CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

DISEGNO DI LEGGE N. 150

presentato dalla Giunta regionale,
su proposta dell'Assessore regionale dei trasporti, DEIANA

il 1° dicembre 2014

Sanzioni amministrative sui servizi di trasporto pubblico regionale e locale

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RELAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE

L'evasione tariffaria da parte degli utenti dei servizi pubblici rappresenta un aspetto di particolare rilevanza dei trasporti di competenza regionale e locale, principalmente per le sue ripercussioni negative sotto il profilo socio-economico. Le condotte in discorso integrano, sotto il profilo giuridico, degli illeciti amministrativi punibili dal legislatore con sanzioni pecuniarie in quanto ricadenti nell'ambito della depenalizzazione disposta con la legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale).

La legislazione regionale vigente non contempla alcuna disciplina con finalità dissuasiva in merito. In particolare, la legge regionale 7 dicembre 2005, n. 21 recante la Disciplina ed organizzazione del trasporto pubblico locale in Sardegna, non detta alcuna disposizione in merito ai comportamenti che gli utenti debbono assumere in occasione dell'utilizzo dei servizi di trasporto. Per arginare il fenomeno evasivo è necessario che il legislatore regionale, nell'ambito di propria competenza, preveda una puntuale disciplina di prevenzione speciale.

La preoccupante crescita del fenomeno evasivo e l'evoluzione in chiave sinergica dei servizi di trasporto, in particolare a seguito dell'introduzione del sistema di bigliettazione elettronica e integrata, rendono opportuna l'approvazione del disegno di legge in oggetto.

Il disegno di legge recante Sanzioni amministrative sui servizi di trasporto pubblico regionale e locale è finalizzato a introdurre nell'ordinamento giuridico regionale specifiche misure dissuasive dell'evasione tariffaria sui servizi di trasporto pubblico, attraverso norme risultanti dall'adattamento della disciplina generale dalla legge n. 689 del 1981 alla realtà del trasporto pubblico in Sardegna. Il testo normativo risulta composto da sette articoli, contenenti sia disposizioni specifiche sia rinvii alla disciplina nazionale in tema di depenalizzazioni.

Articolo 1

Il comma 1 delinea l'ambito di applicazione della legge con riferimento sia all'oggetto che ai soggetti destinatari delle norme.

Il comma 2 prevede, in ossequio al principio di tassatività degli illeciti, la punibilità delle fattispecie tipizzate nel successivo articolo 4 della legge quando commesse in ambito regionale. La finalità dissuasiva è perseguita esclusivamente con una sanzione pecuniaria determinata in misura fissa o variabile.

Articolo 2

Il comma 1 contempla alcune prescrizioni inerenti al comportamento che l'utente deve assumere, in occasione dell'utilizzo del titolo di viaggio, indipendentemente dalla modalità di trasporto adottata. Si tratta di adempimenti indicati puntualmente allo scopo di garantire la corretta e civile fruizione del servizio pubblico. Tali adempimenti trovano attuazione dettagliata attraverso il necessario rinvio alle istruzioni adottate dalle aziende di trasporto e contenute nei mezzi di servizio. In particolare, degna di rilievo appare la prescrizione inerente alla validazione del titolo di viaggio. Tale previsione, espressamente ribadita sia per i biglietti che per gli abbonamenti, vige in tutti i casi in cui l'utente usa un mezzo pubblico anche se solo per una parte del tragitto percorso sino alla sua destinazione.

Il comma 2 prevede, in caso di bigliettazione elettronica, la necessità di validare i titoli di viaggio all'inizio di ciascun viaggio e in occasione di trasbordo per ragioni di natura tecnica e finanziaria che il legislatore ha ritenuto di condividere e di garantire con la previsione di condotte cogenti, la cui inosservanza espone il responsabile a illeciti.

Articolo 3

Il comma 1 disciplina il procedimento amministrativo sanzionatorio attraverso un rinvio espresso alla normativa statale, contemplata nel capo I della legge n. 689 del 1981.

In particolare, nel comma 2, si evidenzia che le attività di accertamento, contestazione e notificazione sono svolte dal personale appositamente incaricato dalle aziende che gestiscono il servizio di trasporto. Con tale disposizione il legislatore regionale ha inteso conferire alle aziende, in quanto titolari dell'interesse ritenuto prevalente, la gestione dell'intero procedimento sanzionatorio. Resta ferma la diversa competenza dei funzionari regionali in ordine alla vigilanza e al controllo della regolarità, della puntualità e dei restanti parametri del servizio previsti nei relativi contratti di servizio.

Il comma 3 prevede per il personale incaricato dell'accertamento e della contestazione delle violazioni una specifica formazione interna all'azienda di trasporto senza costi a carico dell'Amministrazione regionale, nonché la verifica dell'assenza di condanne penali e misure di prevenzione. Con una disposizione espressa, l'Amministrazione regionale si riserva il rilascio dell'idoneità a esercitare le funzioni di accertamento, contestazione degli illeciti in discorso ai soggetti che siano adeguatamente formati secondo modalità determinate con deliberazione della Giunta regionale.

Il comma 4 dispone che il personale di cui al comma 2 acquisisce in ambito regionale, la qualifica di agente di polizia amministrativa solo previo superamento di un esame finale di competenza regionale. Nell'ambito delle funzioni affidategli, il soggetto, in qualità di pubblico ufficiale, è abilitato a effettuare le attività di cui al capo I, sezione II della legge n. 689 del 1981.

Il comma 5 prevede che il personale di cui al comma 2 sia competente anche in ordine alle violazioni in materia di trasporto pubblico regionale e locale contenute nel decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 753 (Nuove norme in materia di polizia, sicurezza e regolarità dell'esercizio delle ferrovie e di altri servizi di trasporto), per le quali è prevista una sanzione amministrativa.

Al comma 6, appare di rilievo la scelta di affidare al rappresentante legale dell'azienda o un suo delegato la funzione specifica attribuita "all'autorità regionale" dall'articolo 18 della legge n. 689 del 1981. In considerazione di tale disposizione, nei casi di contestazione del processo verbale redatto dall'agente accertatore dell'illecito, il potere decisorio è attribuito dal legislatore regionale a un soggetto terzo che, pur essendo inserito nell'organigramma del vertice aziendale, dovrà decidere con imparzialità e correttezza in qualità di pubblico ufficiale. Si tratta di una scelta, la cui legittimità risulta ormai definitivamente chiarita in ambito giurisprudenziale, dettata da esigenze di opportunità.

Al comma 7 si intende consentire, in un'ottica di tutela della sicurezza generale, che le attività di prevenzione dell'evasione tariffaria possano essere svolte da personale esterno alle aziende di trasporto, quali guardie particolari giurate, appartenenti a istituti di vigilanza privata cui le aziende di trasporto abbiano affidato lo svolgimento di servizi di sicurezza sussidiaria. Tali attività possono essere svolte a terra o a bordo dei mezzi di trasporto secondo le indicazioni dell'azienda di trasporto, con esclusione in ogni caso delle attività di repressione degli illeciti.

Articolo 4

Il legislatore ha inteso, in ossequio a principi di tassatività dell'illecito amministrativo, tipizzare ogni possibile condotta materiale di natura illecita.

Dal comma 2 al comma 5 sono previste quattro diverse fattispecie che esprimono diverse condotte illecite relative ai titoli di viaggio. Le sanzioni pecuniarie sono graduate in relazione alla valenza negativa della condotta tipizzata. In particolare, per le condotte irregolari la misura della sanzione è fissa, mentre per le restanti condotte la scelta è per una sanzione di misura variabile tra un minimo e un massimo.

La prima fattispecie, contemplata al comma 2, delinea due differenti tipi di condotta accomunate in un'unica tipologia di illecito. Indipendentemente dalla condotta concreta, ossia dal possesso o meno del titolo, la conseguenza più grave è l'evasione della tariffa, oltre che l'inosservanza della condotta che prescrive l'obbligatoria convalida del titolo di viaggio alla prima occasione utile. La sanzione appare determinata, in modo variabile attraverso una misura minima e una massima parametrate alla tariffa vigente per un biglietto ordinario.

La seconda fattispecie, contemplata al comma 3, prevede un illecito connotato da una minore valenza negativa rispetto all'illecito di cui al comma 2. La regola di condotta infranta attiene al corretto uso del titolo, comunque in possesso dell'utente, successivamente alla prima validazione dello stesso e in occasione di ogni trasbordo. Non sussiste una condotta evasiva della tariffazione e per tale ragione, il legislatore prevede una sanzione pecuniaria in misura fissa pari a quattro volte il prezzo del biglietto.

La terza fattispecie, contemplata al comma 4, prevede l'illecito che esprime una delle condotte di maggiore valore negativo tra quelle tipizzate in quanto caratterizzata da una alterazione o contraffazione del titolo. Ferma restando l'eventuale responsabilità penale, ascrivibile all'autore della condotta ove ne sussistano i presupposti, la scelta sanzionatoria espressa è per una sanzione che consenta la massima deterrenza dell'illecito. Nel caso di specie, per il trasgressore, è comminata una sanzione da un minimo di centocinquanta a un massimo di quattrocento volte la tariffa regionale minima prevista per un biglietto ordinario.

La quarta fattispecie, contemplata al comma 5, disciplina l'irregolarità dell'abbonamento ovvero il mancato rispetto delle prescrizioni in ordine alla legittimazione del titolare. Risulta essenziale, per la configurabilità dell'illecito, la successiva condotta dell'utente con la quale si produce il documento che, nel caso di temporanea mancanza, genera l'irregolarità in discorso. In caso contrario, si configura la fattispecie di cui al comma 2 ossia la mancanza del titolo di viaggio.

Il comma 6 impone il pagamento della tariffa al trasgressore sanzionato che abbia evaso la stessa per cui ove si accerti l'illecito in ambito urbano, la tariffa da pagare è commisurata alla tratta di viaggio in relazione alla quale vi è stata evasione. Ove si accerti l'illecito in ambito extraurbano, la tariffa è, invece, commisurata alla distanza che l'utente sanzionato intende percorrere a bordo del mezzo pubblico, fermo restando il suo diritto a raggiungere la destinazione dichiarata.

I commi 7 e 8 prevedono, rispettivamente per il caso di concorso di illeciti e di reiterazione degli stessi, un rinvio espresso al trattamento sanzionatorio già previsto dalla legge n. 689 del 1981.

Il comma 9 precisa, attraverso un rinvio espresso all'articolo 11 della legge n. 689 del 1981, i criteri per la determinazione in concreto della sanzione a opera dell'agente accertatore, nei casi in cui sia prevista una misura variabile da un minimo a un massimo.

Il comma 10 contempla una specifica sanzione accessoria per le infrazioni di cui all'articolo 29 del decreto del Presidente della Repubblica n. 753 del 1980, qualora si siano determinati danni ai beni strumentali al trasporto pubblico.

Articolo 5

La misura della sanzione concretamente applicabile è suscettibile di variazione in diminuzione per effetto del pagamento immediato o del pagamento in misura ridotta.

Il comma 1 prevede il diritto dell'utente sanzionato di pagare la sanzione nella misura minima prevista dalla legge "nelle mani" dell'agente accertatore. A scelta dell'utente sanzionato, il pagamento può essere effettuato anche nei successivi cinque giorni dalla contestazione. In ogni caso sono escluse le spese di notificazione, se non sostenute dall'azienda di trasporto.

Il comma 2 contempla il pagamento in misura ridotta, entro il termine di sessanta giorni dalla regolare contestazione della violazione, ovvero, dalla notificazione del processo verbale. Trattasi di una forma di pagamento alternativa a quella immediata, nella quale l'importo pecuniario da versare è suscettibile di variare da un terzo del massimo della sanzione prevista, ovvero in alternativa, al doppio del minimo, se più favorevole per il trasgressore. Per espressa previsione legislativa, all'importo della sanzione ridotta deve aggiungersi l'importo delle spese di notificazione sostenute dall'azienda di trasporto.

Articolo 6

Coerentemente con l'attribuzione alle aziende di trasporto pubblico della gestione del processo sanzionatorio di cui al capo I della legge n. 689 del 1981, il comma 1 dispone la devoluzione dell'intero gettito delle sanzioni de qua alle aziende di trasporto. Per l'utilizzo del gettito di tali proventi, il legislatore ha voluto prevedere una destinazione vincolata a beneficio dell'utenza del servizio pubblico di trasporto attraverso un'elencazione tassativa dei possibili fini d'uso. L'Esecutivo regionale, conseguentemente, potrà prevedere i modi e le condizioni per l'impiego delle risorse.

Il comma 2, in deroga a quanto disposto dal comma 1, prevede, nell'ipotesi specifica di bigliettazione integrata, che il gettito derivante dalla tariffa evasa sia ripartito tra i vettori secondo le specifiche previste dagli accordi in materia di integrazione tariffaria.

Articolo 7

L'attuazione delle disposizioni previste nel presente disegno di legge non comporta maggiori oneri a carico del bilancio regionale.

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TESTO DEL PROPONENTE

 

Art. 1
Ambito di applicazione

1. La presente legge si applica agli utenti dei servizi pubblici di trasporto regionale e locale, di cui all'articolo 3, comma 1, lett. a) della legge regionale 7 dicembre 2005, n. 21 (Disciplina e organizzazione del trasporto pubblico locale in Sardegna) che si rendano responsabili di illeciti amministrativi aventi ad oggetto titoli di viaggio.

2. Sono punibili con una sanzione amministrativa di natura pecuniaria esclusivamente gli illeciti previsti dall'articolo 4.

 

Art. 2
Disposizioni generali

1. Gli utenti dei servizi di cui all'articolo 1, comma 1, sono tenuti, prima dell'accesso al mezzo pubblico, a munirsi di idoneo e valido titolo di viaggio, sia esso biglietto o abbonamento, a convalidarlo in caso d'uso, e a conservarlo sino a destinazione con l'obbligo di esibirlo al personale di controllo autorizzato. L'inosservanza di tali prescrizioni espone il trasgressore agli illeciti amministrativi previsti dalla presente legge.

2. In caso di bigliettazione elettronica, l'obbligo di validazione, sia per i biglietti che per gli abbonamenti, è previsto sempre all'inizio di ciascun viaggio e in occasione di ogni trasbordo, in conformità alle apposite prescrizioni del gestore del servizio.

 

Art. 3
Procedimento sanzionatorio

1. Per l'accertamento e l'irrogazione delle sanzioni di cui alla presente legge si osservano, in quanto compatibili con quanto previsto dal presente articolo, le disposizioni contenute nel capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale).

2. Competente all'irrogazione delle sanzioni di cui alla presente legge è l'azienda esercente il trasporto pubblico, che provvede all'accertamento e alla contestazione e notificazione delle violazioni tramite personale appositamente incaricato.

3. Il personale di cui al comma 2 riceve, da parte dell'azienda di trasporto, apposita formazione ed è tenuto ad attestare il godimento dei diritti politici e l'assenza di condanna a pena detentiva per delitto non colposo e di non essere stato sottoposto a misure di prevenzione. Con deliberazione della Giunta regionale sono disciplinate le modalità formative e l'acquisizione dell'idoneità a esercitare le funzioni di accertamento e di contestazione delle violazioni in ambito regionale.

4. Il personale incaricato dell'accertamento e della contestazione delle violazioni acquisisce la qualifica di agente di polizia amministrativa valida per l'espletamento della funzione nel territorio regionale ed è abilitato, previo superamento di un esame finale di competenza regionale, a effettuare i controlli previsti dall'articolo 13 della legge n. 689 del 1981, compresi quelli necessari per l'identificazione del trasgressore, nonché tutte le altre attività istruttorie previste dal capo I, sezione II della stessa legge.

5. Il personale di cui al comma 2 provvede anche ad accertare e contestare le violazioni in materia di trasporto pubblico per le quali è prevista l'irrogazione di una sanzione amministrativa contenute nel decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 753 (Nuove norme in materia di polizia, sicurezza e regolarità dell'esercizio delle ferrovie e di altri servizi di trasporto) e successive modifiche e integrazioni.

6. L'autorità competente a emettere l'ordinanza di cui all'articolo 18 della legge n. 689 del 1981 è individuata nel rappresentante legale dell'azienda esercente il servizio di trasporto o suo delegato.

7. Al fine di assicurare maggiore sicurezza all'utenza a bordo dei mezzi di trasporto urbani ed extraurbani, i gestori dei servizi di trasporto pubblico possono affidare le attività di prevenzione degli illeciti amministrativi anche a guardie particolari giurate, come previsto dal regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) e del regio decreto 6 maggio 1940, n. 635 (Approvazione del Regolamento per l'esecuzione del testo unico 18 giugno 1931, n. 773 delle leggi di pubblica sicurezza).

 

Art. 4
Illeciti e sanzioni

1. Le fattispecie di illecito previste dalla presente legge sono distintamente contemplate nei seguenti commi.

2. Nel caso di mancanza di un valido e idoneo titolo di viaggio, o in assenza di validazione dello stesso all'inizio della tratta di viaggio, al trasgressore si applica una sanzione pecuniaria in misura variabile da un minimo di quaranta a un massimo di centocinquanta volte la tariffa regionale minima prevista per un biglietto ordinario.

3. Esclusivamente nei casi di bigliettazione elettronica, per l'irregolarità del titolo di viaggio per mancanza di convalida all'inizio di ciascuna tratta di viaggio successiva alla prima e in occasione di ogni trasbordo, al trasgressore si applica una sanzione pecuniaria determinata in misura fissa pari a quattro volte il costo del biglietto.

4. Nel caso di utilizzo di titolo di viaggio contraffatto o alterato, la sanzione pecuniaria è determinata in misura variabile da un minimo di centocinquanta a un massimo di quattrocento volte la tariffa regionale minima prevista per un biglietto ordinario.

5. Nel caso di irregolarità dell'abbonamento per mancanza temporanea del titolo o per mancanza del necessario documento di legittimazione, al trasgressore si applica una sanzione in misura fissa pari a sei euro, a condizione che il trasgressore, entro i cinque giorni successivi all'accertamento provi il suo diritto di trasporto. In caso contrario, il trasgressore è considerato privo del titolo di viaggio per cui si applica la sanzione prevista al secondo comma.

6. Per le violazioni di cui ai commi 2 e 4, il trasgressore è, comunque, obbligato al pagamento della tariffa evasa che, per i servizi urbani, è di importo pari alla tariffa applicabile alla tratta ove ha luogo l'accertamento mentre, nei servizi extraurbani, l'importo è pari alla tariffa applicabile al percorso dal capolinea di partenza al luogo di accertamento o, eventualmente, sino alla destinazione dichiarata dall'utente che ha diritto di proseguire il viaggio intrapreso, sino alla destinazione che dichiara di voler raggiungere. Se il trasgressore prosegue oltre la destinazione dichiarata, l'agente accertatore procede a una nuova contestazione autonoma dalla precedente per il percorso eccedente.

7. Nel caso di concorso di illeciti a opera del medesimo soggetto, si applica la sanzione prevista per l'illecito più grave aumentata sino a un terzo, come previsto dall'articolo 8 della legge n. 689 del 1981, fatto salvo quanto previsto in tema di specialità dall'articolo 9 della medesima legge.

8. Nel caso di reiterazione di illeciti si applica la sanzione calcolata nella misura massima, ai sensi di quanto previsto dall'articolo 8 bis della legge n. 689 del 1981.

9. Per gli illeciti a cui è correlata una sanzione variabile da un minimo a un massimo, la misura concreta della sanzione è determinata dall'agente accertatore in relazione ai criteri previsti dall'articolo 11 della legge n. 689 del 1981.

10. Per le infrazioni di cui all'articolo 29 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 753 (Nuove norme in materia di polizia, sicurezza e regolarità dell'esercizio delle ferrovie e di altri servizi di trasporto) che abbiano determinato danni ad attrezzature o beni aziendali strumentali al trasporto pubblico, si applica, inoltre, la sanzione accessoria da un minimo di 100 euro a un massimo di 400 euro, oltre al risarcimento del danno in sede civile.

 

Art. 5
Pagamento in misura minima
e pagamento in misura ridotta

1. Il trasgressore che dichiara di voler pagare all'atto dell'accertamento della violazione ha diritto al pagamento, nelle mani dell'agente accertatore della sanzione, nella misura minima. Tale diritto permane per i cinque giorni successivi secondo le modalità stabilite dall'azienda di trasporto e con esclusione delle spese di notificazione.

2. Se il pagamento non è stato effettuato nella misura minima, è sempre ammesso, entro sessanta giorni dalla contestazione della violazione, ovvero dalla notificazione del processo verbale, il pagamento della sanzione in misura ridotta. La sanzione in misura ridotta è pari a un terzo del massimo della sanzione prevista, ovvero al doppio del minimo se più favorevole, fatto salvo il rimborso delle spese di notifica.

 

Art. 6
Destinazione dei proventi delle sanzioni

1. I proventi delle sanzioni previste dalla presente legge sono trattenuti dalle aziende di trasporto pubblico che provvedono alla rilevazione dell'illecito e sono soggetti a iscrizione nei relativi bilanci di esercizio come proventi da traffico, con obbligo di rendicontazione separata rispetto ai proventi ordinari.

2. Le aziende di trasporto sono vincolate a destinare i proventi al potenziamento delle proprie strutture di controllo, al miglioramento degli standard di sicurezza a bordo dei mezzi di trasporto e di informazione all'utenza, all'adozione di misure di sostegno in favore dei diversamente abili, all'adeguamento degli strumenti di comunicazione, di assistenza a terra dell'utenza, di dissuasione dell'evasione tariffaria, nonché al potenziamento del parco rotabili. Con deliberazione della Giunta regionale sono disciplinate le modalità, le condizioni di utilizzo dei proventi delle sanzioni e l'obbligo di rendicontazione delle risorse.

3. Nell'ipotesi di bigliettazione integrata, il gettito derivante dalla tariffa evasa è ripartito tra i vettori secondo le specifiche previste dagli accordi in materia di integrazione tariffaria.

 

Art. 7
Norma finanziaria

1. Dall'attuazione delle disposizioni della presente legge non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.