CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 610

presentata dai Consiglieri regionali
PISANO - MELONI Francesco - DEDONI - COSSA - FOIS - MULA

il 9 gennaio 2014

Norme in materia di servizio idrico integrato. Modifiche alla legge regionale 17 maggio 2013, n. 11 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 8 febbraio 2013, n. 3 (Soppressione dell'Autorità d'ambito territoriale ottimale della Sardegna))

***************

RELAZIONE DEL PROPONENTE

Il varo della riforma del servizio idrico integrato in Italia, a seguito dell'emanazione della legge n. 36 del 1994 e delle relative leggi regionali di recepimento (in Sardegna la legge regionale n. 29 del 1997), ha dato vita, quasi ovunque, a problemi di governo del sistema e di operatività delle società di gestione all'uopo costituite a causa del radicale cambiamento di approccio non accompagnato da adeguate azioni di sostegno durante la fase transitoria.

In Sardegna i problemi sono acuiti dalle peculiarità territoriali (onerosità del servizio per carenza di risorsa, scarsa concentrazione dell'utenza civile, elevato numero di schemi depurativi, ecc.) e sono sfociati in una grave crisi, non solo finanziaria, della società pubblica di gestione. Il livello del servizio reso all'utenza ha, fino ad oggi, risentito delle criticità conseguenti all'organizzazione del nuovo sistema gestionale.

Tutto ciò ha indotto sia il legislatore nazionale che quello regionale a intervenire per cercare i giusti correttivi.

In particolare il legislatore nazionale ha ritenuto prioritario un intervento di radicale modifica del sistema di regolazione e governo del servizio introducendo, dapprima, degli indirizzi in alcune leggi finanziarie e quindi procedendo alla soppressione delle Autorità d'ambito ottimali come istituite dalla legge n. 36 del 1994 "legge Galli" (poi ricompresa nel testo unico ambientale decreto legislativo n. 152 del 2006) e affidando il compito di autorità di regolazione nazionale all'Autorità dell'energia e del gas. La legge nazionale (legge n. 42 del 2010) ha, infatti, previsto che fossero soppresse le Autorità d'ambito territoriale di cui agli articoli 148 e 201 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e che le regioni attribuissero con legge le funzioni già esercitate dalle autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

In realtà il legislatore nazionale intervenne a suo tempo anche sul tema della gestione del servizio, ma la norma venne abrogata per effetto degli esiti della consultazione referendaria del giugno 2011.

In questo quadro nazionale di radicali innovazioni, peraltro in continua evoluzione da alcuni anni a questa parte, si è inserita l'iniziativa del legislatore regionale che elaborò il disegno di legge n. 191 del 6 settembre 2010 concernente "Nuova disciplina in materia di organizzazione del servizio idrico integrato", successivamente emendato dalla Giunta regionale nel maggio 2012 con la deliberazione n. 22/2, che di fatto sopprimeva la legge regionale n. 29 del 1997 e tracciava un nuovo assetto organizzativo del servizio attuando al contempo alcune azioni necessarie a dare sostegno alla società di gestione in palese difficoltà; tale disegno di legge non è mai stato esitato dal Consiglio regionale, probabilmente anche a causa delle incertezze del quadro normativo nazionale di riferimento.

Ciò nonostante, dal citato disegno di legge, nel corso degli ultimi anni ed in occasione della adozione di alcune leggi finanziarie regionali, sono stati estrapolati alcuni indirizzi che hanno portato, tra le altre cose, alla modifica dell'organo di amministrazione della società di gestione, allo stanziamento di importanti risorse pubbliche per la capitalizzazione della società di gestione ed alla creazione di un fondo di garanzia per il consolidamento del debito bancario pregresso.

È noto che tali misure di sostegno sono state più di recente autorizzate dalla Commissione europea e dichiarate, con provvedimento del 31 luglio 2013, compatibili con la disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato.

A causa delle incertezze sinteticamente già rappresentate, il Consiglio regionale, nel corso del 2013, ha ritenuto opportuno dapprima procedere all'approvazione della legge regionale 8 febbraio 2013, n. 3, poi modificata ed integrata dalla legge regionale 17 maggio 2013, n. 11. Il testo coordinato di entrambe le norme citate prevede che, nelle more dell'approvazione della legge regionale di riordino del servizio idrico integrato, le funzioni già svolte dall'Autorità d'ambito territoriale ottimale della Sardegna siano affidate, a decorrere dal 1° gennaio 2013 sino alla data di entrata in vigore della suddetta legge di riordino, e comunque non oltre la data del 31 dicembre 2013, ad un commissario straordinario designato dal Consiglio delle autonomie locali, nominato con decreto del Presidente della Regione e scelto tra coloro che, alla data di entrata in vigore della legge n. 11 del 2013, esercitavano la carica di sindaco o di amministratore locale.

Al delicato processo di ristrutturazione della società di gestione, in corso a seguito degli interventi normativi succitati e della recente autorizzazione da parte della Commissione europea, nel corso degli ultimi mesi si è aggiunto un procedimento di verifica dell'assetto organizzativo della società di gestione, in atto, affidato ad un advisor appositamente selezionato dall'autorità regionale di regolazione del servizio idrico.

Premesso quanto fin qui esposto e considerato che le recenti vicende connesse alla gestione del servizio idrico integrato, quali l'avvio della capitalizzazione e ristrutturazione della società di gestione, la verifica dell'assetto organizzativo della stessa da parte dell'advisor esterno, il varo delle nuove tariffe transitorie per gli anni 2012 e 2013 a seguito di indirizzi da parte della Autorità dell'energia e del gas e la gestione di altre problematiche con particolare riferimento alla revisione del piano d'ambito, richiedono urgente risoluzione e tempistiche differenti da quelle necessarie per l'approvazione e la messa a regime di una nuova legge di riordino con prospettive di efficacia.

Pertanto vista anche l'imminenza del termine della legislatura, appare ragionevole dare continuità all'attività posta in capo alla gestione commissariale per la regolazione del Servizio idrico integrato (SII) e proporre una norma che sancisca il differimento del termine di scadenza dell'attuate gestione commissariale insediata a seguito della legge regionale n. 11 del 2013.

Al contempo si ritiene necessario proseguire nell'azione di riorganizzazione del servizio idrico integrato avviando tutte quelle iniziative imprescindibili e già previste nel più generale disegno di legge già all'esame del Consiglio regionale.

Infine, tenuto conto che nell'assemblea degli azionisti del gestore del 25 settembre 2013 è stato rappresentato dal socio Regione l'impegno del Presidente e della Giunta regionale ad approvare un atto deliberativo di proposta al Consiglio regionale di un testo di norma che attualizzi i contenuti dell'articolo 13, comma 3, della legge regionale n. 2 del 2007, che autorizzava l'Amministrazione regionale "a trasferire, entro cinque anni dall'entrata in vigore della presente legge, tutte le azioni della società affidataria gestore unico del servizio idrico integrato, ancora in suo possesso, anche per quote parziali, al prezzo simbolico di 1 euro ogni 1.000 azioni, agli stessi comuni soci sulla base delle quote previste dall'articolo 10, comma 1", si propone un testo analogo a quello dell'articolo 13, comma 3, della legge regionale n. 2 del 2007, i cui termini di applicazione sono scaduti nel 2012, ridefinendo una nuova scadenza al 2017. L'approvazione della norma consentirà di dare seguito alla procedura di trasferimento ai comuni di parte delle azioni detenute dalla Regione a seguito della nuova capitalizzazione prevista dal piano di ristrutturazione della società, fino a ripristinare l'attuale composizione della compagine sociale della società di gestione.

La modalità di ripartizione delle azioni da trasferire è basata su una proporzione diretta della partecipazione azionaria di ogni singolo comune, con procedure operative stabilite con successiva deliberazione della Giunta regionale.

All'attuazione di tale trasferimento viene fatto conseguire l'obbligo, da parte dei comuni, di garantire il rispetto della decisione C(2013)4986 del 31 luglio 2013 della Commissione europea, recante "Aiuto di Stato SA 3520(2013/N)-ITALIA", a favore della società Abbanoa Spa.

Da tali considerazioni discende il seguente testo da sottoporre all'approvazione del Consiglio regionale entro il termine del 31 dicembre 2013, al fine di evitare periodi di vacanza nell'attività di regolazione del servizio idrico che potrebbero acuire i già rilevanti problemi e dare attuazione agli impegni assunti dalla Regione in sede di assemblea dei soci del gestore Abbanoa Spa.

In particolare il testo del disegno di legge prevede all'articolo 1 (Modifiche all'articolo 1 della legge regionale I 7 maggio 2013, n. 11) una modifica del testo vigente della legge regionale n. 11 del 2013 nel senso di dare continuità alla gestione transitoria della regolazione del servizio idrico integrato fino alla data di emanazione della nuova legge di riordino del servizio idrico.

L'articolo 2 (Acque meteoriche di dilavamento) è tratto integralmente dal testo dell'emendamento al disegno di legge n. 191 già approvato dalla Giunta regionale con la deliberazione n. 22/2 del 22 maggio 2012.

I problemi di gestione delle acque di pioggia risiedono nei sovracosti che si generano per effetto del trasporto, della raccolta e del trattamento depurativo di portate superiori a quelle distribuite da acquedotti e reti idriche urbane.

Si tratta di portate provenienti da immissioni accidentali dalla falda, da immissioni intenzionali di acque provenienti da fonti differenti dall'acquedotto (pozzi privati, reti duali, aggottamenti di acque di falda, ecc.), da acque di dilavamento delle pertinenze pubbliche e private.

Per quanto concerne la prima eventualità (immissioni accidentali dalla falda) è evidente che è onere del gestore intervenire sulle infrastrutture per limitarne gli effetti nefasti e di ciò se ne terrà conto nel programma degli investimenti.

Nel secondo caso (immissioni intenzionali di acque parassite) è opportuno che il regolamento del servizio idrico integrato disciplini la materia prevedendo i costi da addebitare a chi usufruisce del sistema fognario depurativo con modalità particolari, definendo al contempo le sanzioni correlate da comminare in caso di immissioni in rete non autorizzate.

Il problema delle acque di dilavamento si pone invece in termini differenti rispetto ai precedenti.

Fino all'emanazione delle leggi di riforma, la gestione del sistema di smaltimento delle acque cosiddette bianche faceva capo indiscutibilmente agli enti locali che, generalmente, lo gestivano attraverso gli stessi uffici che curavano il servizio idrico integrato.

La legge Galli ed il decreto legislativo n 152 del 2006 hanno regolamentato il riordino del servizio idrico ma non hanno preso in considerazione la problematica dello smaltimento delle acque meteoriche. Sebbene in linea di principio l'approccio del legislatore possa apparire corretto, in quanto il tema dello smaltimento delle acque meteoriche è indipendente dalle problematiche del servizio idrico integrato, la pratica corrente propone in realtà scenari differenti.

Il servizio di smaltimento delle acque meteoriche si esplica attraverso le reti fognarie bianche dedicate o attraverso le reti fognarie miste che le convogliano contestualmente ai liquami.

La loro gestione implica la pulizia delle caditoie, la manutenzione ordinaria e straordinaria dei pozzetti e delle relative tubazioni di collegamento alla rete fognaria (tutte opere di smaltimento esclusivo di acque di pioggia), la realizzazione di opere di raccolta delle acque meteoriche ed il loro collegamento alla rete fognaria.

Inoltre è normale riscontrare la commistione delle portate (anche nel caso di reti dedicate) con effetti parassiti sul servizio idrico integrato causa di maggiori costi energetici (sollevamenti fognari), maggiori oneri manutentivi (più frequenti intasamenti delle linee e danneggiamenti ai privati per effetto dei rigurgiti) e maggiori costi di depurazione (volumi affluenti agli impianti maggiori di quelli erogati dal servizio idrico integrato).

Tutto ciò oggi non è regolamentato e genera incertezze, disservizi, conflittualità e contenziosi, aggravio di costi e danneggiamenti in occasione di piogge intense; il gestore ha stimato costi dell'ordine di 4 milioni di euro all'anno per la gestione delle acque meteoriche.

Un'ulteriore diretta conseguenza del fenomeno descritto è afferente alla quantità di liquame trattato dagli impianti di depurazione consortili, sovente gestiti da consorzi industriali i quali si trovano a dover sostenere gli oneri del trattamento depurativo di volumi ben maggiori di quelli misurati dal gestore del servizio idrico integrato e fatturati all'utenza. La mancata regolamentazione ha generato numerosi contenziosi legali tuttora pendenti.

Va da sè che il problema interessa l'intera comunità nazionale e non solo l'ambito territoriale della Sardegna.

Il presente articolo sancisce che il servizio di raccolta e di smaltimento delle acque meteoriche non afferisce al servizio idrico integrato e dunque non può trovare copertura nei proventi del medesimo.

I relativi oneri graveranno conseguentemente sulle amministrazioni locali. Nel caso di presenza di reti dedicate che consentono la gestione separata delle fogne bianche, ove gli enti locali volessero affidarla al gestore del servizio idrico integrato, occorrerà stipulare un apposito contratto di servizio che disciplinerà prestazioni e corrispettivi.

La vera criticità nella gestione delle acque meteoriche risiede però nella trattazione dei casi in presenza di fognatura mista, in cui risultano inscindibili gli apporti meteorici da quelli fognari. Esistono casi di fognature dichiaratamente miste per scelta progettuale, ma anche numerosissimi casi di fognature progettate separate, ma miste "di fatto" a causa del disordine negli allacciamenti.

Nel presente articolo è proposta una soluzione finalizzata a porre le basi per individuare i criteri che consentono la valutazione e la copertura dei costi associati alla gestione delle acque meteoriche in caso di commistione con le acque reflue nere.

Nel caso di fognature miste, sarà l'ente deputato al controllo ed alla vigilanza sul servizio idrico integrato che, sentito il gestore ed il comune interessato, definisce con atto regolamentare le modalità di ripartizione dei costi operativi e di investimento riferiti sia al trasporto fognario che agli oneri depurativi.

L'articolo 3 (Interventi a sostegno del recupero di efficienza del servizio idrico integrato), come il precedente è tratto dal testo dell'emendamento al disegno di legge n. 191 approvato dalla Giunta regionale a maggio del 2012. L'azione di sostegno prevista si sviluppa in due direzioni. La prima riguarda un programma straordinario di adeguamento dell'impiantistica residenziale pubblica. La seconda attiene all'attività di supporto da mettere in campo per la bonifica delle anagrafiche ed il riordino del catasto utenze del servizio idrico integrato.

a) Avvio di un programma di adeguamento dell'edilizia residenziale pubblica.

La più recente normativa in materia ambientale, ancora prima della pubblicazione della "direttiva acque" 2000/60 CE, pone l'accento sulla gestione ottimale della risorsa e sul suo risparmio anche nell'ottica della sostenibilità dei consumi nel rispetto dell'ambiente.

Il principio è sancito anche nel testo unico ambientale (decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152), laddove l'articolo 146 (risparmio idrico) dispone che le regioni adottino norme e misure volte a razionalizzare i consumi e eliminare gli sprechi.

Fra le misure dettate in materia dal testo unico dell'ambiente, si riscontra quella che impone l'installazione di contatori per il consumo dell'acqua in ogni singola unità abitativa.

Sovente, come evidenziato dalla stessa società di gestione nei suoi documenti ufficiali, l'edilizia residenziale pubblica, in particolare quella più datata, realizzata da amministrazioni pubbliche e gestita dalle medesime, presenta dei limiti infrastrutturali che non consentono l'attuazione della misura puntuale prescritta dal testo unico ambientale.

Infatti, è frequente il caso di immobili di edilizia residenziale pubblica dotati di impianti di distribuzione interni che non consentono l'installazione degli apparecchi di misura individuali.

Ne deriva la necessità, quando praticabile, di installare contatori condominiali, che però risultano di fatto inefficaci oltre che dal punto di vista commerciale anche dal punto di vista dell'attuazione della politica di risparmio idrico.
In tal caso, infatti, il gestore si trova a fornire il servizio ad un utente non proprietario che pur disponibile a pagarlo, se fatturato individualmente, rimanda al proprietario, pubblico, per le modifiche impiantistiche che consentano l'installazione del gruppo di misura.

Per dare un impulso all'attuazione della politica di risparmio idrico con la realizzazione delle modifiche impiantistiche che consentano l'installazione dei contatori in ogni unità abitativa, si propone di autorizzare parte delle economie risultanti dai programmi di investimento regionali in materia di servizio idrico integrato.

Il programma di interventi finanziato con tali fondi sarà attuato secondo i criteri e le modalità stabilite con successiva deliberazione della Giunta regionale, adottata su proposta dell'Assessore competente in materia, sentita l'Autorità regionale di regolazione del servizio idrico integrato ed il gestore del servizio idrico integrato.

Si fa rilevare che l'effetto di tale iniziativa consentirà anche di avviare un processo di recupero di perdite amministrative relative alle situazioni poc'anzi descritte, con benefici riflessi sui conti del gestore del servizio idrico.

b) Supporto all'attività di bonifica delle anagrafiche e riordino del catasto utenze del servizio idrico integrato.

La lettura di tutti i più recenti bilanci societari e del piano industriale del gestore per gli anni 2011-2014 evidenzia una ingente massa di crediti, con trend crescente, ascrivibile a palesi difficoltà di incasso anche per il perdurare della necessità di bonificare e riordinare le anagrafiche dell'utenza.

Si tratta di un problema ripetutamente rappresentato dagli amministratori della società in svariate occasioni ma che, tuttavia, non ha ancora trovato soluzione in seno all'organizzazione societaria cosicché si ripropone in tutta la sua gravità di anno in anno e mina alla radice i bilanci societari aumentando la sofferenza finanziaria che ha portato al tracollo del gestore.

È evidente che si rende necessario superare al più presto le gravi lacune informative in modo da consentire al gestore di fatturare a regime e di ripristinare l'equilibrio finanziario.

Per tale motivo nel presente articolo si autorizza l'Autorità regionale di regolazione del servizio idrico integrato ad utilizzare quota parte delle economie risultanti dai programmi di investimento regionali in materia di servizio idrico integrato per la realizzazione di un programma straordinario di supporto all'attività di bonifica delle anagrafiche e di riordino del catasto delle utenze del servizio idrico integrato, finalizzata alla riduzione delle perdite commerciali ed alla riorganizzazione del sistema di fatturazione dei servizi, con l'obiettivo di attivare un percorso che conduca all'emissione di bollette con cadenza bi o trimestrale.

L'articolo 4 (Interventi di supporto alla pianificazione del servizio idrico integrato), come il precedente, è tratto dal testo dell'emendamento al disegno di legge n. 191 già approvato dalla Giunta regionale il 22 maggio 2012, almeno per la parte più operativa.

È di pubblico dominio che il piano d'ambito allegato alla convenzione di affidamento del servizio, sottoscritta a dicembre del 2004, è ritenuto carente sotto il profilo della ricognizione delle infrastrutture, del conseguente piano degli investimenti e che nel contempo traccia una ipotesi gestionale ormai superata dagli eventi; la norma prevede l'aggiornamento del piano d'ambito con cadenza triennale, ma fino ad oggi tale disposizione è rimasta inattuata e ne è scaturito anche un contenzioso tra il gestore e l'AATO.

Non definire correttamente lo scenario di riferimento rende inaffidabile ogni piano economico finanziario conseguente (si tratta del documento che definisce le modalità di esercizio futuro della società) in quanto basato su valutazioni dei costi operativi, della organizzazione, degli investimenti che potrebbero rivelarsi inattendibili e comportare un nuovo sensibile scostamento nel successivo funzionamento.

Quale effetto conseguente alla approssimazione del piano d'ambito vi è anche la sostanziale difficoltà a definire correttamente il livello tariffario da associare al richiesto livello di servizio; tale aspetto è tutt'altro che secondario, perché non consente agli organi di governo di definire delle corrette politiche a sostegno del sistema.

Con l'obiettivo di aggiornare in tempi ristretti i documenti che governano il processo di riorganizzazione del servizio idrico integrato, il presente articolo attribuisce alla competente Autorità regionale di regolazione del servizio idrico integrato la possibilità di spendere parte delle risorse finanziarie da dedicare allo svolgimento di attività di supporto alla definizione:
- della ricognizione infrastrutturale che stabilisca lo stato di conservazione del patrimonio di opere esistenti ed il loro livello di funzionalità;
- del programma degli interventi che individua le opere di manutenzione straordinaria e le nuove opere da realizzare, compresi gli interventi di adeguamento delle infrastrutture già esistenti, sostenibili dalla tariffa;
- del nuovo modello gestionale ed organizzativo che stabilisce la struttura operativa mediante la quale il gestore assicura il servizio all'utenza e la realizzazione del programma degli interventi necessari al raggiungimento dei prefissati livelli di servizio e del nuovo piano economico-finanziario;
- del nuovo piano economico finanziario che definisce l'andamento dei costi di gestione e di investimento, integrato dalla previsione annuale dei proventi da tariffa estesa a tutto il periodo dell'affidamento.

Le attività descritte saranno coordinate da un comitato tecnico-scientifico nominato dall'Autorità regionale di regolazione del servizio idrico integrato, formato da tecnici di comprovata esperienza in materia di sistemi idrici, in materia economica e in materie legali.

Il compito del comitato tecnico-scientifico sarà quello di definire le linee di attività a supporto della revisione straordinaria del piano d'ambito, acquisire tutte le informazioni ed i dati residenti presso il gestore e coordinare le attività che si renderà necessario esternalizzare.

L'articolo 5 (Modifiche all'articolo 13 della legge regionale 29 luglio 2007, n. 2) è stato inserito con l'obiettivo di far "rivivere" l'articolo 13, comma 3 della legge regionale n. 2 del 2007, i cui termini di applicazione sono scaduti nel 2012, ridefinendo una nuova scadenza al 2017. L'approvazione della norma consentirà di dare seguito alla la procedura di trasferimento delle azioni detenute dalla Regione ai comuni fino a ripristinare la composizione della compagine sociale preesistente alla capitalizzazione operata dal socio Regione a seguito dell'attuazione del piano di ristrutturazione della società.

La modalità di ripartizione delle azioni da trasferire è basata su una proporzione diretta della partecipazione azionaria di ogni singolo comune, con procedure operative che saranno stabilite con successiva deliberazione della Giunta regionale.

L'articolo 6 (Norma finanziaria) è stato scritto per garantire la copertura finanziaria alle attività descritte negli articoli che precedono.