CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 2

presentata dai Consiglieri regionali
COSSA - DEDONI - CRISPONI

il 20 marzo 2014

Trasferimento delle funzioni delle province

***************

RELAZIONE DEL PROPONENTE

Il 6 maggio 2012 si sono svolti in Sardegna cinque referendum (uno consultivo e quattro abrogativi), che hanno sancito la volontà del corpo elettorale di abolire tutte le province della Sardegna: le quattro cosiddette "storiche" (Cagliari, Sassari, Nuoro, Oristano), e le quattro istituite con la legge regionale 12 luglio 2001, n. 9.

Alla base della spinta verso l'abolizione delle province c'è una serie di fattori che vale la pena richiamare brevemente.

Le polemiche sulla persistenza dell'utilità di questa istituzione si sono ciclicamente riproposte con alterno vigore sin dalla redazione della Costituzione repubblicana, passando, nei primi anni '70 del secolo scorso, attraverso l'istituzione delle regioni a statuto ordinario e la revisione del titolo V della Costituzione (all'inizio di questo secolo). Il legislatore statale, e ancor più quello regionale, non hanno mai trovato la forza di giungere alla sua soppressione. Quando hanno potuto ne hanno anzi incrementato il numero e, allo scopo di giustificarne l'esistenza, hanno introdotto, nel corso degli anni, un numero sempre maggiore di competenze, al punto che il nuovo titolo V ha dato alle province un nuovo smalto costituzionale.

Nondimeno, al di là dell'atteggiamento conservatore del mondo politico istituzionale, il dibattito si è tutt'altro che sopito, per esplodere in concomitanza dell'aumento della sensibilità dei cittadini verso il tema dei costi della politica. Le province oggi sono percepite, unitamente alla questione del numero dei parlamentari e dei consiglieri regionali e delle ingenti spese connesse alla vita delle rappresentanze parlamentari (emolumenti, vitalizi, spese dei gruppi), come uno dei capitoli più significativi di questi costi.

Si riportano di seguito alcuni dati, forniti dalle stesse province, che rivestono un certo interesse. Essi si riferiscono al triennio 2009-2011 e sono relativi ai costi degli organi dei diversi enti e al rapporto tra trasferimenti regionali e statali.

PROVINCE SARDEGNA - ANNI 2009 - 2010 - 2011
PROVINCE	COSTI POLITICA
	2009	2010	2011
CAGLIARI	1.164.052,15	884.903,99	1.039.118,09
CARBONIA IGLESIAS	345.260,02	372.565,90	355.268,98
MEDIO CAMPIDANO	807.536,52	699.358,82	761.949,97
OGLIASTRA	861.818,31	656.572,35	719.579,77
ORISTANO	1.205.957,11	994.302,97	1.048.935,93
NUORO	611.514,13	534.142,41	525.166,14
OLBIA TEMPIO	1.001.602,09	816.679,70	857.781,38
SASSARI	1.402.693,03	1.063.619,83	1.143.020,62
TOTALI	7.400.433,36	6.022.145,94	6.450.520,88

 

	PROVINCE DELLA SARDEGNA - ANNI 2009 - 2010 - 2011
PROVINCE	FONDO UNICO RAS			SPETTANZE STATALI
	2009	2010	2011	2009	2010	2011
CA	17.487.099,99	18.072.896,19	17.515.321,38	7.311.526,11	6.775.439,73	5.933.500,30
CI	6.770.507,96	6.975.208,03	6.740.420,65	1.916.048,32	1.907.665,77	1.430.126,06
MC	6.082.051,74	6.263.352,09	6.051.782,63	1.380.354,17	1.217.289,29	1.053.647,52
OGL	7.544.531,62	7.773.774,16	7.511.453,18	2.719.424,89	2.576.809,67	1.955.619,64
OR	4.941.730,20	5.101.968,22	4.935.493,38	9.845.080,75	9.836.926,72	7.661.292,56
NU	7.284.967,05	7.589.573,20	7.388.949,18	6.814.596,06	6.451.505,55	5.054.603,38
OT	7.701.631,21	7.925.038,70	7.653.786,87	3.444.235,68	3.594.855,87	2.751.124,82
SS	11.887.480,23	12.298.189,41	11.902.792,73	5.955.127,19	5.862.112,19	4.880.009,91
TOT	69.700.000,00	72.000.000,00	69.700.000,00	39.386.393,17	38.222.604,79	30.719.924,19

Ben più significativi di quelli immediatamente connessi alla rappresentanza istituzionale sono tuttavia i costi strutturali (che purtroppo non sono disponibili in forma aggregata) e quelli in generale derivanti alla comunità dalla presenza di un livello istituzionale della cui scarsa utilità ormai sono in pochi a dubitare. Il nostro paese e la nostra Regione si dibattono da sempre sulla questione della razionalizzazione e semplificazione del sistema istituzionale e dello snellimento della burocrazia. Fa parte dell'esperienza comune la constatazione di quanto pesantemente questa incida nella vita dei cittadini-contribuenti; visti, pareri e documenti richiesti da parte delle amministrazioni pubbliche per l'emanazione di provvedimenti amministrativi anche di infima importanza, comportano un dispendio inaccettabile di risorse e un costo sociale non più sostenibile.

La presenza del livello provinciale contribuisce in misura significativa a complicare il sistema, cagionando intralci e aggravi procedurali non essenziali al suo funzionamento.

Si tratta in genere di passaggi di cui non sempre è chiara la necessità, ma che producono come unico risultato una perdita di tempo e di danaro per le amministrazioni comunali, per le imprese e per i cittadini.

Ma anche dove la provincia esercita competenze proprie, il quadro è desolante. Vi sono numerosi casi di competenze male o scarsamente esercitate: valga per tutti l'esempio dei modesti risultati prodotti nell'eliminazione e smaltimento dell'amianto, attività affidate in gran parte alle province e caratterizzate da tanti e tali passaggi, vincoli e autorizzazioni da aver scoraggiato per molti anni i privati a valersene, pregiudicandone gli effetti. Come spesso capita, una parte rilevante di risorse viene assorbita dai passaggi burocratici e dalle consulenze specialistiche per una funzione che per lo più potrebbe essere egregiamente svolta, sulla base degli indirizzi della Regione, dalle aziende sanitarie o dai comuni.

Il tema della razionalizzazione e modernizzazione dell'apparato pubblico assume oggi una valenza cruciale per la sussistenza stessa del sistema democratico. Decenni di vessazione burocratica, a cui ha fatto da pendant un incremento della pressione tributaria, che ha oramai superato i limiti della tollerabilità, hanno prostrato i cittadini i quali, vedendo nella politica l'elemento maggiormente colpevole dell'aumento esponenziale dei costi della pubblica amministrazione, esprimono il loro malessere con l'arma dell'astensionismo e con una sempre più diffusa e forte ostilità nei confronti delle istituzioni.

Che la politica abbia le sue responsabilità è fuor di dubbio. Essa ha favorito e alimentato il proprio sottobosco, moltiplicando posti di potere e, corrispondentemente, centri di costo. Alle petizioni di principio hanno costantemente fatto seguito scelte non congruenti. Con una mano si adottano provvedimenti drastici di contenimento della spesa pubblica, con un prezzo assai oneroso a carico di cittadini e comuni, mentre con l'altra si procede alla creazione di nuovi soggetti istituzionali che portano con sé nuovi costi, stipendi elevati e benefit a favore di particolari categorie, si pensi agli alti gradi della burocrazia e ai manager pubblici; oppure si ampliano artatamente i margini per il conferimento di incarichi e consulenze; o si fa largo uso della discrezionalità amministrativa per un uso non imparziale della funzione pubblica.

Tutto questo all'insegna di un'ampia esclusione di responsabilità e di un atteggiamento ostile nei confronti del cittadino. Nell'ambito di quella stessa amministrazione che è così puntuale nel pretendere che il privato adempia ai suoi obblighi, raramente si registra altrettanta solerzia nei confronti del cittadino-contribuente. L'atteggiamento è anzi in genere di tipo persecutorio, laddove dovrebbero prevalere gli aspetti di collaborazione e pedagogici, soprattutto quando il privato si trova di fronte adempimenti che risultano di difficile comprensione anche per soggetti di medio livello culturale.

Insomma, si è contribuito in misura rilevante a trasmettere un'immagine della pubblica amministrazione quale fonte di clientele e di assistenzialismo, quando non di malaffare. Da quell'apparato, che si regge sul gettito fiscale, dal quale il cittadino si aspetterebbe legittimamente di trovare sostegno e aiuto a risolvere i problemi, viene spesso una risposta di malanimo e di non collaborazione.

In questo contesto, non ha più senso rivendicare a sostegno del mantenimento delle province valori come quello dell'autonomia locale o della rappresentanza dei territori. Si rischia anzi di ottenere l'effetto contrario, giacché si finisce per fornire argomenti proprio a coloro che quei valori vorrebbero cancellare.

Accomunare un livello istituzionale superato come le province alla posizione di soggetti originari, addirittura preesistenti allo Stato come i comuni, o a quella delle regioni e, in particolare, all'autonomia speciale della Sardegna, che garantiscono quella pluralità istituzionale che rappresenta il più efficace argine contro progetti autoritari equivale a indebolire enormemente le ragioni della salvaguardia del sistema costituzionale. Fare una battaglia di conservazione o di autoconservazione in dispregio della volontà popolare, esibire un sistema istituzionale tetragono ad ogni evoluzione e cambiamento significa oggi, stante il clima di esasperazione esistente tra i cittadini, assestare un colpo durissimo alla tenuta del sistema democratico, spianando la strada a soluzioni istituzionali a più basso grado di democrazia e di partecipazione, ma finalmente in grado di prendere decisioni e perciò più gradite all'opinione pubblica.

Siamo arrivati al punto di rottura e non vi è più la possibilità di procrastinare questo stato di cose senza mettere a repentaglio la sussistenza stessa delle istituzioni. La forte risposta ai referendum del 6 maggio 2012, sarebbe stata quantitativamente ancora più significativa se non fosse stato per la dilagante sfiducia nelle istituzioni stesse che ha finito per investire anche gli istituti di democrazia diretta, le cui indicazioni sono state sovente vanificate dall'ignavia o dalla protervia della politica.

Di qui l'urgenza di adottare provvedimenti chiari e comprensibili, non viziati da ambiguità. Anche per superare una situazione che ha veicolato l'idea che il Consiglio regionale abbia voluto calpestare la volontà popolare.
Nel perseguire l'attuazione della volontà espressa dagli elettori di sopprimere l'istituzione provincia in Sardegna, bisogna naturalmente tener conto di quanto prevede lo Statuto. In base ad esso la Regione ha una potestà legislativa piena, o primaria, in materia ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni (articolo 3, comma 1, lettera b)).

Agli enti locali è dedicato specificamente il titolo V dello Statuto; in particolare, l'articolo 43 dispone che: "1. Le Province di Cagliari, Nuoro e Sassari conservano l'attuale struttura di enti territoriali. 2. Con legge regionale possono essere modificate le circoscrizioni e le funzioni delle province, in conformità alla volontà delle popolazioni di ciascuna delle province interessate espressa con referendum". Dunque, per abrogare in modo definitivo le province storiche e dare piena attuazione alla volontà incontrovertibilmente espressa dal corpo elettorale, occorrerà attendere la revisione dello Statuto.

Tuttavia, si tratta di superare una fase transitoria, e sarebbe contraddittorio (oltre che antieconomico) non tenerne conto. La Sardegna su questo versante è più avanti dello Stato e delle altre regioni: la spinta referendaria ha costretto il Consiglio regionale, che ha risposto con atteggiamento lento e contraddittorio, a iniziare, a partire dall'abolizione delle province, il percorso verso un nuovo assetto degli enti locali.

L'iter costituzionale di modifica dell'articolo 43, con la cancellazione delle province, infatti, è già stato avviato il 24 settembre 2013, allorché il Consiglio regionale ha approvato e trasmesso al Parlamento la proposta di legge nazionale, che modifica detto articolo come segue: "La legge regionale, adottata ai sensi dell'articolo 3, primo comma, lettera b), del presente Statuto, disciplina l'ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni". Contemporaneamente è iniziato anche l'iter di modifica del titolo V della Costituzione, del tutto coerente con le scelte che la Sardegna sta compiendo.

A seguito dei referendum il Consiglio regionale ha adottato due leggi: la prima, la n. 11 del 26 maggio 2012, prendeva atto della situazione venutasi a creare e in sostanza commissariava tutte e otto le province, sia pure attraverso una formula ambigua: gli organi in carica non venivano rimossi ma venivano trasformati in gestioni provvisorie, incaricate di occuparsi delle funzioni amministrative in capo alle province e di provvedere "alla ricognizione di tutti i rapporti giuridici, dei beni e del personale dipendente ai fini del successivo trasferimento".

Tuttavia gli organi in carica si sono sentiti sic et simpliciter prorogati e hanno continuato ad agire come se nulla fosse successo. Si è assistito a crisi politiche, rimpasti, e ci si è spinti financo a bandire concorsi, continuare a conferire incarichi di consulenza e a ipotizzare modifiche di piante organiche. Un comportamento non coerente col dettato normativo e del tutto inadempiente rispetto al compito di effettuare la "ricognizione" di cui sopra, propedeutica al trasferimento delle competenze e allo scioglimento delle province.

Un anno dopo il Consiglio regionale ha preso finalmente atto della situazione e ha approvato la legge 28 giugno 2013, n. 15, che esplicitamente commissariava le nuove province e attribuiva ai commissari un mandato ben preciso: assicurare "la continuità delle funzioni già svolte dalle province", "l'amministrazione ordinaria dell'ente" e "il proseguimento dell'esercizio delle funzioni e dell'erogazione dei servizi".

Ma, soprattutto, i commissari avrebbero dovuto predisporre "entro sessanta giorni dall'insediamento gli atti contabili, finanziari e patrimoniali ricognitivi e liquidatori necessari per le procedure conseguenti alla riforma di cui al comma 2, con particolare riferimento a:
a) lo stato di consistenza dei beni immobili e mobili;
b) la ricognizione di tutti i rapporti giuridici attivi e passivi;
c) la situazione di bilancio;
d) l'elenco dei procedimenti in corso;
e) le tabelle organiche, la composizione degli organici, l'elenco del personale per qualifiche e ogni altra indicazione utile a definirne la posizione giuridica.".

Per quanto attiene alle vecchie province, per motivi di opportunità venivano mantenute in carica le gestioni provvisorie (la Provincia di Cagliari veniva commissariata, ma per altri motivi), precisando però che esse avevano le medesime funzioni dei commissari liquidatori delle nuove province.

L'inerzia dei commissari e delle gestioni provvisorie in ordine ai compiti loro affidati, unitamente alla mancata approvazione da parte del Consiglio regionale della legge che in concreto avrebbe dovuto avviare il trasferimento delle funzioni ha messo il sistema degli enti locali sardi in mezzo al guado, inducendo, tra l'altro, nell'opinione pubblica sarda, la sensazione che non si volesse in realtà toccare nulla, sostanzialmente vanificando la volontà referendaria.

Dall'urgenza di colmare questo vuoto nasce la presente proposta di legge.