CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

DISEGNO DI LEGGE N. 134/A

presentato dalla Giunta regionale,
su proposta dell'Assessore regionale dei lavori pubblici,
MANINCHEDDA

il 5 novembre 2014

Istituzione dell'Ente di governo dell'ambito della Sardegna
ai sensi dell'articolo 2, comma 186 bis della legge 23 dicembre 2009, n. 191
e del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152

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RELAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE

L'attuale gestione commissariale straordinaria per la regolazione del servizio idrico integrato della Sardegna, istituita, in sostituzione dell'Autorità d'ambito, con le leggi regionali n. 3 del 2013, n. 11 del 2013 e n. 5 del 2014, decadrà il 31 dicembre 2014.

Si rende, quindi, necessario approvare tempestivamente, cioè entro l'anno in corso, la legge di riforma dell'ormai soppressa Autorità d'ambito, che dovrà dare attuazione alle disposizioni legislative nazionali che regolano la materia e che, come affermato dalla Corte costituzionale (sentenza 28 marzo 2013, n. 50), sono espressione della potestà legislativa esclusiva statale in materia di ambiente e concorrenza (articolo 117, lettere e) e s) della Costituzione); si tratta, in particolare, dell'articolo 2, comma 186 bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010) che, nel sopprimere le Autorità d'ambito, prevede che "le Regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate delle Autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza", e delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (testo unico sull'ambiente), Parte III, Sezione III, (gestione delle risorse idriche), modificato, da ultimo, con il decreto legge 12 settembre 2014, n. 133 (decreto Sblocca Italia), che individuano gli enti competenti e le loro relazioni.

In particolare, il decreto legge n. 133 del 2014, nelle modifiche apportate al decreto legislativo n. 152 del 2006, ha nuovamente riconosciuto il ruolo delle Autorità di ambito (ora rinominate "Enti di governo dell'ambito"), con attribuzione di poteri pregnanti e volti anche alla semplificazione nell'espletamento delle procedure necessarie a consentire l'effettuazione degli interventi programmati (si veda nuovo articolo 158 bis in materia di approvazione dei progetti e poteri espropriativi).

Il decreto legge n. 133 del 2014, infatti, sicuramente va nella direzione della definizione del ruolo degli enti di governo dell'ambito con riferimento agli enti locali partecipanti (articolo 147, comma 1: partecipazione obbligatoria e trasferimento di competenze all'ente di governo dell'ambito; articolo 147, comma 2 bis: con indicazione verso forme di organizzazione dell'ente di governo dell'ambito di dimensione regionale e comunque sovraprovinciale; articoli 153, comma 1 e 158 bis: definizione di attribuzioni di competenze finora non univocamente riconosciute agli enti di governo dell'ambito e semplificazione amministrativa per procedimenti altrimenti frammentati fra gli enti locali/il gestore/gli enti di governo dell'ambito).

Peraltro, le sopraindicate disposizioni del decreto legge n. 133 del 2014si collocano in un contesto in cui l'effettivo assetto organizzativo degli enti di governo dell'ambito è, di fatto, a geometria variabile vuoi per il processo di riorganizzazione avviato con l'articolo 2, comma 186 bis, della legge n. 191 del 2009, con esiti differenziati sul territorio e in molte realtà ancora in corso, vuoi per l'incertezza legislativa e la precarietà in cui questi hanno operato, che ha spesso disincentivato di investirvi.

Ora, in un quadro legislativo più definito è indispensabile e urgente procedere alla definitiva riorganizzazione del sistema di governo del servizio idrico integrato nella regione Sardegna.

In particolare, la nuova proposta normativa si prefigge l'obiettivo primario di garantire una reale e attiva partecipazione democratica dei comuni ai processi decisionali di programmazione delle infrastrutturazioni e della gestione, con un ruolo diretto dei sindaci dei comuni dell'Isola.

Tale esigenza si esplicita immediatamente nella necessità di disciplinare le funzioni esercitate dalle autorità di ambito territoriale ottimale di cui agli articoli 148 e 202, in attuazione di quanto stabilito dall'articolo 2, comma 186 bis, della legge n. 191 del 2009 che ha disposto la soppressione di tali enti.

Ma, come detto, con il decreto legge n. 133 del 2014 il quadro è nuovamente definito con chiarezza.

L'indirizzo che si intende realizzare è quello di una articolazione del nuovo soggetto "Ente di governo d'ambito" con una articolazione adeguata a garantire una interlocuzione diretta con le rappresentanze delle esigenze locali e territoriali dell'intera regione.

È, questa, una grande occasione per costruire un efficiente collaborazione tra Regione e comuni per il governo delle attività programmatorie e gestionali del Servizio idrico integrato.

In definitiva è necessario predisporre un testo unico e coordinato delle norme di riferimento che affermi, non solo il ruolo della Regione rispetto alla essenzialità della risorsa idrica, ma anche quello degli enti locali di riferimento tracciando una governance del sistema che eviti sovrapposizioni, semplifichi le procedure, renda rapide e efficaci le decisioni e le tutele e garantisca agli enti locali il loro ruolo costituzionalmente riconosciuto.

Il disegno di legge tiene, altresì, conto del fatto che il sistema infrastrutturale della Sardegna ha una sua specificità per cui, a fronte di opere di valenza territoriale comunale, le reti interne di distribuzione idrica e di fognatura e le opere di approvvigionamento idrico e depurazione minori, sono stati realizzati grandi schemi acquedottistici intercomunali, con i relativi impianti di potabilizzazione e grandi schemi intercomunali di collettamento dei reflui, con i relativi impianti di depurazione che rivestono una rilevanza strategica regionale e sono stati finanziati nel passato e lo sono tuttora con risorse pubbliche regionali, nazionali e comunitarie.

Il sistema infrastrutturale degli schemi idrici e fognari del servizio integrato regionale è caratterizzato, infatti, da una grande estensione territoriale e complessità di tracciati per via delle caratteristiche orografiche dell'isola che tengono conto del carattere solidaristico del processo di riforma già avviato dell'ambito unico di gestione.

La Regione intende, come nel passato, assicurare la gestione sostenibile delle risorse idriche individuando, anche fra le opere previste dal Piano d'ambito, gli interventi strategici di interesse regionale con le relative risorse per la realizzazione degli stessi al fine di meglio ottemperare ai principi della direttiva comunitaria-quadro sull'acqua 2000/60/CE e in relazione all'esigenza di tener conto degli impatti economici e sociali del servizio e delle caratteristiche fisico geografiche dell'isola, assicurando priorità a quelli necessari al rispetto degli adempimenti comunitari in materia di qualità delle acque ed al soddisfacimento dei bisogni dell'utenza.

Va inoltre rilevata, in tale contesto, l'esigenza di recuperare il gap infrastrutturale, anche in relazione ai dettati normativi, preesistente alla consegna delle infrastrutture del servizio idrico integrato al gestore.

É stato definito pertanto, il quadro normativo che consente di individuare un nuovo organismo che assume le funzioni della preesistente Autorità d'Ambito, nel rispetto del decreto legislativo n. 152 del 2006, al fine di rafforzare il ruolo pubblico nel governo del servizio idrico integrato, nonché di confermare le caratteristiche pubbliche del soggetto gestore dello stesso servizio.

Il nuovo soggetto viene individuato attribuendo le sue funzioni nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza e del ruolo fondamentale, costituzionalmente riconosciuto degli enti locali. In attuazione di tali principi si ritiene, prioritariamente, di confermare che la Sardegna è delimitata in un unico ambito territoriale ottimale.

Viene quindi istituito l'Ente di governo dell'ambito della Sardegna al quale gli enti locali e la Regione partecipano, assicurando la rappresentatività dei comuni della Sardegna pur perseguendo l'obiettivo della minimizzazione dei costi di funzionamento dell'organismo.

L'Autorità svolge funzioni di programmazione, organizzazione e controllo sull'attività di gestione del servizio idrico integrato con esclusione di ogni attività di gestione del servizio. Essa succede, in tutte le posizioni giuridiche ed economiche, alla soppressa Autorità d'ambito. Il personale in servizio presso l'Autorità d'ambito è trasferito all'Ente di governo dell'ambito della Sardegna. In definitiva si ritiene che II disegno di legge rispetti l'impianto organizzativo e funzionale voluto dal legislatore statale di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), che si fonda, da un lato, sulla separazione tra la titolarità delle funzioni e il loro esercizio, posti, rispettivamente, in capo agli enti locali e all'Ente di governo dell'ambito (articoli 142, comma 3 e 147, comma 1, secondo la nuova formulazione prevista dal decreto legge n. 133 del 2014) e, dall'altro, sul riconoscimento di una autonomia decisionale (normativa, organizzativa e di bilancio) dell'Ente di governo dell'ambito, che consenta di superare i contrasti nascenti dall'elevato numero degli enti locali in esso consorziati.

Principali novità per la costituzione dell'Ente di governo dell' ambito
a) la partecipazione agli organi dell'Ente di governo dell'ambito da parte degli enti locali e della Regione con gli amministratori pro-tempore; è obiettivo assunto la riduzione dei costi degli organi istituzionali rispetto alla precedente esperienza dell'Autorità d'ambito. Per questo non è previsto compenso, ma solo diritto al rimborso delle spese vive, secondo le disposizioni vigenti;
b) un nuovo assetto degli organi così definita: sono organi di governo dell'Ente di governo dell'ambito:
- il Comitato istituzionale d'ambito;
- le Conferenze territoriali;

Del Comitato istituzionale d'ambito fanno parte:
a) tre assessori regionali competenti in materia di lavori pubblici, enti locali e industria;
b) due componenti scelti tra i sindaci dei comuni capoluogo;
c) due componenti scelti tra i sindaci dei comuni con popolazione uguale o superiore a 10.000 abitanti;
d) due componenti scelti tra i sindaci dei comuni con popolazione uguale o superiore a 3.000 abitanti e inferiore a 10.000;
e) due componenti scelti tra i sindaci dei comuni con popolazione inferiore a 3.000 abitanti.

I sindaci componenti del Comitato istituzionale d'ambito, in ciascuna categoria e fascia di appartenenza, sono nominati dal Consiglio delle autonomie locali, entro trenta giorni dall'entrata in vigore della presente legge. Il presidente del Comitato è eletto tra tutti i componenti della stessa.

Il comitato istituzionale dell'Ambito approva tutte le fondamentali deliberazioni concernenti l'attività dell'Ente. In particolare, sono suoi compiti:
1) l'approvazione della ricognizione delle infrastrutture;
2) l'approvazione del Piano d'ambito e i suoi aggiornamenti, nel rispetto degli indirizzi di programmazione regionale e dei relativi piani stralcio;
3) la formulazione di proposte alla Regione per l'individuazione degli interventi necessari a garantire la sostenibilità del sistema non previsti nel piano di ambito;
4) l'assunzione delle decisioni relative alle modalità di affidamento del servizio;
5) l'approvazione della convenzione, i suoi aggiornamenti ed il relativo disciplinare di affidamento che regolano i rapporti con il gestore del servizio idrico integrato anche ai fini di assicurare, quando ricorrono le condizioni di legge, il controllo analogo;
6) la scelta del gestore del servizio idrico integrato;
7) l'approvazione annuale del programma degli interventi e il piano economico-finanziario;
8) la verifica annuale dello stato di attuazione del programma quadriennale;
9) l'approvazione della tariffa unica d'ambito nel rispetto degli atti di regolazione dell'Autorità per l'energia elettrica, il gas ed il sistema idrico (AEEGSI);
10) il controllo della gestione del servizio idrico integrato al fine di verificare il rispetto, da parte del gestore, dei livelli qualitativi minimi dei servizi che devono essere garantiti nell'ambito e del rispetto degli standard economici e tariffari stabiliti nella convenzione di gestione;
11) la regolamentazione dell'esercizio del controllo analogo quando ricorrono le condizioni di legge;
12) l'approvazione degli gli atti contabili e di bilancio;
13) l'esercizio della potestà statuaria e regolamentare.

Il Comitato istituzionale d'ambito si avvale, per il suo funzionamento, di un segretario. Le funzioni di segretario sono svolte per un triennio dal direttore generale dell'Agenzia del distretto idrografico della Sardegna o da un sostituto della stessa Direzione generale, dal medesimo indicato, e, successivamente, dal direttore della struttura operativa di cui all'articolo 6, comma 3.

Il territorio della Sardegna è ripartito in Conferenze territoriali individuate dal Comitato istituzionale d'ambito. Ciascuna conferenza territoriale è composta dai sindaci dei comuni ricadenti nell'ambito territoriale di riferimento.

I sindaci di ciascuna conferenza territoriale si riuniscono al fine di:
a) proporre, nei limiti delle risorse stabilite dal Comitato, l'elenco degli interventi e le relative priorità da individuare nel piano di ambito o negli altri piani operativi;
b) formulare proposte e indirizzi per il miglioramento dell'organizzazione del servizio, sulla carta della qualità del servizio e sul regolamento d'utenza.

Il Comitato valuta le proposte delle Conferenze territoriali e assume le sue decisioni dandone espressa e documentata motivazione.

La conferenza è presieduta dal sindaco del comune con il maggior numero di abitanti tra quelli ricadenti nell'ambito territoriale di riferimento, che provvede alla sua convocazione con cadenza almeno annuale.

Gli organi burocratici dell'ente sono il segretario e il direttore della struttura. Il segretario, che coincide, come già detto, con il Direttore generale dell'Agenzia del distretto idrografico della Sardegna, oltre a ricoprire la carica di segretario del Comitato istituzionale d'ambito, è a capo della struttura burocratica dell'ente in quanto sovraordinato al direttore della stessa. Quest'ultimo compie tutti gli atti gestori in aderenza al principio di separazione tra la funzione di indirizzo e controllo propria degli organi di governo e la funzione di attuazione e gestione degli organi burocratici (articolo 107 del decreto legislativo n. 267 del 2000). L'identificazione del Segretario con il Direttore generale del distretto idrografico risponde all'esigenza di semplificazione e riduzione degli organi amministrativi.

Il disegno di legge non comporta maggiori oneri per l'amministrazione regionale in quanto i costi per il personale e quelli relativi al funzionamento degli organi e della struttura operativa sono a carico delle amministrazioni locali ricadenti nell'ambito territoriale ottimale.

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RELAZIONE DELLA QUARTA COMMISSIONE PERMANENTE GOVERNO DEL TERRITORIO, PIANIFICAZIONE PAESAGGISTICA, EDILIZIA, TUTELA DELL'AMBIENTE, PARCHI E RISERVE NATURALI, DIFESA DEL SUOLO E DELLE COSTE, PIANIFICAZIONE PER LA GESTIONE E LO SMALTIMENTO DEI RIFIUTI, RISORSE IDRICHE, POLITICHE ABITATIVE, LAVORI PUBBLICI, PORTI E AEROPORTI CIVILI, MOBILITÀ E TRASPORTI

composta dai consiglieri

SOLINAS Antonio, Presidente - TATTI, Vice presidente e relatore di minoranza - LAI, Segretario - FASOLINO, Segretario - AZARA - DEMONTIS, relatore di maggioranza - FENU - MELONI - PERU.

Relazione di maggioranza

On.le DEMONTIS

pervenuta il 20 gennaio 2015

La Quarta Commissione consiliare permanente ha approvato, a maggioranza, con il voto di astensione dei componenti dei gruppi di minoranza, il disegno di legge n. 134/A, recante la "Istituzione dell'Ente di governo dell'ambito della Sardegna ai sensi dell'articolo 2, comma 186 bis della legge 23 dicembre 2009, n. 191 e del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.".

L'approvazione definitiva da parte della Commissione costituisce un primo passaggio determinante dell'azione riformatrice di questo Governo, anche nella consapevolezza del notevole ritardo, certamente non addebitabile a questo Consiglio regionale in carica, con cui si perviene ad una riforma tra le più ed urgenti.

É, infatti, doveroso ricordare che con il disegno di legge in argomento si inizia a portare a compimento un processo di riforma che, secondo quanto stabilito dall'articolo 4 della legge regionale n. 1 del 2009 (legge finanziaria 2009), ed anche il primo testo normativo approvato nel corso della precedente legislatura, si sarebbe dovuto completare entro lo stesso anno 2009.

Ma così non è stato, non solo per il 2009 ma per tutta la precedente legislatura.

Non lo si evidenzia con spirito polemico, ma invece per sottolineare l'importanza del disegno di legge all'attenzione dell'aula. Perché le conseguenze giuridiche e politiche di una situazione, che potremmo definire di stallo, sono state rilevanti ed hanno minato l'effettiva funzionalità dell'intera governance del sistema idrico della Regione.

A fronte, peraltro, di tale immobilismo regionale, gli anni scorsi sono stati caratterizzati da una continua produzione normativa statale che ha sempre più innovato il settore e che ha evidenziato ulteriormemte il ritardo di cui si è detto.

E senza una programmazione strategica e un vero e doveroso controllo analogo, senza un ciclo di programmazione, gestione e valutazione delle performance del soggetto gestore, che non poteva svolgere un Commissario, non poteva neppure esserci una buona gestione della risorsa idrica. E con questo non si vuole certo sollevare il management di Abbanoa dalle proprie gravi responsabilità, ma una cosa sono le responsabilità e le competenze del soggetto gestore, un'altra quelle che attengono alla programmazione ed al controllo, di competenza della classe politica, che non sono state meno gravi.

Peraltro, la reiterata gestione commissariale ha ulteriormente acuito i già delicati rapporti istituzionali tra la Regione ed il sistema degli enti locali, in un settore che è di stretta competenza degli enti locali, come espressamente sancito dal decreto legislativo n. 152 del 2006.

Tant'è che la stessa precedente Amministrazione regionale ha cercato di ovviarvi con la legge regionale n. 3 del 2013 e con le successive modifiche.

In tutta onestà però anche il testo recentemente approvato dalla Commissione sconta un ritardo temporale significativo, sebbene di altro ordine di grandezza, settimane o qualche mese se vogliamo, perché le ultime modifiche del decreto legislativo n. 152 del 2006 risalgono al novembre 2014, non anni; è noto infatti che il termine ultimo era il 31 dicembre 2014 e che è stato superato.

Comunque, tutto ciò premesso, è certamente arrivato il momento, per l'intera Regione, di dotarsi di un moderno strumento legislativo in un settore strategico come quella della gestione delle risorse idriche. Il voto di astensione, espresso in Commissione dai rappresentanti dei gruppi di minoranza, va certamente in questa direzione, così come va in questa direzione l'assenso della conferenza dei capi gruppo che, mi preme evidenziare, è stato all'unanimità, altrimenti non avremmo potuto derogare all'esame della manovra finanziaria: il ritardo si sarebbe ulteriormente aggravato.

Sul disegno di legge: la Commissione ha sostanzialmente accolto l'impostazione di fondo proposta dalla Giunta regionale, apprezzandone in particolare l'equilibrio tra il ruolo previsto per la Regione e quello per sistema degli enti locali. Si ritiene, infatti, che la disciplina legislativa sul servizio idrico integrato in Sardegna debba tener conto della particolare situazione in cui versa il nostro sistema, al quale mal si attaglia l'applicazione tout court della disciplina statale. Infatti se, come si è detto, è indiscutibile annoverare il servizio idrico integrato nell'alveo tipico degli enti locali non si può non considerare che, con il sistema imperniato un tempo sull'ESAF e, successivamente, con l'organizzazione scaturita dalla legge regionale n. 29 del 1997, sono stati realizzati grandi schemi intercomunali acquedottistici e i relativi impianti di potabilizzazione, così come grandi schemi intercomunali di collettamento reflui e relativi impianti di depurazione, che hanno una rilevanza strategica regionale, finanziati nel passato, ma anche a tutt'oggi, con risorse pubbliche regionali, statali e comunitarie. Un sistema infrastrutturale, insomma, caratterizzato da una grande estensione territoriale e complessità dei tracciati per via delle caratteristiche orografiche dell'isola, che ha una rilevanza strategica regionale. Il ruolo della Regione è altresì indispensabile per assicurare una gestione sostenibile delle risorse idriche, individuando e finanziando gli interventi strategici di interesse regionale, che altrimenti andrebbero a ricadere interamente sui cittadini: il ciclo integrato delle risorse idriche è "la tariffa" al pari del ciclo integrato dei rifiuti.

Si ritiene, con il presente disegno di legge, di aver risolto l'apparente antinomia tra i due livelli di governance, quello Regionale e quello del sistema degli enti locali, riducendo il rischio di contrapposizioni.

La Commissione ha concordato su alcuni aspetti particolarmente rilevanti del testo proposto, quali, a titolo di esempio:
1) sull'individuazione dell'ambito unico ma anche sulla procedura per procedere ad una eventuale modifica degli ambiti, qualora né venisse dimostrata una maggiore efficacia, efficienza ed economicità, fermo restando il carattere solidaristico della gestione delle risorse idriche;
2) l'individuazione degli organi dell'ente d'ambito e delle loro funzioni;
3 la disciplina della gestione delle acque meteoriche;
4) la normativa concernente la gestione sostenibile delle risorse idriche;
5) il processo di progressiva cessione delle quote della Regione a favore dei comuni del pacchetto azionario dell'attuale gestore del servizio idrico, al fine di assicurare, con la progressiva cessione appunto, effetti calmieranti sulla tariffa a carico dei cittadini.

La stessa Commissione ha ritenuto, però, di introdurre alcune modifiche, peraltro di indiscutibile rilievo, indispensabili, a nostro avviso, per consentire una efficace e continua azione amministrativa. In particolare:
a) una puntuale disciplina transitoria, all'articolo 2, obbligata dal superamento del termine ultimo del 31 dicembre 2014 per l'approvazione della riforma. La norma contenuta in tale articolo, nell'attribuire al nuovo ente le funzioni del servizio idrico, di cui al Titolo III del decreto legislativo n. 152 del 2006, prevede la successione del nuovo ente a decorrere dal 1° gennaio 2015, quindi senza soluzione di continuità, alle funzioni da ultimo esercitate dal commissario straordinario previsto dalla legge regionale n. 3 del 2013, che ha soppresso la vecchia autorità d'ambito. In tal modo è assicurata la piena e completa continuità giuridica ed amministrativa tra i vari enti responsabili;
b) una più articolata disciplina della normativa relativa alla natura dell'ente di governo d'ambito della Sardegna, del quale sono previste sia la disciplina dello statuto interno, sia la previsione delle quote di rappresentatività, indivuandone altresì la tipologia del patrimonio;
c) termini stringenti per le procedure di costituzione degli organi, in considerazione dell'estrema urgenza dell'approvazione della riforma;
d) un più preciso raccordo tra le funzioni di proposta delle conferenze territoriali con quelle di pianificazione del comitato istituzionale;
e) il collegio dei revisori dei conti;
f) le disposizioni transitorie che, nelle more dell'insediamento del comitato istituzionale, consentono di individuare un centro di responsabilità amministrativa capace di gestire immediatamente, ma per un tempo brevissimo, l'ente appena costituito. Tale nuova figura commissariale è designata dal Consiglio delle autonomie locali tra i sindaci dei comuni capoluogo in carica. La norma consente, infatti, l'immediata operatività del nuovo ente, evita il pericolo che si creino vuoti di responsabilità amministrativa, assegna al sistema degli enti locali la scelta da effettuarsi all'interno dello stesso sistema e consente di assumere tutti gli atti amministrativi eventualmente necessari a decorrere dal 1° gennaio 2015;

Infine, è stata introdotta una norma che colma una vistosa lacuna giuridica relativamente all'organo di governo di ENAS. Per tale ente, attualmente privo di disciplina normativa ad hoc, è previsto la figura di un amministratore unico, perlatro in coerenza con gli atti di indirizzo già adottati a seguito degli esiti del referendum regionale consultivo del 6 maggio 2012.

In conclusione, il testo esitato dalla Commissione appare assai equilibrato, coerente e, soprattutto, consente alla Regione di adempiere ad un processo di riforma troppo a lungo disatteso ed oltremodo urgente.

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Relazione di minoranza

On.le TATTI

pervenuta il 21 gennaio 2015

La Quarta Commissione consiliare permanente ha approvato, a maggioranza, con il voto di astensione dei componenti dei gruppi di minoranza, il disegno di legge n. 134, recante la "Istituzione dell'Ente di governo dell'ambito della Sardegna ai sensi dell'articolo 2, comma 186 bis della legge 23 dicembre 2009, n. 191 e del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.".

L'esito della votazione finale dimostra in pieno il senso di responsabilità dei gruppi di minoranza che, pur differenziandosi da quelli di maggioranza, hanno espresso comunque apprezzamento per l'approvazione di una importante riforma per uno dei settori più delicati per la Sardegna.

Il voto di astensione è però giustificato da alcune lacune e manchevolezze che il testo approvato presenta, pur nella constatazione che la meritoria opera di approfondimento svolta dalla Commissione ha ridotto i profili di dubbio, incertezza e lacunosità ampiamente presenti nel testo proposto dalla Giunta regionale.

Sotto l'aspetto del metodo seguito, va indubbiamente criticata l'azione della Giunta regionale che, dopo aver aspettato diversi mesi per presentare al Consiglio un testo normativo adeguato, non ha in alcun modo stimolato la Commissione ed i gruppi consiliari ad una sua rapidissima discussione, salvo imporre un'approvazione "sulla fiducia" del testo proprio in prossimità delle feste di fine anno. Ciò, oltre a rendere impossibile un attento esame da parte della Commissione, ha posto dei termini ristrettissimi al Consiglio delle autonomie locali per l'espressione del parere, la cui mancanza ha impedito il completamento del blitz della Giunta. Una più attenta valutazione delle priorità politiche da parte dell'Esecutivo avrebbe evitato le innegabili forzature effettuate.

Sotto il profilo del contenuto delle norme approvate, è opportuno segnalare come tale "ritardo" nell'approvazione del testo da parte della Commissione ha consentito di ovviare ad evidenti lacune e genericità presenti nella proposta della Giunta regionale; ciò anche se qualche aspetto discutibile continua a rimanere.

Appare, in primo luogo, criticabile che la Commissione non abbia tenuto conto in alcun modo delle indicazioni contenute nel parere del Consiglio delle autonomie locali, neppure di quelle il cui accoglimento avrebbe comportato una migliore stesura del testo.

Sotto questo aspetto non trova giustificazione il mancato accoglimento della modifica della norma di cui al comma 3 dell'articolo 6 che delinea l'esercizio dell'attività tecnico-amministrativa degli organi dell'ente d'ambito. Tale norma, se non modificata nel corso della discussione in aula, certamente determinerà incertezze applicative; infatti viene sovrapposto ad un dirigente scelto da tale ente un soggetto (il segretario del Comitato istituzionale) che è il direttore generale dell'Agenzia del distretto idrografico della Regione. In breve, un dirigente regionale controlla il vertice di un ente appartenente all'ambito degli enti locali. Soluzione molto criticabile che potrebbe avere effetti negativi anche sul concreto esercizio del controllo analogo.

In secondo luogo è criticabile che la Commisione non abbia seguito il suggerimento del CAL sulla modifica dell'articolo 14 che disciplina le modalità di progressiva cessione, da parte della Regione, delle quote di Abbanoa spa ai comuni. Pur nella delicatezza della questione, non sembrano giustificabili sia il rifiuto di ridurre da cinque anni a due anni il termine per cedere ai comuni le azioni della Regione sia il mantenimento, sempre in capo alla Regione, del limite massimo del 49 per cento del capitale sociale, a fronte del 10 per cento proposto dal CAL.

Sempre sotto il profilo del ruolo degli enti locali, mentre è apprezzabile la norma sul Comitato istituzionale che attibuisce un ruolo predominante agli enti locali, dubbi e perplessità sussistono sull'articolo 8 che disciplina le conferenze territoriali. Infatti:
a) la loro operatività è bloccata fino alla definizione del nuovo assetto territoriale degli enti locali, più volte anticipato dalla Giunta regionale ed ancora in cantiere. Infatti, non è disciplinato il numero e le modalità di formazione di tali conferenze; ciò impedirà l'entrata in vigore di una parte importante della riforma del servizio idrico integrato e rischia di vanificare l'obiettivo della "giusta" considerazione del ruolo degli enti locali;
b) anche sull'efficacia del ruolo di tale conferenze è lecito formulare alcuni dubbi. Infatti, pur constatando un miglioramento nel testo così come approvato dalla Commissione, la disposizione di cui ai commi 3 e 4 dell'articolo 8 appare troppo generica e fumosa e rischia di limitarsi a profili meramente formali, senza che gli enti locali rappresentati abbiano un effettivo ruolo.

In conclusione i gruppi di minoranza:
a) auspicano un ulteriore impegno per pervenire ad una legge che soddisfi i profili di criticità sopra evidenziati;
b) si riservano di presentare in aula gli emendamenti suggeriti nel parere espresso dal Consiglio delle autonomie locali, perché su un argomento di così stretta pertinenza dei comuni è inammissibile che il Consiglio regionale non presti alcuna attenzione ai suggerimenti ricevuti e che non si esprima in merito, attraverso il voto in Aula.

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La Prima Commissione permanente, nella seduta del 19 dicembre, ha espresso a maggioranza con l'astensione del rappresentante del gruppo dei riformatori, assenti gli altri gruppi di opposizione, parere favorevole sul disegno di legge n. 134.

La Commissione ha preso atto dell'urgenza di disciplinare il nuovo soggetto di governo delle risorse idriche, per evitare il crearsi di un vuoto di incertezza e di governo di questa delicata materia e per consentire, da subito, l'avvio della nuova impostazione richiesta dall'ordinamento nazionale.

Pur osservando che il testo avrebbe necessitato di una più attenta istruttoria (la richiesta della IV Commissione è del 18 dicembre), la Commissione ha valutato positivamente l'impostazione la quale supera precedenti rigidità da un lato aprendo ad una possibile diversa articolazione degli ambiti, dall'altro valorizzando il ruolo degli enti locali in coerenza col quadro normativo nazionale.

Nel merito la Commissione ha formulato le seguenti osservazioni:
a) la disposizione dell'articolo 7, comma 1, lettera b) non tiene conto dell'evoluzione in corso del sistema delle autonomie territoriali; al momento non è dato sapere se all'esito del riordino saranno ancora previste le province e se avranno caratteristiche analoghe alle attuali; il riferimento ai sindaci dei comuni capoluogo di provincia sembra, dunque, inopportuno e potrebbe essere sostituito col riferimento ad altri parametri;
b) il potere sostitutivo attribuito al Presidente della Regione dall'articolo 7, comma 6, non sembra coerente con l'assetto dei rapporti tra organi dell'ordinamento regionale; in base ai principi della legislazione statale e regionale il potere di nomina, invece, dell'assemblea (in questo caso del CAL) è esercitato dal Presidente dello stesso organo; la disposizione dovrebbe essere sostituita da un richiamo alla disciplina generale regionale in materia di nomine e relativi poteri sostitutivi;
c) non sembra coerente con l'indirizzo dell'ordinamento statale, né con quello dello stesso disegno di legge, l'articolo 14 che in sostanza consente di lasciare in capo alla Regione il 49 per cento delle quote del nuovo ente, mentre sembra debba essere tendenzialmente rimessa al governo degli enti locali l'intera funzione.

La Commissione auspica che il testo sia rapidamente approvato al fine di avviare la nuova fase di governo della risorsa idrica e di sperimentare una più ampia responsabilizzazione degli enti locali.

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PARERE DEL CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE LOCALI

pervenuto il 5 gennaio 2015

Il Consiglio delle autonomie locali della Sardegna, visto il disegno di legge n. 134 intende contribuire al procedimento di formazione della legge sull'istituzione dell'Ente di governo dell'ambito della Sardegna suggerendo le modificazioni di seguito riportate sulla base delle correlate motivazioni.

Articolo 4

L'articolo 4 è abrogato.

MOTIVAZIONE

Si ritiene che l'ambito territoriale ottimale debba rimanere uno per l'intera isola. Non ha alcuna utilità ipotizzare che con successiva legge possa modificarsi l'ambito, essendo in ogni momento consentito al legislatore modificare le proprie leggi qualora ne ravvisi la necessità.

Articolo 5

Il comma 1 dell'articolo 5 è sostituito dal seguente:
"1. La Giunta regionale, in attuazione dei propri atti generali di pianificazione e di programmazione del territorio e di utilizzo delle risorse idriche, approva le linee guida di programmazione, pianificazione e di indirizzo del servizio idrico integrato; la deliberazione è adottata previo parere della competente Commissione consiliare e del Comitato istituzionale d'ambito che si esprimono entro il termine di quindici giorni, decorso il quale il parere si intende acquisito.".

MOTIVAZIONE

Pare del tutto ovvio, oltre che di grande utilità, che sulle linee guida di programmazione, pianificazione e di indirizzo del servizio idrico integrato sia acquisito oltre al parere della competente Commissione consiliare anche quello del Comitato istituzionale.

Articolo 6

Il comma 3 dell'articolo 6 è sostituito dal seguente:
"3. All'attività di gestione tecnica, amministrativa e finanziaria e all'adozione degli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno è preposto il direttore generale, scelto, su proposta del suo presidente, con deliberazione del Comitato istituzionale d'ambito tra persone estranee all'Ente, in possesso del diploma di laurea, che abbiano capacità adeguate alle funzioni da svolgere e abbiano svolto, per almeno un quinquennio, funzioni dirigenziali in organismi ed enti pubblici o privati o aziende pubbliche o private. L'incarico può essere conferito per non più di un quinquennio, rinnovabile per una sola volta. Il rapporto di lavoro del direttore generale è regolato da contratto di diritto privato, stipulato in osservanza delle norme del titolo terzo del libro quinto del codice civile.".

MOTIVAZIONE

E’ opportuno denominare il dirigente preposto all'attività di gestione direttore generale ed inoltre è indispensabile, ad evitare future inutili disquisizioni, specificare chi è il titolare di tale scelta.

Articolo 7

La lettera a) del comma 1 dell'articolo 7 è sostituita dalla seguente:
”a) dall'assessore regionale competente in materia di enti locali;”

MOTIVAZIONE

L'articolo 148 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, come da ultimo modificato dal decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, prevede che all'ente di governo dell’ambito partecipino obbligatoriamente gli enti locali e non fa alcuna menzione di una eventuale partecipazione della Regione. Non si esprime contrarietà ad una limitata partecipazione della Regione, che, in coerenza con la connotazione dell'ente di governo dell'ambito quale soggetto giuridico espressione degli enti locali, si ritiene debba individuarsi con l'assessore competente in materia di enti locali.

Articolo 7

Il comma 3 dell'articolo 7 è sostituito dal seguente:
“ 3. Lo svolgimento dell'incarico di cui al comma 1 è gratuito e l'Ente di governo dell'ambito rimborsa ai componenti del Comitato, secondo le procedure adottate per le trasferte, le spese da questi sostenute.”

MOTIVAZIONE

I componenti del Comitato svolgono la loro funzione nell'interesse di tutti i comuni, che ne finanziano l'attività attraverso le loro quote, per cui è del tutto iniquo porre a carico dell'amministrazione di appartenenza del componente le spese per una funzione che non è svolta nell'interesse specifico di questa.

Articolo 7

L'ultimo periodo del comma 8 dell'articolo 7 è sostituito dal seguente:
“Le funzioni di segretario sono svolte dal direttore generale di cui all'articolo 6, comma 3. In via transitoria, sino alla sua nomina, sono svolte dal direttore generale dell'Agenzia del distretto idrografico della Sardegna.”

MOTIVAZIONE

Le funzioni di segretario, come previsto per la generalità degli enti che non siano di enorme dimensione o complessità, possono essere svolte dal direttore generale. Impegnare un'altra figura, o addirittura un suo sostituto, oltre a comportare un aumento di costi, pare del tutto ingiustificato.

Articolo 9

All'articolo 9 dopo il comma 2 è inserito il seguente comma:
“3 . Al personale dipendente dirigenziale e non dirigenziale si applicano ì contratti collettivi nazionali di lavoro del personale del comparto regioni e autonomie locali.”

MOTIVAZIONE

A fine di evitare futuri contenziosi e per dare assoluta certezza ai dipendenti è bene specificare quali sono i contratti di lavoro che si applicano al personale dipendente.

Articolo 12

L'articolo 12 è abrogato

MOTIVAZIONE

La materia deve ritenersi già attribuita alla competenza dell'Ente di governo dell'ambito, che la regolerà sulla base delle proprie valutazioni, nel rispetto dei principi fissati dalle vigenti leggi.

Articolo 13

La lettera a) del comma 1 dell'articolo 13 è abrogata.

MOTIVAZIONE

L'adeguamento impiantistico del patrimonio di edilizia pubblica è materia estranea alle finalità della legge sull'istituzione dell'Ente di governo dell'ambito.

Articolo 14

Il comma 1 dell'articolo 14 è sostituito dal seguente:
“1. La Regione, al fine di assicurare il ruolo degli enti locali e la loro cooperazione in vista del raggiungimento di fini unitari nello spazio territoriale che il legislatore regionale reputa ottimale, con deliberazione della Giunta regionale garantisce, entro due anni dalla entrata in vigore della presente legge regionale, la cessione ai comuni delle proprie azioni di Abbanoa Spa, gestore del servizio idrico integrato alla data di entrata in vigore della presente legge, per un controvalore al prezzo simbolico di un euro ogni mille azioni, al fine di mantenere una quota di partecipazione della Regione nel limite massimo del 10 per cento del capitale sociale.”

MOTIVAZIONE

Per la cessione ai comuni da parte della Regione delle proprie azioni di Abbanoa Spa si ritiene che un termine congruo possa essere quello di due anni. Inoltre si ritiene che la partecipazione della Regione debba essere contenuta nel limite del 10 per cento del capitale sociale, in quanto, a rigore, per poter procedere all'affidamento in house la società dovrebbe essere interamente posseduta dai soggetti affidatari del servizio che sono i comuni.

Con l'accoglimento delle modifiche sopra esposte il parere è favorevole.