La presente proposta di legge nasce dall'esigenza di favorire l'operatività dei processi di rigenerazione urbana finalizzati al miglioramento fisico, ambientale, sociale ed economico degli insediamenti umani (centri abitati) all'interno del territorio regionale.

La legge accoglie alcune linee di indirizzo strategico per i centri abitati definite nel corso degli ultimi anni di programmazione comunitaria e nazionale e riguardanti in particolare le politiche per la loro rigenerazione, di cui si riconosce un' "importanza strategica (...) per raggiungere uno sviluppo urbano più intelligente, sostenibile e inclusivo" (Dichiarazione di Toledo, 2010).

La presa d'atto della necessità di un cambio di paradigma nella programmazione territoriale e urbana per gli anni a venire, abbandonando la logica della continua espansione edilizia e favorendo piuttosto il contenimento di tale sviluppo in modo da consentire la salvaguardia delle risorse naturali non rinnovabili, è diffusa e oramai promossa dal livello internazionale a quello locale. Questo ha come conseguenza la concentrazione dell'attenzione sugli insediamenti esistenti, cruciali sia per quanto riguarda l'incidenza dei loro impatti sull'ambiente che per quanto attiene alle potenzialità offerte dalla loro rigenerazione in termini ambientali, sociali ed economici.

Uno dei primi documenti che gli stati membri europei hanno ratificato per la promozione dello sviluppo sostenibile delle città è la cosiddetta Carta di Lipsia del 2007, sottoscrivendo la quale essi si sono impegnati ad utilizzare approcci integrati di sviluppo urbano, anche mediante il recupero e la realizzazione di spazi pubblici di alta qualità, la modernizzazione delle infrastrutture e l'incremento dell'efficienza energetica. La successiva Dichiarazione di Toledo del 2010, sottoscritta dai ministri europei responsabili per lo sviluppo urbano, prosegue sulla linea tracciata dalla Carta di Lipsia e coerentemente con la Strategia europea 2020 "Una strategia per la crescita intelligente, sostenibile e inclusiva" che delinea la visione dell'economia europea per il XXI secolo. Essa individua infatti "tre priorità che si rafforzano a vicenda: una crescita intelligente, con la promozione di un'economia basata sulla conoscenza e sull'innovazione; una crescita sostenibile, con la promozione di un uso più efficiente delle risorse, un'economia più competitiva e più ecosostenibile; una crescita inclusiva, con la promozione di un alto tasso di occupazione dell'economia e offrendo coesione sociale e territoriale". La Dichiarazione riconosce, inoltre, il ruolo cruciale delle città per il raggiungimento di questi obiettivi, sottolineando in particolare "l'importanza strategica della rigenerazione urbana integrata per raggiungere uno sviluppo urbano più intelligente, sostenibile e inclusivo". Questo perché le città vengono individuate come attori chiave del successo della futura politica di coesione, quali "principali forze trainanti per la crescita economica e centri di conoscenza ed innovazione"; ma anche a volte "sedi dei problemi più gravi di esclusione sociale e di degrado ambientale".

Anche a livello nazionale, in particolare a seguito dell'emanazione del decreto legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, recante misure urgenti per la crescita del Paese, viene riconosciuta l'importanza strategica dell'intervento sulle città, mediante l'istituzione, tra l'altro, di un Comitato interministeriale per le politiche urbane (CIPU), presso il quale il 20 marzo 2013 è stato presentato il documento "Metodi e contenuti sulle priorità in tema di agenda urbana", all'interno del quale si sottolinea, tra le altre, la priorità del contenimento del consumo del suolo e della riqualificazione urbana.

A livello regionale, infine, alcune esperienze in atto (Regione Marche, legge regionale 23 novembre 2011, n. 22; Regione Puglia, legge regionale 29 luglio 2008, n. 23) testimoniano ulteriormente la necessità di provvedere all'emanazione di strumenti legislativi che permettano l'adozione di strumenti operativi per la rigenerazione urbana riconosciuta come azione strategica. Si riconosce infatti che l'intervento integrato sui centri abitati ha la possibilità di attivare processi virtuosi all'interno di ambiti differenti ma complementari, quali quello ambientale, sociale ed economico.

Dal punto di vista ambientale, il processo di rigenerazione può avvenire attraverso l'incremento dell'ecoefficienza, il raggiungimento degli obiettivi fissati dall'Unione europea in termini di riduzione delle emissioni di CO₂ e di riduzione dei consumi energetici, nella gestione dei rifiuti e del ciclo dell'acqua, ma anche con il contenimento del consumo di suolo in termini di aree agricole e di suoli permeabili in genere.

Nell'ambito sociale, gli interventi potranno stimolare la coesione sociale, limitare ed eliminare la marginalizzazione delle aree urbane in declino, o contenere il fenomeno dello spopolamento dei centri storici minori, attraverso azioni per l'integrazione, l'adozione di misure economiche e ambientali, nonché il rafforzamento di politiche sociali per ridurre la polarizzazione delle aree urbane. Peraltro, il tema del generale adeguamento funzionale degli edifici, in particolare di quelli residenziali, investe necessariamente anche aspetti sociali dovendosi prevedere e promuovere la diversità e l'adattamento delle tipologie residenziali ai nuovi modelli familiari e demografici.

Infine, il campo della rigenerazione urbana e dunque del recupero fisico e funzionale degli edifici, vista l'alta intensità di manodopera, rappresenta un'importante fonte potenziale di occupazione in grado di riassorbire i lavoratori disoccupati del settore edilizio fortemente colpito dalla crisi economica, ma anche di determinare un'occasione per lo sviluppo di nuove imprese legate ad un processo edilizio fortemente innovativo quale quello richiesto dall'adeguamento ai nuovi standard di efficienza energetica ed ecologica, o dalla necessità di adeguare le reti infrastrutturali urbane e territoriali alle nuove esigenze di mobilità sostenibile e di utilizzo delle fonti energetiche rinnovabili.

Inoltre, la gestione integrata dei processi di rigenerazione consente di superare molte delle criticità del patrimonio immobiliare esistente, caratterizzato spesso da processi di obsolescenza funzionale e tecnologica che determinano condizioni di bassa qualità abitativa e, nei casi più gravi, un rischio diretto per l'incolumità delle persone che utilizzano gli edifici. Il tema dell'urbanistica della sicurezza, richiamato anche dal citato documento "Metodi e contenuti sulle priorità in tema di agenda urbana", invita a riflettere sulla necessità della messa in sicurezza tecnica ed edilizia del patrimonio immobiliare e della manutenzione e gestione strategica dell'intero processo di recupero e rinnovamento del patrimonio edilizio. Gran parte del patrimonio sia pubblico che privato risulta infatti costituito da edifici realizzati prima dell'entrata in vigore delle principali norme che prescrivono un uso sicuro o sono comunque realizzati in modo parzialmente o completamente abusivo, o ancora in aree esposte a rischi legati a fenomeni naturali. In questo senso assume un'importanza operativa strategica l'istituzione del Fascicolo del fabbricato, necessario a costituire una vera e propria anagrafe dei fabbricati, funzionale, oltre che a rendere consapevoli proprietari o utilizzatori dell'effettivo stato di un immobile della sua storia dal momento della realizzazione, anche a poter programmare in totale sicurezza interventi mirati per la loro riqualificazione o modifica.

La presente proposta di legge declina le linee di indirizzo generali europee e nazionali all'interno della realtà regionale che presenta situazioni insediative particolari e per molti versi distinte rispetto al modello di città compatta. La Sardegna risulta infatti caratterizzata da una generale bassa densità insediativa, ulteriormente rafforzata nel corso degli ultimi anni proprio a causa di un progressivo processo di polarizzazione verso i principali grandi centri urbani o in generale verso la corona dei comuni costieri che sta determinando per converso un progressivo spopolamento dei centri abitati più interni. Ciò non di meno la realtà sarda, pur presentando caratteri di urbanità differenti, presenta comunque elementi di criticità assimilabili o coincidenti con quelli sopra descritti, e dunque necessitanti interventi di rigenerazione adeguati ai diversi contesti, urbani concentrati, o insediativi dispersi o policentrici.

Gli obiettivi generali che la proposta di legge si propone sono dunque quelli di:
- promuovere la rigenerazione di sistemi urbani, città e centri abitati attraverso il riutilizzo, l'integrazione e la messa in sicurezza del patrimonio edilizio esistente, il contrasto dell'abbandono promuovendo e valorizzando le risorse storico-culturali e ambientali;
- introdurre strumenti atti a promuovere, rendere operativi e diffondere gli interventi di rigenerazione urbana alla scala comunale o intercomunale, quali in particolare quelli legati al controllo della rendita fondiaria attraverso gli strumenti della perequazione e compensazione urbanistica e territoriale;
- sviluppare un approccio integrato fondato sui processi partecipativi e orientato alla sostenibilità negli interventi di trasformazione della città e dei territori.

Operativamente la rigenerazione si realizzerà attraverso:
- programmi volti alla riqualificazione sostenibile dei centri abitati esistenti o di loro ambiti omogenei, che presentino problemi di natura fisica, sociale ed economica;
- programmi integrati volti al rafforzamento/riqualificazione dei sistemi di centri abitati minori, con particolare riguardo al rafforzamento delle loro connessioni, funzionali, infrastrutturali, naturalistiche ecc..., limitando e contrastando i fenomeni di polarizzazione demografica e il loro progressivo spopolamento anche attraverso lo sviluppo di innovative forme di urbanità.

La legge è costruita secondo un modello che, a partire dalla definizione delle proprie finalità, individua anche i metodi e gli ambiti di applicazione del dettato normativo, precisandone gli strumenti attuativi: il Programma operativo di rigenerazione urbana e il Fascicolo del fabbricato.

L'articolo 1 indica innanzitutto le finalità, i metodi e gli ambiti di applicazione della legge.

La finalità è quella di promuovere la rigenerazione urbana allo scopo di migliorare la qualità degli insediamenti umani.

I metodi per conseguire dette finalità sono basati sui principi dello sviluppo sostenibile, della democrazia partecipata e della prevenzione attraverso la tecnica del monitoraggio.

Gli ambiti di applicazione sono ambiti urbani storici, periferici e marginali, nuovi ambiti di espansione e l'intero ambito regionale per quanto riguarda la prevenzione. L'articolo 2 definisce la rigenerazione urbana come un processo organico di interventi volti a perseguire obiettivi coerenti con le finalità di cui all'articolo 1.

L'articolo 3 introduce e disciplina lo strumento del programma operativo di rigenerazione urbana. Lo inquadra nella disciplina urbanistica al rango di strumento urbanistico esecutivo. Individua nelle amministrazioni comunali in forma singola o associata gli enti competenti alla sua promozione e valutazione. Lo stesso articolo prevede la coerenza del programma con gli strumenti urbanistici sovraordinati, individuando come unica eccezione la causa di pubblica utilità.

L'articolo 4 disciplina il procedimento di approvazione del programma operativo di rigenerazione urbana, richiamando le procedure di cui all'articolo 20 delle legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45, e successive modifiche ed integrazioni.

L'articolo 5 introduce e disciplina la perequazione urbanistica, applicando un principio di parità ed equità di trattamento tra i proprietari interessati dal programma di rigenerazione urbana.

L'articolo 6 introduce e disciplina la compensazione urbanistica, prevedendo misure compensatorie alternative allo strumento dell'esproprio.

L'articolo 7 illustra le finalità del Fascicolo del fabbricato quale strumento operativo. Indica gli obiettivi, i contenuti minimi, gli ambiti di applicazione, la durata, e rimanda ad uno schema tipo predisposto e disciplinato in apposito regolamento.

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TESTO DEL PROPONENTE

Art. 1 Finalità, metodi e ambiti di applicazione 1. La Regione autonoma della Sardegna, con la presente legge, promuove la rigenerazione urbana al fine di migliorare la qualità degli insediamenti umani dal punto di vista abitativo, socio-economico e culturale, favorendo lo sviluppo sostenibile del paesaggio naturale e urbano. 2. La finalità di cui al comma 1 è perseguita nel rispetto del processo dello sviluppo sostenibile ed in particolare attraverso l'applicazione di metodi per la riduzione del consumo del suolo, dell'utilizzo di energie rinnovabili e dell'efficienza energetica, dello studio della mobilità sui livelli territoriali e urbani e dell'analisi del rischio idrogeologico. Il processo di rigenerazione urbana utilizza il metodo partecipativo attraverso il coinvolgimento degli abitanti e di soggetti pubblici e privati interessati. La presente legge introduce il metodo del monitoraggio dell'intero patrimonio edilizio regionale attraverso lo strumento del Fascicolo del fabbricato. 3. Gli ambiti di applicazione della presente legge sono: a) ambiti urbani storici con degrado del patrimonio edilizio storico-culturale pubblico e privato, caratterizzati da carenza di servizi e aree pubbliche con disagi socio-culturali derivati soprattutto dallo spopolamento e con evidenti processi di esclusione e sostituzione sociale; b) ambiti urbani periferici e marginali, nati anche da aggregazioni di edilizia economica e popolare, dove non si è favorita l'integrazione sociale e con forte carenza di attrezzature e servizi, scarsa cura di spazi pubblici aperti e degrado edilizio e infrastrutturale; c) nuovi ambiti di espansione funzionali alla rigenerazione degli ambiti esistenti attraverso gli strumenti della perequazione e compensazione di cui agli articoli 5 e 6; d) l'intero ambito regionale per quanto riguarda la prevenzione attraverso il Fascicolo del fabbricato di cui all'articolo 7.   Art. 2 Obiettivi 1. La rigenerazione urbana è un processo organico di interventi volti a perseguire i seguenti obiettivi: a) creare ambiti urbani rispettosi delle diversità; b) conservare il patrimonio edilizio storico-culturale e trasferirlo alle generazioni future; c) eliminare le barriere architettoniche; d) favorire la coesione sociale; e) favorire lo sviluppo culturale rispettando gli usi, i costumi e le consuetudini locali; f) costruire nel costruito limitando il consumo del suolo; g) favorire le energie rinnovabili e creare una cultura del risparmio energetico; h) monitorare il decoro urbano; i) far convergere investimenti pubblici e privati negli ambiti oggetto di intervento; j) valorizzare i biotipi urbani; k) ridurre ogni forma di inquinamento urbano; l) aumentare la permeabilità dei suoli; m) favorire l'occupazione ed il lavoro; n) riorganizzare la mobilità; o) favorire l'insediamento di attività turistico-ricettive, culturali, commerciali e artigianali.   Art. 3 Programma operativo di rigenerazione urbana 1. Il programma operativo di rigenerazione urbana, di seguito denominato programma, è lo strumento attraverso il quale si perseuono gli obiettivi di cui all'articolo 2. Il programma ha valenza di strumento urbanistico esecutivo. 2. Il programma di cui al comma 1 è promosso dalle amministrazioni comunali mediante una visione strategica. Il singolo comune o associazioni di comuni individuano, attraverso perimetrazione cartografica, le aree oggetto di rigenerazione mediante un percorso di ascolto che coinvolge abitanti, enti e associazioni pubbliche e private interessate al programma. Il singolo comune o associazione di comuni stabilisce obiettivi e criteri di valutazione della fattibilità dei programmi, valuta proposte alternative, anche attraverso l'utilizzo del concorso di idee. 3. Le aree oggetto di rigenerazione possono utilizzare altre parti di città come contributo alla rigenerazione dell'ambito stesso mediante gli strumenti della perequazione e della compensazione di cui agli articoli 5 e 6. I programmi sono coerenti con gli strumenti urbanistici generali, ad esclusione delle cause di pubblica utilità che possono costituire variante dello strumento sovraordinato.   Art. 4 Procedimento di approvazione del programma operativo di rigenerazione urbana 1. Il programma, formato attraverso i processi partecipativi di cui all'articolo 3, anche nel caso in cui costituisca variante al piano urbanistico vigente, è approvato dal consiglio comunale con la procedura di cui all'articolo 20 della legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45 (Norme per l'uso e la tutela del territorio regionale). 2. Il comune è l'autorità competente nel procedimento di valutazione ambientale strategica qualora essa sia necessaria ai sensi della legislazione statale e regionale vigente.   Art. 5 Perequazione 1. Il programma persegue la perequazione urbanistica, ovvero il pari trattamento delle proprietà di beni immobili che si trovano in analoghe condizioni di fatto e di diritto, da realizzare attraverso l'equa distribuzione, tra le proprietà immobiliari, dei diritti edificatori che essi attribuiscono e degli oneri derivanti dalla realizzazione delle dotazioni territoriali, compresa la cessione gratuita delle aree necessarie all'attuazione degli obiettivi di programma. 2. La perequazione urbanistica è realizzata con l'attribuzione di diritti edificatori e dei relativi oneri a tutte le proprietà immobiliari comprese nelle aree oggetto di trasformazione, tenendo conto dei seguenti criteri: a) i diritti edificatori e gli oneri relativi sono attribuiti in percentuale del complessivo valore della proprietà di ciascuno, indipendentemente dalle destinazioni specifiche assegnate alle singole aree dallo strumento urbanistico; il valore delle aree è stabilito dal comune sulla base dei parametri per l'applicazione dell'Imposta municipale unificata (IMU); b) per la corretta ripartizione dei diritti edificatori e degli oneri di cui alla lettera a) vengono di norma incluse nel perimetro degli interventi da attuare in forma unitaria le eventuali aree, anche non contigue a quelle interessate dalle trasformazioni, da mantenere inedificate a fini privati per mitigare gli impatti dell'intervento o per realizzare un migliore ambiente urbano anche attraverso infrastrutture e opere pubbliche; c) i diritti edificatori sono negoziabili negli e tra gli ambiti territoriali interessati dalle trasformazioni; d) gli oneri sono connessi principalmente all'attuazione degli standard, degli indici di piano e delle opere pubbliche e di pubblica utilità; e) per la quantificazione degli oneri sono comprese anche le aree per l'edilizia residenziale pubblica, le infrastrutture e le attrezzature non volumetriche, quali strade, parcheggi, spazi verdi, nonché le aree, opere ed attrezzature connesse alle diverse destinazioni d'uso individuate dai piani. 3. La perequazione territoriale è la modalità con la quale sono istituiti le politiche e gli interventi di interesse sovracomunale al fine di garantire un'equa ripartizione tra i vari comuni interessati dei vantaggi e degli oneri che essi comportano. La perequazione territoriale garantisce, per gli ambiti di trasformazione di rilevanza sovracomunale, la ripartizione tra i comuni interessati degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di costruzione.   Art. 6 Compensazione 1. Il programma può definire misure volte a compensare i proprietari dei beni immobili che il comune intende acquisire gratuitamente per la realizzazione delle dotazioni territoriali e per gli interventi di edilizia residenziale sociale, a incentivare i proprietari di manufatti da trasformare, recuperare o demolire in attuazione della previsione del programma. Tali misure consistono nell'attribuzione alle aree interessate di quote di edificabilità da utilizzare in loco secondo le disposizioni degli strumenti urbanistici, ovvero da trasferire in altre aree edificabili, previo accordo per la cessione delle aree stesse al comune. Ai fini fiscali, fino alla cessione delle aree al comune, le cubature attribuite ai sensi del presente comma concorrono alla determinazione della capacità edificatoria delle aree stesse. 2. I beni immobili di cui al comma 1 non acquisiti per compensazione, ovvero in applicazione della disciplina perequativa, o in esecuzione delle convenzioni relative all'attuazione del programma, possono comunque essere oggetto di espropriazione per pubblica utilità in attuazione dei vincoli ablativi imposti su di essi. 3. Le misure compensative o incentivanti possono essere rappresentate, oltre che dalla riduzione del contributo relativo agli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione in una o più delle sue componenti, dall'attribuzione di diritti edificatori utilizzabili secondo la disciplina stabilita dallo strumento urbanistico. Per incentivare l'uso efficiente del patrimonio edilizio e dei terreni, i comuni possono applicare le aliquote nella misura massima prevista dalla legge applicata sulle unità immobiliari agibili mantenute non occupate per oltre un triennio. 4. Possono essere previste ulteriori forme di compensazione e attribuzione di premialità con il trasferimento di edificabilità per gli interventi di rigenerazione urbana e per risolvere le criticità derivanti dalla presenza di diritti edificatori pregressi incompatibili con la qualità e la sostenibilità degli interventi previsti.   Art. 7 Fascicolo del fabbricato 1. Il Fascicolo del fabbricato è uno strumento operativo che contribuisce al perseguimento delle finalità di cui all'articolo 1. Il Fascicolo del fabbricato ha l'obiettivo di rendere consapevoli e responsabili gli abitanti circa lo stato della sicurezza fisica e impiantistica, della consistenza, dei consumi, del rispetto delle regole e delle condizioni generali dell'immobile di proprietà o in uso. 2. Il Fascicolo si riferisce ad un fabbricato strutturalmente indipendente e alle sue eventuali pertinenze; esso delinea un quadro conoscitivo approfondito dell'edificio, raccogliendo tutte le informazioni riguardanti la situazione progettuale, urbanistica, edilizia, catastale, strutturale, impiantistica, energetica e gli estremi degli atti autorizzativi succedutisi dal momento della costruzione. 3. In caso di edifici esistenti, il Fascicolo del fabbricato contiene inoltre un allegato a firma di tecnico abilitato che certifichi lo stato reale, al momento della redazione del fascicolo, delle componenti impiantistiche, strutturali e la loro corrispondenza con i titoli autorizzativi e di proprietà. 4. Il Fascicolo del fabbricato è obbligatorio per tutte le opere di nuova costruzione, per le opere esistenti all'atto di varianti e per tutti gli edifici esistenti secondo i termini stabiliti in apposito regolamento attuativo. 5. Il Fascicolo del fabbricato accompagna l'edificio nel suo intero ciclo di vita ed è oggetto di aggiornamento periodico. 6. Il Fascicolo è redatto sulla base di uno schema tipo predisposto dalla Regione autonoma della Sardegna e disciplinato in apposito regolamento nel quale sono indicati i contenuti, le modalità di redazione e di aggiornamento dello stesso.