CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

DISEGNO DI LEGGE N. 202/A

presentato dalla Giunta regionale,
su proposta dell'Assessore regionale della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio,
PACI

il 22 aprile 2015

Trasformazione in agenzia del Consorzio per l'assistenza alle piccole e medie imprese "Sardegna ricerche", istituito con la legge regionale 23 agosto 1985, n. 21
(Istituzione di un fondo per l'assistenza alle piccole e medie imprese,
in attuazione dell'articolo 12 della legge 24 giugno 1974, n. 268)

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RELAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE

Il presente disegno di legge è finalizzato alla trasformazione dell'Ente pubblico "Sardegna ricerche", sulla base di quanto disposto dalla deliberazione della Giunta regionale n. 37/2 del 26 settembre 2014 e, in ottemperanza a quanto più volte richiamato dalla Corte dei conti, mira a:
- ridefinire la natura giuridica di "Sardegna ricerche";
- riordinare la missione prioritaria dell'ente e del sistema delle collegate strutture di ricerca;
- razionalizzare la composizione degli organi di gestione in linea con gli indirizzi della Giunta regionale, finalizzati a contenere i costi di gestione.

L'ente pubblico "Sardegna ricerche", istituito nel 1989, già dal 2007, ha visto modificate nel tempo le caratteristiche di ente pubblico economico e la partecipazione al fondo consortile di una pluralità di soggetti.

Oggi, infatti:
- lo statuto di "Sardegna ricerche" non prevede più una configurazione organizzativa fondata sull'esercizio principale e prevalente dell'attività di impresa;
- l'ente risulta interamente controllato dalla Regione, tanto che il richiamo alla forma consortile pubblica, sia pure in un contesto normativo singolare, appare anacronistico e fuorviante.

La Corte dei conti, nella relazione sul rendiconto generale per l'esercizio 2012 aveva posto il problema di chiarire la natura giuridica dell'Ente, considerato che lo stesso risultava sia tra gli enti sottoposti ai poteri di indirizzo, vigilanza e controllo esercitati dalla Giunta e dai competenti Assessorati (elencati tabella A allegata alla legge regionale n. 14/1995) che tra le società a partecipazione non azionarie.

Più recentemente, nella relazione finale del 2014 concernente l'indagine di controllo successivo sulla gestione dell'ente regionale "Sardegna ricerche", la Corte ha evidenziato di ritenere che, pur continuando la legge istitutiva e lo statuto a impiegare la denominazione di consorzio e a richiamare il fondo consortile, "Sardegna ricerche" abbia operato nel periodo dell'indagine a tutti gli effetti come un ente strumentale della Regione. In relazione a ciò, ha ribadito di ritenere "indispensabile, nell'ambito dell'attività di riordino del settore degli enti strumentali regionali, che la Regione assuma quanto prima idonee iniziative finalizzate a chiarire definitivamente la natura giuridica di "Sardegna ricerche" apportando le necessarie modifiche alla legge istitutiva e allo statuto".

L'evoluzione normativa avvenuta dal 1989 a oggi rende pertanto necessario escludere le ambiguità che la forma consortile richiamata dalla legge regionale n. 21/1985 proponeva, peraltro in un'accezione del tutto singolare. Tale forma consortile risultava fin dall'origine ben diversa dalla disciplina prevista dal codice civile per i consorzi e, per effetto di una pluralità di interventi normativi non organici intervenuti nel tempo, non in linea con gli scopi istituzionali che le leggi regionali nel tempo hanno attribuito a "Sardegna ricerche". Fra questi è degno di nota quello di promozione, gestione e sviluppo del parco scientifico e tecnologico della Sardegna (art. 46 della legge regionale 13 del 1991 e art. 26 della legge n. 37/1998) per cui nel tempo l'ente regionale ha assunto un ruolo significativo di strumentalità nei confronti della Regione nelle attività istituzionali di promozione della ricerca, dell'innovazione e dello sviluppo tecnologico.

Per le motivazioni suindicate, in un contesto di razionalizzazione del sistema regionale del parco scientifico e tecnologico a supporto della ricerca e innovazione, il disegno di legge propone anche il trasferimento della competenza in materia di controllo ai sensi della legge regionale 14 del 1995 dalla Presidenza all'Assessorato competente in materia di ricerca: quello della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio.

Il disegno di legge contiene inoltre, in ossequio al generale e prevalente principio di contenimento della spesa pubblica e di uniformità delle situazioni giuridiche, una previsione che mira a conferire una configurazione monocratica agli organi dell'agenzia.

Inducono a tale orientamento sia le misure di contenimento dei costi adottate dal legislatore nazionale, sia la sempre più attuale esigenza di una complessiva razionalizzazione della spesa pubblica negli enti regionali.

La Corte dei conti ha fatto presente che, in assenza della pluralità dei consorziati, non ricorre alcun impedimento alla trasformazione degli organi collegiali di amministrazione e controllo in organi monocratici.

Come illustrato nella deliberazione della Giunta regionale n. 27/45 del 19 giugno 2012, al raggiungimento di tale obiettivo di razionalizzazione della spesa, può efficacemente contribuire l'applicazione anche agli enti e alle agenzie regionali nonché agli organismi societari partecipati e/o controllati dalla Regione della recente normativa statale volta a razionalizzare la composizione degli organi di controllo e/o di revisione delle società.

Il disegno di legge propone infine che "Sardegna ricerche" e gli "Enti di Ricerca a carattere regionale" facciano parte del sistema regionale del parco scientifico e tecnologico a supporto della ricerca e innovazione. Con la finalità di promuovere le attività di ricerca e innovazione nella Regione, in particolare quelle finanziate con i fondi regionali (legge regionale 37 del 1998, articolo 26, legge regionale n. 7 del 2007), oltre che con i bandi regionali che finanziano progetti di ricerca e sviluppo e attività di trasferimento tecnologico, il disegno di legge prevede l'applicazione agli stessi soggetti delle limitazioni di spesa previste dalla normativa nazionale per gli enti di ricerca pubblici, restando in ogni caso l'obbligo dei suindicati soggetti pubblici, per le attività non rientranti nella tipologia "attività di ricerca e innovazione", di attenersi alle limitazioni previste dalla normativa di contenimento della spesa pubblica per le amministrazioni pubbliche o per le società pubbliche.

In relazione alla specificità dell'impostazione contrattuale del personale dell'Ente così come delineata nel tempo ai sensi dell'articolo 1, comma 3 della legge regionale 31 del 1998, il presente disegno di legge introduce un impulso alla omogeneizzazione della disciplina, prevedendo di applicare al personale dell'agenzia i principi previsti dalla legge regionale n. 31 del 1998 e le disposizioni in essa contenute concernenti il sistema Regione di cui al comma 2 bis dell'articolo 1 della medesima legge, introdotto dalla legge regionale 25 novembre 2014, n. 24 (Disposizioni urgenti in materia di organizzazione della Regione).

Il disegno di legge interviene sulla disciplina previgente disponendo la trasformazione dell'ente pubblico regionale "Sardegna ricerche" (articolo 1) in agenzia. Vengono in tal modo eliminate ambiguità derivanti dal concetto non più attuale di consorzio pubblico.

L'articolo 2 ridisegna i compiti di "Sardegna ricerche", razionalizzandone le competenze a supporto del sistema regionale dell'innovazione, della ricerca e del trasferimento tecnologico.

L'articolo 3 definisce le norme e i principi cui si uniforma la struttura organizzativa dell'agenzia, e demanda a uno statuto approvato dalla Giunta regionale la disciplina di dettaglio della struttura organizzativa medesima.

Con gli articoli 4, 5 e 6 si delinea il nuovo assetto organizzativo dell'agenzia, caratterizzato da organi di amministrazione e di controllo monocratici, in conformità agli indirizzi impartiti al riguardo dal legislatore nazionale e dalla Giunta regionale.

L'articolo 7 detta norme finalizzate al riordino delle strutture regionali di ricerca e chiarisce che "Sardegna ricerche" e gli "Enti di Ricerca a carattere regionale" costituiscono parte integrante del sistema regionale della ricerca e innovazione e del parco scientifico e tecnologico. Lo stesso articolo prevede l'applicazione all'agenzia e alle partecipazioni regionali del sistema della ricerca e innovazione, delle limitazioni di spesa previste dalla normativa nazionale per gli enti di ricerca pubblici, restando in ogni caso confermato l'obbligo dei suindicati soggetti pubblici, per le attività non rientranti nella tipologia "attività di ricerca e innovazione", di attenersi alle limitazioni previste dalla normativa di contenimento della spesa pubblica per le amministrazioni pubbliche (per quanto riguarda l'agenzia) o per le società pubbliche (per quanto riguarda le partecipate).

L'articolo 8 detta regole in materia di personale, dando avvio a un percorso di omogeneizzazione della disciplina, prevedendo di applicare al personale dell'agenzia i principi previsti dalla legge regionale n. 31 del 1998 e le disposizioni in essa contenute concernenti il sistema Regione di cui al comma 2 bis dell'articolo 1 della medesima legge, introdotto dalla legge regionale 25 novembre 2014, n. 24.

L'articolo 9 individua le entrate dell'Agenzia. Fra i mezzi finanziari viene individuato anche il contributo a suo tempo previsto dall'articolo 26 della legge regionale n. 37 del 1998. In un'ottica di semplificazione del sistema viene razionalizzata la disciplina del contributo in questione, che ha la finalità primaria di sostenere le attività di ricerca, di servizi all'impresa e di trasferimento tecnologico dei soggetti che compongono il sistema regionale della ricerca e innovazione e del parco scientifico e tecnologico, deputati a operare per la promozione, lo sviluppo e la gestione del parco stesso nonché a favorire la localizzazione, all'interno del parco, di centri di ricerca, di piccole, medie e grandi imprese.

L'articolo 10 dispone l'abrogazione della legge regionale n. 21 del 1985 che istituì a suo tempo l'ente pubblico, in quanto interamente incentrata sul concetto non più attuale di "consorzio". Dispone inoltre l'abrogazione di tutte le norme che nel tempo hanno disciplinato l'organizzazione e il finanziamento di "Sardegna ricerche". L'articolo regola infine il trasferimento delle competenze in materia di controllo ai sensi della legge regionale 14 del 1995 dalla Presidenza all'Assessorato competente in materia di ricerca: quello della programmazione.

Chiudono il disegno di legge gli articoli 11 (norma transitoria) che dispone che gli organi previsti dalla legge regionale n. 21 del 1985 restino in carica fino all'approvazione dello Statuto, articolo 12 (Copertura finanziaria) e articolo 13 (Entrata in vigore).

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RELAZIONE DELLA QUINTA COMMISSIONE PERMANENTE INDUSTRIA, COMMERCIO, ARTIGIANATO, TURISMO, COOPERAZIONE, ENERGIA, ATTIVITÀ ESTRATTIVE, FORESTAZIONE, AGRICOLTURA, CACCIA, PESCA, ACQUACOLTURA

composta dai Consiglieri

LOTTO, Presidente - CRISPONI, Vice Presidente - LEDDA, Segretario - TEDDE, Segretario - CAPPELLACCI - CARTA - COMANDINI - FLORIS - MANCA PIER MARIO, relatore di maggioranza - MORICONI - RUBIU, relatore di minoranza - TENDAS - UNALI - LAI, Osservatore

Relazione di maggioranza

On. Manca Pier Mario

pervenuta il 10 luglio 2015

Il disegno di legge n. 202 è stato assegnato all’esame della Quinta Commissione permanente dal Presidente del Consiglio il 28 aprile 2015 (prot. n. 4334).

Prima dell'avvio della discussione, in ottemperanza a quanto prescritto dal Presidente del Consiglio, il Presidente della Quinta Commissione ha provveduto in data 6 maggio 2015 (prot. n. 4650) a trasmettere, ai sensi dell’articolo 45, comma 7, del regolamento interno, il disegno di legge ai presidenti delle commissioni prima e terza per esprimere un proprio parere nel merito della proposta.

La Quinta Commissione, preso atto della scadenza del termine di quindici giorni di cui al comma 10 dell’articolo 45 del regolamento interno per l’espressione dei pareri, ha avviato l’esame del disegno di legge n. 202 nella seduta del 17 giugno 2015.

In tale sede, l’Assessore regionale della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio ha proceduto all’illustrazione, articolo per articolo, del testo del disegno di legge evidenziando l'esigenza, del resto sollecitata più volte dalla Corte dei conti, di addivenire alla trasformazione della forma giuridica di Sardegna Ricerche in Agenzia regionale, procedendo ad un adeguamento formale di una situazione di fatto e trasferendo le competenze in materia di controllo, ai sensi della legge regionale 14 del 1995, dalla Presidenza all'Assessorato della programmazione.

È passato oltre un quarto di secolo dall'istituzione dell'Ente pubblico “Sardegna Ricerche” e col passare degli anni ha perso il suo carattere di ente con una pluralità di soci che giustificava l’adozione della forma giuridica di consorzio, diventando un ente di proprietà esclusiva regionale, sottoposto, nel tempo, a forme di controllo regionale sempre più penetranti, simili a quelle previste per le Agenzie regionali.

Al di là delle sollecitazioni, doverose della Corte dei conti, credo sia importante sottolineare, che la trasformazione dell'ente in agenzia regionale è in sintonia con gli indirizzi della Giunta regionale finalizzati a contenere i costi di gestione con organi di amministrazione e di controllo monocratici e alla razionalizzazione e il riordino dei compiti da assegnare all'ente e al sistema delle collegate strutture di ricerca.

Con la seduta del 24 giugno 2015, la Commissione ha avviato e concluso l’esame degli articoli del disegno di legge n. 202 e ha deliberato di richiedere il parere della Terza Commissione sulle norme di carattere finanziario, ai sensi del comma 1 dell’articolo 45 del Regolamento interno, sospendendo l’approvazione finale del testo in esame.

Nel corso della seduta l’Assessore regionale della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio, a cui sono state richieste ulteriori delucidazioni sugli aspetti finanziari del provvedimento, ha esplicitamente ribadito che l’approvazione del disegno di legge n. 202 non comporterà alcuna spesa aggiuntiva rispetto agli stanziamenti già previsti all’interno del bilancio regionale, trattandosi, in sostanza, di una semplice trasformazione della natura giuridica di Sardegna Ricerche da consorzio ad agenzia regionale e di una razionalizzazione delle sue strutture senza alcuna modificazione delle funzioni attualmente svolte e delle risorse a ciò destinate.

La Terza Commissione, con nota del 30 giugno 2015 (prot. n. 6826), ha espresso un parere sostanzialmente favorevole sugli aspetti finanziari del disegno di legge, pur rilevando l’assenza di una relazione tecnica che analizzi e dia conto dell’effettiva sostenibilità finanziaria del provvedimento con riferimento, in particolare, alle disposizioni di cui all’art. 8 attinenti al personale.

La Quinta Commissione permanente, nella seduta del 1 luglio 2015, ha condiviso le motivazioni poste a sostegno del disegno di legge, finalizzato alla trasformazione dell'Ente pubblico “Sardegna Ricerche” in agenzia regionale che insieme agli “Enti di Ricerca a carattere regionale” faccia parte del sistema regionale del parco scientifico e tecnologico a supporto della ricerca e innovazione.

Condivide, inoltre, anche alla luce delle osservazioni esplicitate in proposito dalla Corte dei Conti, le scelte volte a contenere i costi di gestione e del personale e la razionalizzazione della struttura ordinamentale ed organizzativa di Sardegna Ricerche all'interno dei principi previsti dalla legge regionale n° 31 del 1998.

Tutti i componenti della Quinta Commissione condividono l'importanza del disegno di legge e l'abrogazione, dell’obsoleta legge regionale n °21 del 1985 che istituì a suo tempo l'Ente pubblico pur rimanendo, da parte della minoranza, differenti valutazioni per l'articolo 8 relativo all'ordinamento del personale.

Preso atto del parere della Terza Commissione, la Quinta Commissione ha ritenuto di condividere quanto dichiarato dall’Assessore regionale della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio in merito all’invarianza della spesa rispetto agli stanziamenti già disposti a favore dell’Ente all’interno del vigente bilancio regionale e ha esitato il disegno di legge n. 202 con i soli voti della maggioranza senza apportarvi alcuna modifica.

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Relazione di minoranza

On. Rubiu

pervenuta il 10 luglio 2015

L'analisi del provvedimento in esame non può che partire dalla storia di Sardegna Ricerche, un ente che è stato istituito nel 1985, con il nome "Consorzio Ventuno", assumendo, poi, l'attuale denominazione, nel gennaio 2007, con la nuova funzione nella promozione della ricerca e del trasferimento tecnologico e nello sviluppo dell'economia e della conoscenza.

Sardegna Ricerche ha assunto con il passare del tempo un ruolo decisivo nel campo dell'innovazione del sistema produttivo, favorendo il trasferimento di tecnologia dalle Università e dai centri di ricerca verso le imprese.

Lo stravolgimento dello status giuridico di Sardegna Ricerche, con il passaggio da consorzio ad agenzia, lascia tante perplessità e nodi irrisolti e le contraddizioni dell'operazione in argomento appaiono evidenti sin dal prologo del progetto di legge.

L'articolo 4 prevede l'azzeramento degli attuali vertici, con la nomina di un unico direttore generale e di un revisore dei conti, passando, dunque, da un consiglio di amministrazione, espressione democratica di gestione dell'ente, a una guida in capo a un organo monocratico nominato dalla volontà politica, contrastando drasticamente il concetto di democraticità, dato che le scelte sono stabilite in modo arbitrario e discrezionale da un unico soggetto. Ciò palesa una chiara volontà verso l'istituzione di un ennesimo ente regionale, a diretta dipendenza della Giunta. Altra debolezza del disegno di legge, è il passaggio del personale dal consorzio all'Agenzia, in quanto, all'articolo 8, non è specificato il tipo di contratto che regolamenta il personale dell'ente e manca la definizione dei ruoli organici, lasciando così un margine di eccessiva libertà e discrezionalità a uno degli articoli più rilevanti del disegno di legge. Inoltre, non vi è riferimento circa il mantenimento dell'anzianità di servizio maturata senza soluzione di continuità.

Inoltre, il comma 2 del medesimo articolo fa riferimento all'applicazione dei principi contenuti nella legge regionale n. 31 del 1998 e, soprattutto, l'Agenzia si annovera nel "sistema Regione" ai sensi dell'articolo 1, comma 2 bis, della legge regionale n. 24 del 2014.

L'ambiguità di questi due ultimi aspetti, merita un approfondimento di carattere giuridico, relativamente al passaggio del personale da Ente Sardegna Ricerche all'Agenzia, data la precedente esperienza dello scorso gennaio 2014, con l'istituzione dell'Agenzia regionale per la bonifica e l'esercizio delle attività residuali delle aree minerarie dismesse o in via di dismissione ARBAM), impugnata davanti alla Corte costituzionale, che ha bloccato, di fatto, il provvedimento di riordino dell'organico. Con la sentenza n. 7 del 30 gennaio 2015, relativa alla legge regionale n. 4 del 2014, la Corte costituzionale ha enunciato importanti principi sugli indebiti privilegi derivanti dal trasferimento di una società partecipata della Regione, in agenzia regionale, ottenendo un blocco del passaggio del personale.

C'è quindi da valutare la compatibilità normativa del presente disegno di legge, affinché venga scongiurato un potenziale impedimento che potrebbe essere rappresentato dal rischio di impugnazione del provvedimento, con annessi oneri aggiuntivi a carico della Regione.

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La Terza Commissione, nella seduta del 30 giugno 2015, ha espresso a maggioranza parere favorevole con osservazioni sugli aspetti finanziari del provvedimento in oggetto e ha nominato relatore in Consiglio, ai sensi dell'articolo 45, comma 2, del Regolamento interno, il Presidente.

Per quanto attiene ai profili di carattere finanziario, si rileva che l'articolo finale di copertura (articolo 12) non reca la quantificazione degli oneri ma si limita a prevedere una clausola generale di invarianza dei medesimi. Si afferma, infatti, che l'applicazione della legge "non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza regionale in quanto impiega le risorse già destinate agli interventi di cui alle leggi regionali abrogate dall'articolo 10, comma 2 e iscritte in conto delle UPB S02.04.004 e S02.04.001 del bilancio della regione per gli anni 2015, 2016 e 2017 e delle UPB corrispondenti per gli anni successivi".

Preliminarmente, si evidenzia che il provvedimento in esame non è corredato da una relazione tecnica che, ai sensi di legge, analizzi e dia conto dell'effettiva sostenibilità finanziaria delle singole disposizioni attraverso l'utilizzo delle risorse già iscritte in bilancio. Su detta lacuna non possono che richiamarsi integralmente i rilievi mossi dalla Corte dei conti nella deliberazione n. 45-2015/RQ del 10 giugno 2015 (Relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate dalle leggi della Regione Autonoma della Sardegna nell'anno 2014 e sulle tecniche di quantificazione degli oneri), laddove, si ricorda che "l'invarianza finanziaria non costituisce un postulato indimostrabile, ma al contrario deve essere esposto un percorso logico atto a documentare le ragioni per le quali la norma non comporti effetti di spesa e di minore entrata". In particolare, in caso di prevista invarianza di oneri, la relazione tecnica di accompagnamento all'iniziativa legislativa deve recare "la illustrazione credibile, argomentata e verificabile dei dati e degli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di bilancio, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme stanziate in bilancio. Ciò in quanto la eventuale declaratoria di assenza di oneri non può valere, di per sé, a rendere dimostrato il rispetto dell'obbligo di copertura (…)" (Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 10/INPR del 20 marzo 2013).

Ciò premesso, pur in assenza della prescritta relazione tecnica, sembra che diversi elementi dell'articolato depongano per ritenere ragionevolmente sostenibile la clausola generale d'invarianza prevista all'articolo 19: la trasformazione di "Sardegna ricerche" in agenzia regionale (articolo 1); il conseguente riassetto organizzativo con la previsione di organi di amministrazione e controllo monocratici con attribuzione al direttore generale del medesimo trattamento economico dei direttori generali dell'Amministrazione regionale (articoli 4, 5 e 6); l'esplicito assoggettamento per l'Agenzia e le sue partecipate, relativamente ai progetti di ricerca e innovazione, ai vincoli alla spesa previsti dalla normativa nazionale per gli enti di ricerca pubblici (articolo 7, comma 4) e, per le attività non rientranti in questa tipologia, alle limitazioni previste dalla normativa di contenimento della spesa pubblica riguardante le amministrazioni pubbliche (articolo 7, comma 5); l'obbligo, infine, a carico di "Sardegna ricerche" di uniformarsi ai principi di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie, direttamente o indirettamente possedute, espressi dalla Regione in attuazione dell'articolo 1, comma 611, della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità 2015). Perplessità in ordine alla compatibilità con la prevista clausola di invarianza di oneri, suscita invero il disposto di cui all'articolo 8 (Ordinamento del personale) il quale stabilisce che il personale assunto a tempo indeterminato, attualmente in organico al Consorzio, sia assegnato all'istituenda Agenzia, incluso nei suoi ruoli organici mantenendo l'anzianità di servizio maturata senza soluzione di continuità e assoggettato ai principi e alle disposizioni della legge regionale n. 31 del 1998. Per quanto di competenza, si segnala l'opportunità che la Commissione di merito acquisisca elementi sugli effetti finanziari della norma volti ad escludere che il processo di inserimento del predetto personale nel "sistema Regione" possa comportare oneri aggiuntivi.