CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

TESTO UNIFICATO N. 160-163-172/A


Modifiche della legge regionale 5 marzo 2008, n. 3, relative
all'estensione dello Sportello unico per le attività produttive (SUAP)
al settore dell'edilizia residenziale

Approvato dalla Prima Commissione nella seduta del 15 giugno 2010

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RELAZIONE DELLA PRIMA COMMISSIONE AUTONOMIA - ORDINAMENTO REGIONALE - RAPPORTI CON LO STATO - RIFORMA DELLO STATO - ENTI LOCALI - ORGANIZZAZIONE REGIONALE DEGLI ENTI E DEL PERSONALE - POLIZIA LOCALE E RURALE - PARTECIPAZIONE POPOLARE

composta dai consiglieri

FLORIS Mario, Presidente - AGUS, Vice presidente - STERI, Segretario - GRECO, Segretario - CAMPUS - COSSA - PITEA - PITTALIS - SANNA Gian Valerio - SORU - TOCCO

pervenuta il 15 giugno 2010

Relatore On.le PORCU

La Prima Commissione ha approvato all'unanimità il testo unificato nella seduta del 15 giugno 2010.

La Commissione ha sin dall'inizio ritenuto di condividere le esigenze prospettate dai proponenti e dalla Giunta regionale. Tutti i progetti, infatti, si proponevano di chiarire con certezza l'applicabilità della normativa sullo Sportello unico per le attività produttive (SUAP) anche alle attività edilizie, comprese quelle volte alla realizzazione di edifici di edilizia residenziale, non funzionali cioè alla realizzazione di impianti produttivi.

In questo senso si era orientata l'attività amministrativa e la legge è stata ampiamente utilizzata dalle imprese, che ne sottolineano i vantaggi per l'attività imprenditoriale.

L'esigenza di un chiarimento deriva principalmente dalla recente sentenza del TAR che ha annullato la circolare esplicativa per la parte in cui ricomprende l'attività di edilizia residenziale fra quelle sottoposte alla disciplina del SUAP.

La Commissione ha quindi ritenuto di adottare un testo che prima di tutto modifica la disciplina introduttiva del SUAP inserendo tra le attività economiche ammesse quelle dell'edilizia residenziale, in modo da stabilire con certezza la disciplina applicabile; quindi ha stabilito che tale modifica si applica anche alle richieste già presentate cha hanno fatto affidamento sulla circolare successivamente cassata.

La Commissione ha preso atto dei pareri delle Commissioni Quarta e Sesta.

Ha ritenuto però, all'unanimità, di confermare l'impostazione del testo originariamente predisposto (anziché ricorrere alla forma dell'interpretazione autentica suggerita dalla Commissione Quarta), in quanto lo ritiene maggiormente rispettoso sia della esigenza di certezza e chiarezza del testo normativo, sia dell'attività giurisdizionale già intervenuta in materia.

Riguardo alla necessità di precisare meglio che la normativa riguarda le sole attività imprenditoriali (prospettata da entrambe le Commissioni Quarta e Sesta) la Prima Commissione ha invece adottato una formula che ritiene possa soddisfare tale esigenza.

Nell'articolo 1 è stata introdotta anche una ulteriore modifica, volta ad evitare ulteriori incertezze interpretative segnalate dagli operatori.

L'articolo 2 introduce una disposizione transitoria volta a scongiurare effetti negativi sull'attività già svolta, estendendo l'applicazione della nuova normativa alle richieste già presentate.

La Commissione raccomanda all'Aula una rapida approvazione del testo.

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Parere della Quarta Commissione sul testo unificato delle proposte di legge n. 160, n. 163 e del disegno di legge n. 172 (SUAP).

A) PREMESSA

La Prima Commissione consiliare permanente ha deliberato, nella seduta del 9 giugno 2010, di richiedere il parere delle Commissioni Quarta e Sesta in merito al testo unificato delle proposte di legge n. 160 e n. 163 e del disegno di legge n. 172 recante disposizioni finalizzate ad estendere la disciplina del SUAP anche al settore dell'edilizia residenziale. Ciò al fine di porre rimedio giuridico agli effetti particolarmente dirompenti creati nel panorama legislativo regionale dall'emanazione della sentenza TAR Sardegna n. 246 del 2010, che ha annullato l'articolo 1, comma 2, della circolare della Regione applicativa dell'articolo 1, commi 16 e 17, della legge regionale n. 3 del 2008, limitatamente alla parte in cui estende la disciplina SUAP alle attività di "edilizia ad uso residenziale".

Tutte le proposte normative presentate sono animate dal comune intento di fornire delle concrete ed esaustive risposte alle esigenze, reiteratamente formulate sia dalle amministrazioni locali sia dalle organizzazioni imprenditoriali edili, di pervenire alla puntuale e precisa individuazione dell'ambito di applicazione della particolare disciplina SUAP; ciò allo scopo di dissolvere definitivamente la deleteria aria di incertezza normativa che attualmente così rilevanti effetti negativi sta producendo nei confronti dell'intero comparto, soprattutto per quanto riguarda le procedure SUAP intercorse tra l'emanazione della citata circolare regionale, contenuta nella deliberazione della Giunta regionale 11 aprile 2008, n. 22/1, e il deposito della ugualmente citata sentenza di annullamento del TAR Sardegna.

B) ESAME DELLE PROBLEMATICHE

La Quarta Commissione ha effettuato, nella seduta del 15 giugno 2010, un approfondito esame dei profili giuridici della questione e, in particolare, del contenuto della sentenza n. 246 del 2010 del TAR Sardegna al fine di individuare le soluzioni giuridiche che siano da un lato perfettamente in linea sotto il profilo della legittimità normativa, e dall'altro diano efficaci e celeri risposte alle richieste degli enti locali e del mondo delle imprese.

Le problematiche giuridiche che occorre affrontare possono così sinteticamente riassumersi:
    1) individuazione del miglior strumento giuridico che consenta di fornire piena e definitiva chiarezza sull'ambito di applicazione della particolare disciplina SUAP;
    2) individuazione dello strumento giuridico più idoneo a consentire il mantenimento di efficacia degli atti procedimentali realizzati tra il momento di entrata in vigore della legge regionale n. 3 del 2008 e l'emanazione della sentenza TAR n. 246 del 2010.

Alla luce di tali quesiti la Commissione è pervenuta alla conclusione che la soluzione giuridicamente più idonea a dissolvere le incertezze in tale delicata materia e dirimere la questione relativa alla sorte delle procedure già in itinere è costituita dall'approvazione di una legge di interpretazione.

Si rileva a tale proposito:
    1) la sentenza del TAR Sardegna più volte citata evidenzia come la fonte della declaratoria dell'illegittimità dell'atto impugnato è costituita proprio dall'erronea interpretazione estensiva operata dalla circolare dell'Esecutivo regionale; pertanto la modalità da seguire per ovviare a tale situazione giuridica determinatasi appare proprio una normativa che "interpreti" in modo corretto il reale significato delle disposizioni emanate;
    2) l'utilizzo di una norma di natura interpretativa appare pienamente coerente con i principi più volte richiamati dalla Corte costituzionale e ribaditi anche dalla Corte di cassazione che sono:
a) ragionevolezza dell'atto normativo di interpretazione, che trova fondamento nel contenuto inequivoco della norma che elimina alla fonte l'incertezza giuridica attuale;
b) riferimento dell'interpretazione ad un atto di natura generale;
c) inesistenza di un giudicato compiutamente formatosi sulla materia; si sottolinea, a tale proposito, come la sentenza del TAR in questione non ha ancora conseguito tale risultato giuridico, non essendo ancora scaduti i termini per l'appello (la parte ricorrente non ha notificato la sentenza alla Regione e dunque il termine per appellare è di un anno dalla pubblicazione della sentenza, ex articolo 327 del Codice di procedura civile);
    3) la legge di interpretazione per sua natura ha efficacia retroattiva ed è quindi applicabile ai rapporti sorti prima della sua entrata in vigore, senza che sia necessaria un'ulteriore specificazione.
Poste tali premesse, la Quarta Commissione consiliare sottopone alla valutazione della Prima Commissione una soluzione giuridica differente nella forma ritenendo che quella proposta non colga nel segno principalmente sotto due profili:
a) inserisce in modo forzato nella nozione di "impianto produttivo" l'esito finale dell'attività edilizia di tipo residenziale;
b) dispone l'esplicita estensione del nuovo concetto di impianto produttivo anche alla fase precedente l'entrata in vigore della legge, senza però fornire le basi argomentative adeguate per pervenire ad una interpretazione della norma che consenta di superare in modo inequivoco le censure del TAR Sardegna.

La Quarta Commissione, pertanto, alla luce di tali sintetiche considerazioni, sottopone alla valutazione della Prima Commissione l'adozione di una differente soluzione normativa che, si ritiene, sia più idonea a conseguire i risultati giuridici comunemente auspicati e più volte richiamati:
    a) estendere la più veloce e celere procedura SUAP anche al settore dell'edilizia residenziale;
    b) fare salve tutte le procedure SUAP in itinere e bloccate dalla citata sentenza.

La proposta normativa estende in via interpretativa il regime SUAP al rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie connesse non solo (come ritenuto dal TAR Sardegna) ai procedimenti amministrativi inerenti alla realizzazione, all'ampliamento, alla cessazione, alla riattivazione, alla localizzazione e alla rilocalizzazione di impianti produttivi, ma anche a quelle connesse (come ritenuto dalla circolare esplicativa) ai procedimenti amministrativi relativi alle attività economiche e produttive di beni (all'interno delle quali va ricompresa l'attività di edilizia residenziale) e servizi.

Inoltre tale proposta è stata attentamente valutata sotto il profilo della sua compatibilità con la disciplina generale in materia urbanistico-edilizia. In particolare, dall'esame del regime giuridico esistente costituito sia dalla legge regionale sia dalla circolare amministrativa che regola puntualmente la procedura SUAP, non emerge alcun pericolo di elusione della disciplina urbanistico-edilizia ordinaria ma il tutto si risolve nell'applicazione di una procedura più celere. Infatti nei casi in cui i provvedimenti richiesti non comportino valutazioni tecniche e non siano necessari pareri specifici di competenza di altre autorità la presentazione della Dichiarazione unica autocertificativa attività produttive (DUAAP) sarà sufficiente per l'immediato avvio dell'intervento. Nei casi in cui invece i provvedimenti richiesti comportino valutazioni tecniche o siano necessari pareri specifici di competenza di altre autorità (nulla osta paesaggistico, pareri sull'assetto idrogeologico, ecc.) la disciplina SUAP prevede l'indizione di una conferenza di servizi per acquisire le valutazioni delle altre amministrazioni coinvolte. Infine, ai sensi del comma 30 dell'articolo 1 della legge regionale n. 3 del 2008, non possono rientrare nel campo di applicazione SUAP i progetti di impianti produttivi che, sebbene conformi alla vigente disciplina ambientale, sanitaria, di tutela dei beni culturali e paesaggistici, di sicurezza sul lavoro e di tutela della pubblica incolumità, contrastano con lo strumento urbanistico, anche qualora lo stesso strumento non individui aree destinate all'insediamento di impianti produttivi o aree insufficienti o non utilizzabili.

C) PROPOSTA DI NORMATIVA

Art. 1

Interpretazione autentica dell'articolo 1, comma 16, della legge regionale n. 3 del 2008

    1. Il comma 16 dell'articolo 1 della legge regionale 5 marzo 2008, n. 3 (legge finanziaria 2008), si interpreta nel senso che:
a) l'inciso: "ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie" si riferisce a tutte le tipologie di procedimenti amministrativi citate nel comma;
b) per "attività economiche e produttive di beni e servizi" si intendono tutte le attività che configurano la realizzazione di un bene o di un servizio, comprese le attività commerciali, di somministrazione, le attività economiche svolte in forma artigianale o industriale, le attività agricole, le attività turistico-ricettive e le attività edilizie, comprese quelle destinate ad un uso residenziale.

Art. 2

Entrata in vigore

    1. La presente legge entra in vigore il giorno della sua pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna.

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La Sesta Commissione, nella seduta del 15 giugno 2010, ai sensi dell'articolo 45, comma 8, del Regolamento interno, ha espresso a maggioranza parere favorevole sul testo unificato delle proposte di legge n. 160, n. 163 e del disegno di legge n. 172 (SUAP ed edilizia residenziale) con le seguenti osservazioni.

La Commissione, pur condividendo l'esigenza di definire con maggiore chiarezza l'ambito applicativo del comma 17 dell'articolo 1 della legge regionale 5 marzo 2008, n. 3, anche alla luce della recente sentenza del TAR Sardegna n. 246 del 2010, suggerisce, per quanto di propria competenza, la formulazione di una norma interpretativa parzialmente differente rispetto a quella proposta nel testo unificato di cui in oggetto.

Si ritiene, difatti, che i dubbi interpretativi nati con riferimento al testo della legge regionale n. 3 del 2008 possano essere sciolti in termini ancor più immediati attraverso un'esplicitazione del contenuto della proposizione "attività economiche e produttive di beni e servizi" anziché con una precisazione attinente al concetto, strumentale rispetto allo svolgimento dell'attività, di impianti produttivi.

Tale considerazione si ritiene coerente con l'ampia nozione di impresa elaborata dalla giurisprudenza comunitaria comprendente qualsiasi entità che esercita un'attività economica, intendendosi per attività economica quella che consiste nell'offerta di beni o servizi su un determinato mercato contro retribuzione e con assunzione dei rischi finanziari connessi, senza specificazione alcuna della natura del bene prodotto.

Si considera, del resto, che il decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, recante "Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria", convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, chiarisce che lo "sportello unico costituisce l'unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva e fornisce, altresì, una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni comunque coinvolte nel procedimento". Anche tale normativa non limita a uno specifico bene il concetto di attività produttiva per l'esercizio della quale si concentra il contatto del cittadino con la pubblica amministrazione nello sportello unico.

Tali considerazioni inducono a ritenere che già nel concetto di attività economica produttiva sia insita la riferibilità all'esercizio dell'attività edilizia, anche quella residenziale, in quanto destinata alla produzione di un bene.

Appare auspicabile, pertanto, aderire alle indicazioni del legislatore nazionale che concentra la finalità di semplificazione dell'istituto dello Sportello unico per le attività produttive (SUAP) nell'agevolazione dell'attività economica produttiva, qualunque sia il suo oggetto e, in tal senso, si suggerisce di chiarire come per "attività economiche e produttive di beni e servizi" si intendano tutte le attività imprenditoriali aventi ad oggetto la produzione di un bene materiale o immateriale o l'erogazione di un servizio, comprese le attività commerciali, di somministrazione, le attività economiche svolte in forma artigianale o industriale, le attività agricole, le attività turistico ricettive e l'edilizia anche ad uso residenziale.

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TESTO DELLA COMMISSIONE Titolo: Modifiche della legge regionale 5 marzo 2008, n. 3, relative all'estensione dello Sportello unico per le attività produttive (SUAP) al settore dell'edilizia residenziale.

Art. 1 Definizione di impianti produttivi 1. Alla legge regionale 5 marzo 2008, n. 3 (legge finanziaria 2008), sono apportate le modifiche previste dai commi seguenti. 2. La lettera c) del comma 17 dell'articolo 1, è sostituita dalla seguente: "c) per impianti produttivi: gli insediamenti relativi a tutte le attività di produzione di beni e servizi, ivi incluse le attività agricole, commerciali e artigianali, le attività turistiche e alberghiere, ogni attività imprenditoriale di edilizia residenziale, i servizi resi dalle banche e dagli intermediari finanziari e i servizi di telecomunicazione.". 3. Al primo periodo del comma 26 dell'articolo 1, dopo le parole "funzionali alle attività economiche" sono aggiunte le seguenti "e produttive".   Art. 2 Ambito di applicazione 1. La disposizione di cui all'articolo 1 trova applicazione anche per le dichiarazioni uniche autocertificative (DUAAP) presentate dopo la pubblicazione della deliberazione della Giunta regionale dell'11 aprile 2008, n. 22/01, recante la circolare applicativa della legge regionale n. 3 del 2008 avente ad oggetto "art. 1, commi 16-32 - Sportello unico per le attività produttive: semplificazione e accelerazione delle procedure amministrative relative alle attività produttive di beni e servizi".   Art. 3 Entrata in vigore 1. La presente legge entra in vigore il giorno della sua pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna (BURAS).