RELAZIONE DELL'ATTIVITÀ DELLA COMMISSIONE D'INCHIESTA SULLA MANCATA APPLICAZIONE DELLE LEGGI REGIONALI AL FINE DI INDIVIDUARE LE RAGIONI DELL'ANOMALIA AMMINISTRATIVA, VERIFICARE SE VI SIANO MOTIVAZIONI DI ORDINE TECNICO E/O ORGANIZZATIVO, SE SI SIANO DETERMINATE VIOLAZIONI DI LEGGE E SE VI SIANO SPECIFICHE RESPONSABILITÀ GESTIONALI

composta dai consiglieri

URAS, Presidente e relatore - RODIN, Vice Presidente - DIANA Giampaolo, Segretario - CAPELLI - CUCCU - CAMPUS - DIANA Mario - DE FRANCISCI - MELONI Francesco - OBINU - SALIS - SANNA Giacomo - SANNA Gian Valerio - ZEDDA Alessandra

 

Premessa

La Commissione d'inchiesta (di seguito denominata Commissione) sulla mancata applicazione delle leggi regionali, istituita con ordine del giorno n. 27 del 2010, ha inteso avviare la propria attività sulla base di un programma condiviso unanimemente dai suoi componenti e che risulta articolato nel modo seguente:
1) individuazione del periodo di riferimento della attività d'inchiesta, tra il 1° gennaio 2007 (ultimi due anni della XIII legislatura) e l'attualità; questo si è reso necessario al fine di verificare la continuità e/o discontinuità dei comportamenti delle amministrazioni regionali, sottoposti ad indagine, tra due distinte legislature e prescindendo, pertanto, dalle maggioranze politiche e dalle compagini di governo che le hanno caratterizzate;
2) esame degli atti e individuazione degli argomenti delle necessarie audizioni avuto riguardo, in via prevalente, ai provvedimenti indicati dall'ordine del giorno istitutivo della Commissione, che mira in particolare alla verifica dell'attuazione delle leggi finanziarie e di spesa e di quelle in materia di politiche sociali, a sostegno del sistema produttivo e per il lavoro;
3) verifica, attraverso ogni utile approfondimento, delle eventuali anomalie amministrative riscontrate e delle ragioni di ordine tecnico e/o organizzativo che le hanno originate, della presenza di evidenti violazioni di legge e ricerca delle specifiche responsabilità gestionali;
4) verifica, ove ritenuto necessario, dell'efficacia delle procedure adottate, sia quelle previste in norma che quelle derivanti da provvedimenti amministrativi di attuazione, per il raggiungimento degli obiettivi posti dalla legge regionale oggetto di esame;

La Commissione ha inoltre stabilito di procedere acquisendo ai propri atti i documenti programmatici della Giunta Regionale e dei singoli Assessorati, nonché le relazioni circa il raggiungimento degli obiettivi indicati nei predetti documenti al fine di verificarne la piena corrispondenza agli indirizzi e agli obiettivi più generali stabiliti dal Consiglio regionale nelle leggi sopra citate. Le citate relazioni sono obbligatorie ai sensi dell'articolo 9 della legge regionale n. 31 del 1998 devono essere redatte entro i sessanta giorni successivi all'approvazione delle leggi finanziarie e di bilancio di ciascun esercizio.

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In relazione allo specifico incarico consiliare ricevuto in occasione dell'esame della interpellanza n.137/A relativa alla nomina del direttore generale dell'Assessorato regionale dell'igiene e sanità e dell'assistenza sociale, la Commissione è stata investita, inoltre, delle attività di verifica relativamente alla corretta attuazione delle procedure di nomina delle figure apicali del sistema amministrativo e burocratico regionale. A tal fine sono agli atti della Commissione tutti i provvedimenti di nomina forniti dalla Regione su richiesta della stessa Commissione, i verbali relativi alla discussione sull'argomento che è avvenuta, per unanime decisione, in seduta riservata e in assenza di resocontisti. È, inoltre, disponibile la relazione/risoluzione relativa all'esame delle procedure di nomina dei direttori generali degli assessorati trasmessa al Presidente del Consiglio ai fini di notifica al Presidente della Regione. Notifica regolarmente avvenuta con apposita nota presidenziale.

Corre obbligo precisare che la verifica sulle predette procedure di nomina è stata effettuata prioritariamente in relazione alle nomine per le funzioni di direzione generale dell'Amministrazione regionale e, pertanto, non è da ritenersi definitivamente conclusa. Dagli atti in possesso risulta comunque una inadeguata attività istruttoria da parte delle strutture preposte alla verifica dei requisiti dei nominati e del rispetto dei criteri generali e specifici richiesti perché le nomine siano pienamente legittime (alcuni esempi interessanti riguardano le nomine relative al sistema delle agenzie, degli enti e delle aziende regionali, anche del settore sanitario). All'inadeguata attività istruttoria corrisponde spesso anche un'insufficiente, in alcuni casi inesistente, attività di controllo da parte degli organi preposti a tale funzioni.

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La Commissione aveva un mandato temporale di sei mesi dalla sua costituzione, ormai trascorsi. Il periodo di tempo è risultato insufficiente per operare una indagine completa sulle materie oggetto dell'incarico, anche in considerazione del compito aggiuntivo attribuito alla stessa Commissione relativamente alle procedure di nomina sopra citate.

La Commissione, peraltro, ha dovuto operare, in considerazione dell'obbligo regolamentare a non interferire sull'ordinario programma di lavoro delle Commissioni permanenti, in giorni e orari alternativi alle attività di tali Commissioni, pertanto si è deciso unanimemente di convocare le sedute nella fine mattinata e nel tardo pomeriggio dei giorni dal martedì al venerdì di ogni settimana non interessata da impegni d'Aula. Modalità di convocazione e tempi di riunione che hanno reso difficoltoso il completamento dell'attività di indagine nel periodo stabilito (sei mesi). Si aggiunga inoltre l'ulteriore difficoltà di procedere a tutte le audizioni programmate con i diversi rami di amministrazione per indisponibilità, giustificate, di diversi responsabili politici e amministrativi.

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Si è comunque determinato di procedere ad una prima relazione al Consiglio, sulla base degli atti acquisiti, delle audizioni effettivamente svolte, delle notizie e delle documentazioni comunque pervenute e formalmente prese in carico (tutte disponibili ai consiglieri regionali ai fini di eventuali necessarie verifiche o approfondimenti). In tale relazione sono contenute alcune valutazioni generali, debitamente supportate da elementi oggettivi, che richiamano ad una comune riflessione su alcune distinte questioni riguardanti:
- la formazione delle leggi, dalle ragioni politiche, sociali, economiche che ne determinano l'esigenza, alle procedure di elaborazione, discussione ed approvazione in sede consiliare;
- la loro piena e tempestiva attuazione da parte degli organi esecutivi ed amministrativi preposti;
- il monitoraggio dell'efficacia delle disposizioni legislative ai fini della necessaria manutenzione, modifica ed integrazione delle stesse rispetto agli obiettivi che le hanno determinate;
- l'adeguatezza della macchina amministrativa e burocratica;
- i rapporti con il sistema istituzionale locale, quando trattasi di norme che lo interessano, sia direttamente che indirettamente;
- la confusione normativa originata dalla coesistenza di disposizioni uguali, analoghe o tra loro connesse, regolatrici della medesima materia, derivanti da fonti differenti in permanente conflitto di attribuzioni.

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Quanto detto richiederebbe, perché il lavoro avviato conduca ad un più significativo ed oggettivo risultato, una prosecuzione dell'attività di inchiesta che consenta di completare l'indagine nel campo definito dall'ordine del giorno istitutivo per almeno altri sei mesi. In tale periodo potranno essere concluse le attività di audizione programmate, nonché definito un piano di interventi urgenti finalizzato al superamento delle importanti anomalie riscontrate e di seguito esplicitate in modo sintetico.

Allegati alla presente relazione sono:
- la relazione/risoluzione adottata dalla Commissione relativa alle nomine delle figure apicali dell'Amministrazione regionale – direzioni generali degli assessorati e la documentazione relativa alle nomine acquisita agli atti;
- l'elenco degli argomenti trattati nelle audizioni;
- gli atti acquisiti nelle stesse audizioni o trasmessi dagli assessorati, agenzie, enti strumentali, aziende o società regionali;

Gli stessi atti e la documentazione sono disponibili presso gli uffici della Commissione, referente Avv. Massimo Delitala Falchi. È inoltre disponibile tutta la documentazione relativa ai lavori della Commissione, resoconti e verbali, corrispondenza e documenti o atti acquisiti, anche se ancora non esaminati.

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La Commissione, avuto riguardo al mandato unanime ricevuto dal Consiglio regionale, ha provveduto ad avviare una serie di audizioni coinvolgendo prioritariamente gli assessori regionali, in quanto, unitamente al Presidente e alla Giunta regionale, ai sensi dell'articolo 34 dello Statuto, organi esecutivi della Regione e competenti:
1) nelle decisioni in materia di atti normativi e l'adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo e applicativo;
2) nella definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione.

Le audizioni finora svolte sono quelle indicate nell'allegato di cui al precedente punto 2) contenente anche l'elenco degli argomenti trattati, e hanno palesato una significativa mancata attuazione delle leggi regionali in vigore. A tale mancata attuazione è prevalentemente legato un blocco della spesa regionale e una crescita abnorme dei residui passivi, per mancata esecuzione di impegni di spesa adottati nell'esercizio, spesso senza obbligazioni giuridicamente perfezionate.

Risultano prive di applicazione leggi importanti dal punto di vista del sostegno economico, del lavoro e per il contrasto al disagio sociale. In proposito si evidenzia che è di fatto disattesa l'intera normativa in materia di pianificazione regionale per i servizi, le politiche del lavoro e l'occupazione di cui alla legge n. 20 del 2005. Risulta significativamente non applicata, inoltre, la normativa in materia di lavoro e pieno utilizzo del Fondo regionale per l'occupazione presente nelle finanziarie regionali 2008, 2009, 2010. Risulta in ritardo, ed oggetto di indagine da parte di specifica Commissione d'inchiesta consiliare, la normativa concernente gli interventi in materia di sicurezza sul lavoro presente nelle finanziaria 2008 e nella legge n. 8 del 2008.

Sono prive di sostanziale applicazione diverse disposizioni di legge in materia di organizzazione degli uffici regionali e del personale. Si riscontra la mancata attivazione di strutture istituite con legge, vedi Agenzia regionale della sanità, e risultano bloccate norme e procedure per la stabilizzazione di personale precario, pienamente in vigore. Risultano, inoltre, fortemente in ritardo di attuazione le norme per la gestione di importanti servizi acquisiti nell'ambito pubblico a carico di agenzie regionali sulla base di specifiche disposizioni di legge (ARA). Appaiono violate sistematicamente le normative in materia di controllo da parte degli assessorati nei confronti degli atti disposti da agenzie, enti, aziende o società partecipate o controllate dalla Regione (legge regionale n. 14 del 1995 e successive modifiche ed integrazioni).

Sono disattese le disposizioni approvate in materia di trasporto aereo, gestione aeroportuale, continuità territoriale e trasporto pubblico locale. Una particolare attenzione meritano questi argomenti in ragione di oggettive delicate questioni attinenti la compatibilità con disposizioni di legge nazionali e le direttive e i regolamenti comunitari, anche in materia di libera concorrenza.

Risulta, di fatto, sostanzialmente priva di applicazione la normativa in materia paesaggistica, urbanistica ed edilizia, verificandosi la pressoché mancata predisposizione degli strumenti urbanistici comunali adeguati al Piano paesaggistico regionale (PPR). Lo stesso PPR risulta solo parzialmente redatto, risultando mancante la parte relativa al territorio non costiero. (In proposito si sottolineano i gravi ritardi di risposta degli uffici regionali preposti alla verifica e rilascio della relativa certificazione paesaggistica - competente l'Assessorato regionale degli enti locali, finanze e urbanistica).

Risultano di fatto inapplicate le disposizioni in materia di Sportello unico per le attività produttive. Tali disposizioni finalizzate all'accelerazione del rilascio delle autorizzazioni relative all'insediamento di nuovi impianti e all'avvio di nuove attività produttive non hanno, ad oggi, determinato un'apprezzabile semplificazione delle procedure.

Specifici problemi sono posti dai vincoli del patto di stabilità sulla puntuale erogazione delle risorse spettanti alla autonomie locali relative al Fondo unico.

Sono inoltre in grave pesante ritardo l'attuazione delle disposizioni in materia di sostegno al sistema della cultura, cinema e spettacolo. Ritardi si registrano, pari a circa un anno, nell'erogazione dei fondi stanziati a favore delle Università di Cagliari e Sassari.

Diverse disposizioni contenute nelle leggi finanziarie in materia di accelerazione della spesa, appalti di opere, forniture e servizi, rimangono disattese. Ugualmente per quanto attiene le disposizioni di legge in materia di controllo.

Ugualmente avviene per norme relative alla realizzazione di progetti finalizzati, programmazione negoziata, finanziamento e realizzazione di opere pubbliche e altro tipo di interventi di infrastrutturazione materiale e immateriale del territorio regionale (articolo 2, legge finanziaria 2006).

Uno specifico capitolo attiene la sostanziale mancata applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 12 della legge regionale n. 3 del 2009 attinente la riforma sanitaria. Ancora oggi quanto disposto ai fini della puntuale riorganizzazione dei servizi sanitari rimane di fatto assolutamente privo di coerente applicazione in relazione alle disposizioni predette, i cui termini sono trascorsi improduttivamente.

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È doveroso, inoltre, portare all'attenzione del Consiglio due ulteriori anomalie nell'attività dell'Amministrazione regionale, di non irrilevante importanza, emerse dalla istruttoria svolta dalla Commissione:
1) la non applicazione, da parte della burocrazia regionale, delle disposizioni recate in quelle leggi regionali che siano state impugnate dal Governo, in via principale, avanti la Corte costituzionale; in assenza di una ordinanza di sospensione adottata dalla stessa Sovrana Corte, infatti, tali disposizioni sono da considerarsi pienamente vigenti, e conseguentemente non potrebbero essere disconosciute dall'Amministrazione regionale che è, al contrario, obbligata a dare alle stesse piena attuazione fintanto che queste non siano travolte dal giudizio della Corte;
2) il non compiuto rispetto delle procedure previste nella normativa regionale e comunitaria per quanto concerne il sistema di notificazione alla Commissione europea di provvedimenti di legge regionale recanti aiuti ed incentivi: questa anomalia potrebbe, infatti, determinare gravi conseguenze, anche economiche, in danno dei cittadini sardi che abbiano usufruito di norme ritenute, in seguito, non legittime dall'Unione europea.

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Per le ragioni sopra sinteticamente indicate, relative alla diffusa mancata applicazione delle leggi regionali e al conseguente disordine normativo e organizzativo, al fine di proporre all'Aula alcuni urgenti necessari interventi per il progressivo superamento di tale anomala, illegittima, critica situazione si chiede una proroga della attività di indagine di sei mesi come indicato in premessa.