CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE NAZIONALE N. 5

presentata dai Consiglieri regionali
MELONI Francesco - VARGIU - COSSA - DEDONI - MULA - FOIS

il 1° settembre 2009

Interpretazione autentica delle norme statutarie relative al pagamento delle accise nel territorio della Regione autonoma della Sardegna, agevolazioni fiscali a favore dei cittadini sardi per l'abbattimento del costo dei carburanti e dei combustibili

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RELAZIONE DEI PROPONENTI

Introduzione

Lo Statuto della Sardegna, che è norma di forza costituzionale, stabilisce che alla Regione spetti una "compartecipazione sulla imposta di fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano gravati, percetta nel territorio della Sardegna, nella misura dei 9/10".

Sembra di capire abbastanza chiaramente che l'imposta grava sulla produzione e non sul consumo e infatti il riferimento generico a "imposte di fabbricazione" è prova evidente dell'intendimento del legislatore costituzionale di accordare un risarcimento ai territori che subiscono i disagi e i danni di una produzione inquinante che crea problemi di non poco conto di tipo ambientale, il cui costo è elevatissimo.

L'accordo Soru-Prodi del 2006, recepito con il comma 834 dell'articolo 1 della legge finanziaria 2007, che modifica le norma statutarie, nel quadro delle quote dei tributi erariali riconosciuti alla Regione Sardegna non ha variato quanto era già previsto in ordine alla attribuzione delle imposte di fabbricazione, e pertanto nessuna indicazione esplicita è stata introdotta per chiarire che tale compartecipazione includa anche le accise sui prodotti petroliferi pagate fuori dall'Isola.

All'ultimo comma del citato articolo c'è però una specificazione che dice con assoluta chiarezza: "nelle entrate spettanti alla Regione sono comprese anche quelle che, sebbene relative a fattispecie tributarie maturate nell'ambito regionale, affluiscono, in attuazione di disposizioni legislative o per esigenze amministrative, ad uffici finanziari situati fuori del territorio della Regione".

Questa clausola sembra fare chiarezza sul fatto che alla Regione spettano le entrate generate nell'Isola e non solo quelle percette, anche se questa specificazione non è rivolta direttamente alle accise.

Quindi sembra abbastanza pacifico che debba essere così, per cui il fatto che lo Stato riconosca alla Regione solo una quota delle imposte di fabbricazione che la SARAS paga in Sardegna e non anche quelle che la stessa società paga fuori della Regione, appare come un'ingiusta e ingiustificata sottrazione di preziosissime risorse alla nostra terra.

Nonostante l'accordo Soru-Prodi avrebbe potuto essere occasione di un definitivo chiarimento, l'interpretazione più credibile e condivisa sulla natura giuridica delle accise che gravano sui prodotti petroliferi resta comunque quella che le vede come imposte di fabbricazione (e non di consumo) e che, pertanto, l'assoggettamento dell'imposta vada riferito alla produzione.

Ad ulteriore conferma si consideri che lo Stato, con il decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56, attuativo della legge n. 133 del 1999, ha riconosciuto anche alle regioni a statuto ordinario una compartecipazione diretta sulle accise gravanti sui prodotti petroliferi a decorrere dal 2001.

La misura di questa compartecipazione è stata fissata in una quota per ogni litro di carburante consumato sul territorio regionale.

È immediato cogliere la differenza tra il sistema di compartecipazione riconosciuto alle regioni a statuto speciale, per le quali si fa esplicito riferimento al termine "fabbricazione" e quello a favore delle regioni a statuto ordinario per le quali l'applicazione dell'imposta è riferita al consumo e non alla produzione.

Appare quindi confermato che il legislatore, nella sua saggezza, aveva previsto in origine di "remunerare" con le imposte di fabbricazione i territori che di quella fabbricazione subivano le gravissime conseguenze ambientali e sanitarie, senza peraltro tralasciare quelle di tipo infrastrutturale, mentre solo in un secondo momento ha deciso, con un sistema fiscale che appare diversissimo, di cedere alle regioni a statuto ordinario una quota commisurata ad ogni litro consumato localmente.

Si tratta dunque di due cose completamente differenti, un'imposta che grava sulla fabbricazione e che tende quindi a ripagare i danni derivanti da lavorazioni inquinanti e pericolose da un lato, e una parziale ristorazione di danni dovuti al consumo e quindi ben minori in quanto a impatto ambientale e, perché no, paesaggistico.

La sensazione è che non sia stato adeguatamente valutato questo elemento di confronto che trae le sue origini da una sorta di disapplicazione storica e che costituiva ieri, e costituisce anche oggi, un vero "tesoretto sardo" che è nostro e non può esserci sottratto.

Le accise sui prodotti petroliferi: la situazione in Italia

La produzione nazionale di idrocarburi lavorati ammonta a circa 100 milioni di tonnellate che vengono lavorate in diciassette diversi impianti dei quali la raffineria della SARAS è la più grande in Italia e la quinta in Europa.

Il prezzo di cessione del prodotto, benzina o gasolio auto, al gestore è comprensivo anche dell'accisa dovuta allo Stato.

Le aliquote di accisa attualmente vigenti sono:
- benzina: 0,564 euro per litro;
- gasolio auto: 0,416 euro per litro;
- gasolio per riscaldamento: 0,403 euro per litro;
- GPL per autotrazione: 0,125 euro per litro;
- GPL per riscaldamento: 0,104 euro per litro.

Il diritto dello Stato a riscuotere l'accisa nasce nel momento in cui il prodotto lascia il deposito fiscale per essere immesso in consumo.

È, quindi, il depositario fiscale (compagnia o altro operatore intermedio) che versa allo Stato 1'accisa corrispondente alla quantità di prodotto immesso in consumo, cioè al prodotto che ha lasciato il deposito fiscale per un altro deposito (che in questo caso è un deposito libero), dove viene stoccato prodotto ad accisa assolta, oppure verso i serbatoi dei distributori di carburante.

Quello previsto per la riscossione dell'accisa è un sistema semplice, che facilita i controlli, in quanto il numero di operatori commerciali coinvolti è limitato, ma che si presta a ovvie speculazioni sul differimento del pagamento. L'importo dell'accisa è inglobato nel prezzo di cessione e su tale prezzo viene calcolata l'IVA. Il gestore del rifornitore pagherà per rifornirsi del prodotto il prezzo di cessione maggiorato dell'IVA al 20 per cento, mentre il consumatore finale pagherà al gestore un prezzo pari al prezzo di vendita (diverso da quello di cessione e stabilito dal gestore o dalla compagnia ) maggiorato dell'IVA al 20 per cento. Questo è il prezzo al consumo indicato sugli erogatori di carburante.

La legge 22 dicembre 1980, n. 891, consente il pagamento differito dell'imposta di fabbricazione al momento e nel luogo dell'immissione del prodotto nel circuito commerciale da parte del soggetto che effettua tale operazione, quindi nel momento in cui i carburanti lasciano il deposito fiscale. Naturalmente la maggior parte degli operatori preferisce pagare le imposte di fabbricazione il più tardi possibile e quindi non nel momento in cui i prodotti lasciano la raffineria, ma in quello, molto successivo, in cui essi lasciano il deposito fiscale. Tutto ciò è abbastanza comprensibile e del resto la legge lo consente, ma innesca un meccanismo dovuto ad una involontaria (?) interpretazione delle norme che produce una vera e propria serie di "furti" che potremmo definire legalizzati, ma non legali.

Infatti, il risultato del fatto che la SARAS paga le imposte in Toscana o in Liguria o all'estero è che lo Stato le considera come frutto di una produzione avvenuta là dove esse sono state pagate per cui non versa alla Regione i 9/10 che dovrebbe versare in base allo Statuto.

In pratica quella che dovrebbe essere, e che è, un'imposta di fabbricazione si è surrettiziamente trasformata in un imposta al consumo con ciò generando un enorme danno alle regioni nelle quali insistono le raffinerie per la produzione dei prodotti petroliferi in quanto il gettito interno della Regione risulta sensibilmente decurtato rispetto a quello che deriverebbe dal pagamento non differito.

Per dare un'idea dell'ampiezza del fenomeno basti ricordare come le entrate complessive delle imposte applicate sui prodotti petroliferi ammontano in Italia a oltre 35 miliardi di euro l'anno, di cui 10,5 miliardi relativi all'IVA (sui quali la Sardegna ha diritto alla compartecipazione dei 9/10) e, di questi, 24,5 miliardi riferiti alle accise.

Le entrate dello Stato derivanti dalle imposte di fabbricazione sugli olii minerali, espressi in miliardi di euro, sono state pari a 24,4; 24,8; 24,5; 24,7 e 25,5, rispettivamente, negli anni 2003, 2004, 2005, 2006 e 2007.

La SARAS è una delle più grandi raffinerie del Mediterraneo e la più importante d'Italia e rappresenta una quota variabile, secondo le varie stime, tra il 25 e il 18 per cento dell'intera produzione di prodotti petroliferi derivati del Paese.

La società distribuisce i prodotti tramite un complesso logistico composto dai due depositi di proprietà del suo gruppo, situati uno presso la raffineria di Sarroch ed uno ad Arcola (La Spezia), nonché da depositi in uso a Civitavecchia, Livorno e Ravenna. Il deposito di Arcola è dotato di una piattaforma alla quale approdano imbarcazioni fino a 35.000 tonnellate di stazza.

Presso lo stesso deposito viene svolta anche un'attività di miscelazione dei prodotti con additivi. Inoltre, Arcola Petrolifera commercializza prodotti petroliferi acquistati presso le basi di terze parti situate a Fiorenzuola, Marghera, Sannazzaro e presso le località servite dal sistema logistico Sigemi.

In Spagna, dove SARAS è il quinto operatore nella distribuzione e commercializzazione di prodotti petroliferi, il gruppo si avvale di un terminale a Cartagena, attivo dal 2003 con una capacità di stoccaggio pari a 112.000 metri cubi, e di depositi costieri di terze parti quali Huelva, Motril, Barcellona e la rete di trasporti di prodotti petroliferi CLH. La distribuzione in Spagna avviene anche attraverso una rete di 37 stazioni di servizio localizzate nei centri commerciali.

I volumi di vendita del gruppo sono cresciuti costantemente negli ultimi anni, con un incremento delle quote di mercato, specie riguardo al diesel.

La SARAS è stata recentemente quotata in borsa ed è una delle imprese italiane più rilevanti sia sotto il profilo dei fatturati che sotto quello degli utili realizzati.

Le ripercussioni per la Regione Sardegna

Nel bilancio per il 2009 della Regione Sardegna, approvato dal Consiglio regionale con legge regionale n. 1 del 2009, nella sezione delle entrate per i tributi erariali devoluti dallo Stato, è prevista la somma complessiva di 2.912 milioni di euro di cui una quota di circa 700 milioni è relativa alla compartecipazione dell'imposta di fabbricazione.

Tale somma comprende tutte le tipologie dei prodotti sui quali grava l'applicazione dell'imposta di fabbricazione (olii minerali, spiriti, birre, gas in condensabili, ecc.).

Della somma totale iscritta in bilancio, 680-690 milioni di euro costituiscono le entrate derivanti dalla compartecipazione delle accise sui prodotti petroliferi, mentre somme di minore entità vengono incamerate dalle altre voci che rientrano nella categorie soggette ad imposte di fabbricazione.

Le entrate regionali derivanti dalla compartecipazione dei 9/10 dell'imposta di fabbricazione sugli olii minerali provengono quasi esclusivamente dalla raffineria della SARAS.

La Regione Sardegna avrebbe diritto, in base allo Statuto, ai 9/10 delle imposte di fabbricazione generate nell'Isola che dovrebbero ammontare a circa 3 miliardi di euro, ma non è così; come detto sopra, le entrate fiscali della Regione a tale titolo sono nell'ordine dei 650-700 milioni di euro.

L'ordine di grandezza delle risorse sottratte alla Regione Sardegna è immediato: la SARAS contribuisce, infatti, per una fetta di circa il 15 per cento della produzione complessiva in Italia e, quindi, in ugual proporzione dovrebbe concorrere alle entrate complessive iscritte nel bilancio di previsione annuale dello Stato per le accise, cosa che porta a un dato vicino a 3,8 miliardi.

La compartecipazione sull'imposta nella misura dei 9/10 dovrebbe, quindi, garantire al bilancio della Regione Sardegna una somma di almeno 3,4 miliardi di euro, ovvero 2,8 miliardi di euro in più rispetto alle somme oggi incamerate dall'Agenzia regionale delle entrate a titolo di accise sui prodotti petroliferi.

La Sardegna con la sua identità, la sua storia, la sua cultura e la sua conformazione geografica uniche, che concorrono come valore aggiunto straordinario alla ricchezza del patrimonio nazionale, è stata una Regione quasi sempre "sottomessa" ad altri popoli e si ritrova ancora oggi emarginata e lontana dai grandi nodi commerciali e dalle sedi della grande finanza, proprio come prezzo della sua insularità.

Tutte le cause di grandi carenze infrastrutturali, i ritardi nello sviluppo, le endemiche situazioni di disagio sociale sono riconducibili alla posizione geografica.

Lungo il litorale sud occidentale nel quale è collocata la più grande raffineria del Mediterraneo, su una distanza di più di venti chilometri, si è creata una coagulazione industriale ad alto tasso d'inquinamento perché basata prevalentemente sul petrolio (raffinerie, stabilimenti chimici, di produzione di energia elettrica, ecc.).

È rilevante l'inquinamento atmosferico ambientale e marittimo della regione e pesante l'incidenza sulla salute degli abitanti e sullo sviluppo turistico di quelle terre.

Azioni

Dal complesso delle argomentazioni suesposte appare chiaro come la scorretta interpretazione delle norme dello Statuto genera un danno gravissimo per i sardi che restano debitori verso lo Stato di una somma annua che si aggira sui 5 miliardi di euro mentre potrebbero, a buona ragione, vedere trasformato buona parte di questo debito in una loro legittima entrata.

Cosa che diventa ancora più importante ora che il Parlamento ha approvato la normativa sul federalismo fiscale la cui base filosofica è che ogni regione spende i soldi che genera con la sua attività economica e, se necessario, viene poi aiutata dalle altre con fondi a carattere di solidarietà.

Ora è evidente, senza bisogno di grandi spiegazioni, che un conto è presentarsi al tavolo di trattative con lo Stato e le altre regioni in una situazione di modesta dipendenza, un altro quello di comparire come i parenti poveri che hanno bisogno di oboli colossali.

Senza la risoluzione definitiva e soddisfacente del caso delle imposte di fabbricazione surrettiziamente trasformate in imposte al consumo e, di conseguenza, inopinatamente sottratte alle casse della Regione Sardegna, rimarrà totalmente insoluto uno dei problemi storici relativo alla corretta attuazione del regime di compartecipazione erariale riconosciutoci dallo Statuto sull'accisa dei prodotti petroliferi.

La presente iniziativa legislativa tende quindi a raggiungere due effetti, il primo dei quali è la risoluzione, una volta per tutte, di questo problema ormai storico, con particolare urgenza legata al quadro sul processo di federalismo fiscale in atto.

Il secondo è invece l'introduzione di un sistema di agevolazioni tariffarie a favore dei cittadini residenti in Sardegna, in termini di parziale abbattimento del gravame fiscale delle accise sui prodotti petroliferi, quale equa compensazione delle risorse sottratte all'Isola in questi anni di mancata applicazione, in via corretta, delle norme statutarie e dell'elevato prezzo ambientale che siamo chiamati a pagare per la presenza della più grande raffineria dei paesi del Mediterraneo e una delle più grandi dell'intera Europa.

Già nel passato il problema fu affrontato dal Consiglio regionale della Sardegna e alcune iniziative consentirono di denunciare che la sola erosione delle entrate regionali, derivante dalla disapplicazione della norma statutaria, veniva valutata prudentemente dagli uffici regionali in minori entrate in misura rilevante, ma senza una quantificazione precisa.

Purtroppo si è persa anche l'occasione del confronto tra la Regione e il Governo all'epoca della modifica dello Statuto ottenuta dall'allora Presidente Soru per cui, neanche con la riscrittura dell'articolo 8 dello Statuto nel 2006, è stata definitivamente chiarita l'applicazione concreta della compartecipazione regionale sull'imposta di fabbricazione percetta nell'Isola.

È del tutto evidente che il differimento nel pagamento dell'accisa, realizzato dalla SARAS ricorrendo al trasferimento dei prodotti petroliferi nei depositi fiscali localizzati in altre regioni italiane o all'estero, non può comunque risolversi come un vantaggio per queste regioni nelle quali non è avvenuta la produzione dei prodotti petroliferi.

Parlando di imposte di fabbricazione il legislatore costituzionale intendeva chiaramente accordare un risarcimento ai territori che subiscono i disagi e i danni di una produzione inquinante che crea problemi di non poco conto di tipo ambientale, il cui costo è elevatissimo.

La sensazione è che non sia stato adeguatamente valutato questo elemento di confronto che nasceva da una disapplicazione storica e che costituiva ieri, e costituisce anche oggi, un vero "tesoretto sardo" che è nostro e non può esserci sottratto.

Appare doveroso, quindi, un intervento solidale del Parlamento che, trasformando in legge l'allegata proposta, darà concretezza al principio di solidarietà fra regioni ricche e povere, sancito, fra l'altro, negli accordi di Maastricht, introducendo incentivi all'economia dell'Isola e, quindi, creando i presupposti per la riduzione della disoccupazione.

La presente proposta di legge mira ad incidere sullo sviluppo economico dell'Isola in modo ampio e diffuso. La scelta di intervenire con un drastico abbattimento dei costi energetici è dettata dalla necessità di agire su tutti i settori economici, senza dover ricorrere ai tradizionali e complessi piani di intervento pubblico. Abbattendo i costi energetici delle famiglie e delle imprese si rendono immediatamente disponibili risorse per gli investimenti sia diretti, sia indotti. Inoltre, il rifiuto di ricorrere alla tradizione dirigistica degli interventi programmati dall'alto è funzionale ad una economia che è già di per sé stessa vitale, ma che langue per la scarsezza di capitali.

Con l'articolo 1 viene chiarito che il dettato costituzionale previsto dall'articolo 8 dello Statuto della Sardegna, che riconosce fra le entrate assegnate alla Regione una compartecipazione nella misura dei 9/10 sulle imposte di fabbricazione gravanti sui prodotti petroliferi, è riferito anche ai prodotti petroliferi che sono stati prodotti nel territorio della Sardegna e poi spostati nei depositi fiscali autorizzati, al fine di creare un differimento nell'applicazione dell'imposta di fabbricazione (accisa). Che poi è esattamente quanto riconosciuto dall'accordo Soru-Prodi, poi trasformato in legge, come già ricordato, prima delle altre entrate fiscali.

Con l'articolo 2 si dispone che vengano concesse delle agevolazioni tariffarie-fiscali a favore dei cittadini residenti e delle imprese operanti nel territorio regionale sui prodotti petroliferi immessi al consumo nel territorio della Regione Sardegna: l'accisa grava nella misura del 50 per cento dell'ammontare della pari imposta vigente per la parte restante del territorio nazionale.

Con l'articolo 3 si affida al Ministro dell'economia, di concerto con il Ministro dei trasporti e della navigazione, il compito di disciplinare l'organizzazione e le verifiche relative all'erogazione e al consumo dei prodotti petroliferi impiegati come carburante per i veicoli circolanti nell'Isola ed allo stesso Ministro dell'economia, di concerto con il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, il compito di regolamentare l'organizzazione e le verifiche relative all'erogazione e al consumo dei prodotti petroliferi impiegati come combustibili da riscaldamento.

Una disciplina di carattere regolamentare deve essere prevista per adattare alle disposizioni della presente proposta di legge le procedure di accertamento e riscossione dei due tributi.

Infine, l'articolo 4 quantifica il minor gettito previsto per l'erario ed indica i mezzi di copertura. La quantificazione è stata fatta con riferimento ai consumi dei vari prodotti nella Regione per il 2006 e ai valori di imposta vigenti alla data di presentazione della presente proposta di legge.

Pur consapevoli che, in un momento di obiettive difficoltà per la finanza pubblica, l'approvazione di questa proposta di legge richiederebbe un ulteriore sacrificio alla collettività nazionale, siamo certi che, alla Sardegna, questa collettività deve il giusto riconoscimento dei suoi diritti.

Al di là delle condizioni in cui la Sardegna è stata tenuta da un'economia nazionale e da politiche industriali tese a supportare la parte più industrializzata, e quindi più forte e ricca, del Paese, riteniamo che si tratti di un provvedimento di giustizia e di risarcimento perché si parla di risorse che spettano ai sardi nel quale, è bene chiarirlo, la solidarietà non c'entra nulla.

E la situazione è talmente grave che la Nazione non può aspettare i futuri equilibri di bilancio, lasciando degradare ulteriormente l'economia e il tessuto sociale della Sardegna.

Tra le tante politiche vi è anche quella delle esenzioni fiscali dei prodotti petroliferi, come avviene per la Valle d'Aosta, il Friuli Venezia Giulia, la Lombardia e il Piemonte. Le ragioni ed i criteri di intervento sono giusti per quelle situazioni e per quelle terre, come lo sono quelle che avanziamo con questa proposta. E non vi è dubbio che quella della Sardegna sia, tra le economie delle regioni italiane, quella che mostra oggi le maggiori difficoltà.