'attuale schema dei rapporti tra l'organizzazione preposta ai controlli e i cittadini e le imprese e promuovendo il raccordo con organi già esistenti quali, ad esempio, il Garante del contribuente.

Articolo 3: La Regione riconosce l'importanza del Garante del contribuente quale strumento per ridurre il contenzioso e favorire i buoni rapporti tra il cittadino e l'amministrazione finanziaria. Attualmente, la legge nazionale non prevede alcuna comunicazione sull'attività svolta dal Garante a favore della Regione ma, tenuto conto che l'attività è svolta sul territorio regionale e con riferimento a rapporti talvolta molto problematici anche per le dolorose ricadute sociali, si ritiene doveroso consentire all'Amministrazione regionale e al Consiglio regionale la conoscenza dell'attività svolta dal Garante a livello regionale.

Articolo 4: è opportuno che la Giunta regionale tenga periodicamente informato il Consiglio regionale in ordine al percorso avviato e alle misure adottate, anche tenuto conto dei precisi impegni richiesti con la legge in esame all'Esecutivo.

Articolo 5: la legge, tenuto conto dei limitati poteri normativi e tecnici, è strutturata come atto di indirizzo e, pertanto, allo stato, non impone oneri che necessitano di copertura finanziaria.