CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

Mozione n. 230

MOZIONE BARRACCIU - ESPA - CORDA - MARIANI - DIANA Giampaolo - URAS - SALIS - CAPELLI - BEN AMARA - AGUS - BRUNO - COCCO Daniele Secondo - COCCO Pietro - CUCCA - CUCCU - CUGUSI - LOTTO - MANCA - MELONI Marco - MELONI Valerio - MORICONI - PORCU - SABATINI - SANNA Gian Valerio - SECHI - SOLINAS Antonio - SORU - ZUNCHEDDU sulla necessità di revocare con urgenza la deliberazione n. 43/12 del 31 ottobre 2012 avente per oggetto le linee di indirizzo per gli atti aziendali delle aziende sanitarie e sull'analoga urgenza di bloccare l'iter degli atti aziendali già approvati da alcune aziende sanitarie e quelli in fase di approvazione o predisposizione, con richiesta di convocazione straordinaria del Consiglio ai sensi dei commi 2 e 3 dell'articolo 54 del Regolamento.

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IL CONSIGLIO REGIONALE

PREMESSO che:
- la legge regionale 7 agosto 2009, n. 3, all'articolo 12, ha dettato "Disposizioni in materia di sistema sanitario regionale" e la Giunta regionale ha approvato, nel settembre 2009, la delibera n. 42/17 sul commissariamento delle ASL e nel dicembre 2009 la delibera n. 57/11 sull'istituzione della macroarea "Sardegna";
- la riforma del sistema sanitario, ipotizzata dalla legge n. 3 del 2009, predisposta dalla Giunta regionale e attualmente in attesa di essere messa all'ordine del giorno del Consiglio, discussa dalla competente Commissione consiliare è stata, da questa, radicalmente modificata e approvata col voto contrario non solo del centro sinistra ma anche, emblematicamente, col voto contrario di una parte della maggioranza stessa;
- il Consiglio regionale in data 17 ottobre 2012 ha approvato la legge n. 21 del 7 novembre 2012 contenente "Disposizioni urgenti in materia sanitaria connesse alla manovra finanziaria e modifica di disposizioni legislative sulla sanità" con la quale venivano impartite importanti disposizioni di riorganizzazione della rete ospedaliera regionale ed, in particolare, all'articolo 7, affidava ai direttori generali delle aziende sanitarie il compito di procedere alla proposta di ristrutturazione della rete ospedaliera aziendale al fine dì ridurre i posti letto per un numero complessivo di circa 1.300; lo stesso articolo di legge disponeva che "i direttori generali delle aziende sanitarie trasmettono la proposta di razionalizzazione dei posti letto complessivi all'Assessorato regionale dell'igiene e sanità e dell'assistenza sociale entro centoventi giorni dall'approvazione delle direttive" emanate dalla Regione;
- l'articolo 13, comma 3, della sopra citata legge regionale n. 21 del 2012 ha previsto che "gli atti aziendali delle ASL, dell'Azienda ospedaliera Brotzu e delle aziende ospedaliero-universitarie sono elaborati conformemente alla presente normativa a seguito di apposita direttiva dell'Assessorato regionale dell'igiene e sanità e dell'assistenza sociale in applicazione della legge regionale n. 10 del 2006, e gli stessi si applicano fino all'approvazione dei nuovi atti aziendali elaborati ai sensi dell'articolo 12, comma 2, della legge regionale n. 3 del 2009";
- l'atto aziendale ai sensi del decreto legislativo n. 502 del 1992 e successive modifiche ed integrazioni (articolo 3, comma 1 bis), disciplina l'organizzazione e il funzionamento delle aziende sanitarie "nel rispetto dei principi e criteri previsti da disposizioni regionali. L'atto aziendale individua le strutture operative dotate di autonomia gestionale o tecnico-professionale, soggette a rendicontazione analitica";
- la legge regionale 28 luglio 2006, n. 10, dispone, in aggiunta, che l'atto aziendale debba prevedere "le competenze dei relativi responsabili e disciplina l'organizzazione delle ASL secondo il modello dipartimentale, nonché i compiti e le responsabilità dei direttori di dipartimento e di distretto socio- sanitario. L'atto aziendale ... è adottato o modificato dal direttore generale, sentita la Conferenza provinciale sanitaria e socio-sanitaria, di cui all'articolo 15, entro sessanta giorni dall'emanazione dei relativi indirizzi, predisposti dalla Giunta regionale, previo parere della Commissione consiliare competente";
- gli indirizzi per la predisposizione degli atti aziendali sono stati approvati in via preliminare dalla Giunta regionale con deliberazione n. 33/21 del 31 luglio 2012 e quindi, senza attendere il previsto parere della competente Commissione consiliare, approvate in via definitiva con deliberazione n. 43/12 del 31 ottobre 2012;

RICORDATO che:
- dopo circa venti anni, in data 19 gennaio 2007 il Consiglio regionale della Sardegna ha approvato il Piano sanitario regionale 2006/2008;
- dopo quasi quattro anni di governo, la Giunta regionale non ha ancora presentato al Consiglio il nuovo Piano sanitario regionale, il quale deve contenere le indicazioni strategiche e gli obiettivi condivisi per il riordino del sistema sanitario regionale sardo, e rappresenta lo strumento naturale di programmazione al quale è affidato il compito di ricercare le soluzioni più equilibrate ed eque per garantire l'offerta dei servizi ospedalieri e territoriali nei diversi territori della Regione;
- nonostante la definizione della rete ospedaliera sia un capitolo fondante del Piano sanitario regionale, così come è stabilito dall'articolo 12 della legge regionale 28 luglio 2006, n. 10, la Giunta regionale ha ritenuto di avvalersi di procedure più snelle rispetto a quelle previste dalla legge regionale n. 10 del 2006, alle quali in parte ha derogato con l'approvazione della legge regionale 7 novembre 2012, n. 21;
- la ragione principale dichiarata dalla Giunta regionale che ha portato a disciplinare in via straordinaria con la legge regionale n. 21 del 2012 la riorganizzazione della rete ospedaliera, è stata quella della tempestività, cioè l'esigenza di portare a compimento nei tempi previsti dalla norma nazionale di spending review il riordino della rete ospedaliera che prevede, come detto, il taglio complessivo di 1.300 posti letto;
- il decreto legislativo 7 agosto 2012, n. 135, (cosiddetto sulla spending review) dispone che entro il 31 dicembre 2012 le regioni procedano al taglio di ulteriori 0,3 posti letto ospedalieri per mille abitanti, rispetto al precedente standard del Patto della salute 2010-2012 (4 posti letto per mille abitanti), peraltro mai rispettato dalla Regione; prevede inoltre che "la riduzione dei posti letto è a carico dei presidi ospedalieri pubblici per una quota non inferiore al 50 per cento del totale dei posti letto da ridurre ed è conseguita esclusivamente attraverso la soppressione di unità operative complesse";
- le linee di indirizzo per la predisposizione degli atti aziendali sono state deliberate dalla Giunta regionale successivamente all'approvazione da parte del Consiglio regionale della legge regionale n. 21, avvenuta il 17 ottobre 2012;
- i direttori generali delle aziende sanitarie erano tenuti alla trasmissione della proposta di atto aziendale alla Giunta regionale per la verifica di conformità entro sessanta giorni dall'adozione delle linee di indirizzo emanate in data 31 ottobre 2012 con deliberazione della Giunta regionale n. 43/12 e quindi entro il 31 dicembre 2012;
- l'articolo 9 della legge regionale n. 10 del 2006 dispone che "decorsi trenta giorni dal ricevimento dell'atto, la verifica si intende positiva; ove la Giunta regionale si pronunci nel senso della non conformità, il direttore generale sottopone alla Giunta regionale un nuovo testo entro i successivi trenta giorni; se la verifica è ancora negativa, la Giunta regionale può revocare il direttore generale oppure nominare un commissario ad acta";

CONSTATATO che:
- a meno di ingiustificabili arretramenti delle linee di programmazione sanitaria, la predisposizione degli atti aziendali per le modalità di redazione e i tempi stabiliti dalle leggi regionali, devono essere coerenti con quanto previsto dalla norma nazionale (decreto legislativo 7 agosto 2012, n. 135, cosiddetto spending review) e dalla stessa legge regionale 7 novembre 2012, n. 21, e, in particolare, nella riorganizzazione dell'offerta assistenziale ospedaliera attraverso una riduzione dei posti letto degli ospedali pubblici e delle unità operative complesse;
- la ridefinizione degli atti aziendali non può ritenersi avulsa dal processo di riordino e riorganizzazione della rete ospedaliera che obbliga la nostra Regione ad adeguarsi, se pure con grande ritardo, agli standard imposti dalla norma nazionale (decreto legislativo n. 135 del 2012) ed, in particolare, al rispetto della numerosità dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del servizio sanitario regionale, che non deve essere superiore a 3,7 posti letto per mille abitanti, comprensivi di 0,7 posti letto per mille abitanti per la riabilitazione e la lungodegenza post-acuzie, adeguando coerentemente le dotazioni organiche dei presidi ospedalieri pubblici ed assumendo come riferimento un tasso di ospedalizzazione pari a 160 per mille abitanti di cui il 25 per cento riferito a ricoveri diurni e per i piccoli ospedali i parametri stabiliti nella legge regionale n. 21 del 2012;
- il rispetto di alcuni di detti standard da parte dei direttori generali era, peraltro, previsto e reso obbligatorio da parte della Giunta regionale con deliberazione n. 30/60 del 12 luglio 2011 recante "Obiettivi dei Direttori generali delle Aziende Sanitarie Regionali per l'anno 2011";

RILEVATO che:
- gli atti aziendali rappresentano, alla luce di quanto dichiarato nei testi resi disponibili, un modello di riorganizzazione a medio termine, sulla base di valutazioni effettuate dalle direzioni aziendali, e quindi si muovono su visioni prospettive di rimodulazione dell'offerta assistenziale e come tali non possono essere disgiunte dal mandato affidato alle stesse direzioni dalla legge regionale n. 21 del 2012;
- gli atti aziendali predisposti dalle aziende sanitarie non rispettano nel complesso il mandato affidato dalla programmazione nazionale e regionale relativamente alla riorganizzazione dei propri assetti e in particolare alla riduzione dei posti letto pubblici i quali viceversa subiscono variazioni in aumento;
- gli atti aziendali solo apparentemente ottemperano, in misura minima, alla riduzione delle unità operative complesse se confrontati al numero complessivo previsto nei precedenti atti aziendali definiti dalle aziende sanitarie nel 2007; al contrario, in diverse realtà, determinano un deciso incremento delle unità operative, oltre che dei posti letto, rispetto alle dotazioni effettivamente attivate delle aziende sanitarie; ne deriva che il numero complessivo dei posti letto e delle unità operative, calcolato sull'intero territorio regionale, risulta sovrabbondante rispetto agli standard nazionali e alla popolazione di riferimento;
- infatti gli atti aziendali prevedono, in alcuni casi, piuttosto che la riduzione delle unità operative complesse attraverso l'accorpamento di strutture analoghe presenti a livello aziendale e interaziendale, la moltiplicazione delle stesse (sdoppiamento delle oncologie afferenti a distinti dipartimenti strutturali nella ASL di Cagliari) e la creazione di nuove strutture ospedaliere non giustificabili alla luce degli standard nazionali basati sulla popolazione di riferimento, come per esempio: cardiochirurgia pediatrica e neuropsichiatria infantile nella ASL di Cagliari, gastroenterologia, neonatologia e pneumologia nella ASL di Olbia, ematologia e malattie endocrine nella ASL di Oristano;
- per contro, alcune unità operative previste dalla normativa nazionale e regionale, come per esempio il Servizio delle professioni sanitarie (legge 10 agosto 2000, 251, legge regionale 28 luglio 2006, n. 10, deliberazione della Giunta regionale 27 maggio 2008, n. 31/16), non sono state previste negli atti aziendali di alcune aziende sanitarie (AO Brotzu, AOU di Cagliari) o sono state depotenziate rispetto ai precedenti regolamenti (ASL di Cagliari);
- il restringimento della competenza dei distretti socio-sanitari alla funzione di tutela, l'istituzione del Dipartimento delle attività territoriali (che aggrega sia i distretti socio-sanitari che le unità operative territoriali di produzione precedentemente collocate all'interno dei singoli distretti), la istituzione di unità operative interdistrettuali che non rispondono alla direzione dei distretti (prevista ad esempio nella ASL di Cagliari, di Sassari, di Olbia, di Sanluri), confliggono con l'autonomia tecnico-gestionale ed economico-finanziaria prevista per i distretti dalla legge n. 10 del 2006, autonomia funzionale al governo socio-sanitario ed alla realizzazione sul territorio di un'offerta di servizi alternativa a quella erogata inappropriatamente dall'ospedale;
- la moltiplicazione dei dipartimenti strutturali aziendali, di presidio e interpresidio, aumenta i costi ed appesantisce la gestione dell'azienda, allungando la catena decisionale e sottraendo funzioni di governo e coordinamento alla direzione sanitaria;

APPURATO che:
- come incessantemente denunciato nel corso del dibattito in Consiglio regionale preliminare all'approvazione della legge regionale n. 21 del 2012, è illusorio e incoerente rispetto alle elementari regole di programmazione sanitaria affidare alle direzioni aziendali il compito di pianificare la riorganizzazione della rete ospedaliera regionale attraverso un processo di autoriduzione dei posti letto, inevitabilmente destinato al fallimento;
- ciò nondimeno, e a maggior ragione, la Giunta regionale deve garantire una costanza di governo del processo di riorganizzazione attraverso la definizione di direttive e la verifica del rispetto degli standard e del raggiungimento degli obiettivi assegnati alle direzioni delle aziende sanitarie;
- la Giunta regionale ha, invero, dimostrato di mantenere una condotta di governo particolarmente ambigua nel voler fornire linee di indirizzo e avviare l'iter per la predisposizione di nuovi atti aziendali prima del completamento (per la verità ancor prima dell'avvio) del processo di razionalizzazione dei posti letto ospedalieri condotto ai sensi dell'articolo 7 della legge regionale n. 21 del 2012, ed è facile presumere che le motivazioni sottese a tale scelta non trovano giustificazione sotto il profilo del perseguimento di politiche di buon governo e di ricerca di modelli di assistenza più appropriati e efficienti;
- le direttive regionali per le aziende sanitarie locali, l'Azienda ospedaliera Brotzu e le aziende ospedaliero- universitarie previste dall'articolo 7, comma 1, della legge regionale n. 21 del 2012 per l'attuazione degli interventi di riorganizzazione della rete ospedaliera non sono state ancora adottate dalla Giunta regionale, nonostante siano decorsi i tempi disposti dalla stessa norma;

VALUTATO che:
- l'eventuale approvazione degli atti aziendali, così come predisposti dalle aziende sanitarie, da parte della Giunta regionale, porterebbe ulteriori complicazioni al già difficile processo di riorganizzazione della rete ospedaliera avviato con la legge regionale n. 21 del 2012 e amplierebbe il divario tra i livelli attuali di offerta ospedaliera e gli standard previsti dalla normativa nazionale e dalla stessa legge regionale n. 21 del 2012;
- l'applicazione degli assetti organizzativi delineati con gli atti aziendali avrebbe ripercussioni negative in termini di spesa sanitaria, anche alla luce dei recenti dati di bilancio che confermano un andamento del disavanzo destinato a toccare ben presto i 400 milioni, oggetto di attenta valutazione da parte della Corte dei conti;
- l'applicazione degli assetti organizzativi delineati con gli atti aziendali ad oggi ufficialmente approvati e disponibili alla consultazione comporta un pericoloso depauperamento dei presidi ospedalieri minori e si hanno notizie informali circa la stessa impostazione a danno dei piccoli ospedali assunta negli atti aziendali delle aziende ospedaliere che ancora non hanno ancora reso pubblico l'atto aziendale come per esempio la ASL n. 3 di Nuoro;
- la spesa sanitaria deve essere qualificata attraverso l'identificazione e il rilancio di azioni programmatiche che migliorino la governance del sistema socio-sanitario mettendo a punto interventi complessi, che richiedono un'attenta e forte regia dell'Esecutivo con il pieno coinvolgimento del Consiglio regionale;
- la volatilità e l'inconcludenza degli atti di programmazione della Giunta regionale è confermata anche dalla revisione degli obiettivi dei direttori generali delle aziende sanitarie regionali per l'anno 2011, effettuata ex post in fase di valutazione degli stessi, con un atto che disconferma quelli precedentemente assegnati sia in campo economico che organizzativo (deliberazione della Giunta regionale 11 dicembre 2012, n. 48/21) e dalla più che tardiva definizione degli obiettivi per il 2012, effettuata con deliberazione della Giunta regionale 21 dicembre 2012, n. 50/35;

CONSTATATO che gli stessi amministratori locali, attori fondamentali nell'iter della programmazione sanitaria, contestando sia il metodo che il merito, chiedono che gli atti aziendali vengano revocati e riscritti,

impegna il Presidente della Regione e l'Assessore regionale dell'igiene e sanità
e dell'assistenza sociale

1) a revocare la deliberazione della Giunta regionale n. 43/12 del 31 ottobre 2012;
2) a bloccare l'iter di approvazione degli atti aziendali già deliberati dalle aziende sanitarie nonché quelli in fase di approvazione o predisposizione;
3) a presentare alla competente Commissione consiliare nuove linee di indirizzo per la predisposizione degli atti aziendali in coerenza con quanto disposto dalle specifiche leggi regionali e, nello specifico, con l'articolo 9 della legge regionale n. 10 del 2006 e con l'articolo 13 della legge regionale n. 21 del 2012, solo al termine del processo di riorganizzazione della rete ospedaliera e in coerenza con le soluzioni in esso contenute.

Cagliari, 31 gennaio 2013