CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 426

presentata dai Consiglieri regionali
URAS - SALIS - ZUNCHEDDU - COCCO Daniele Secondo - CUGUSI - SECHI - MARIANI - CAPELLI

il 3 ottobre 2012

Norme in materia di controlli di legittimità degli atti degli enti locali, della Regione e delle spese di funzionamento del Consiglio regionale e dei gruppi consiliari

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RELAZIONE DEL PROPONENTE

La presente relazione è introdotta da alcune considerazioni sviluppate dal prof. Andrea Deffenu dell'Università di Cagliari circa l'esigenza del ripristino delle attività di controllo degli atti degli enti locali, della Regione e di quelle relative alle spese di funzionamento del Consiglio regionale e dei gruppi consiliari. Tali considerazioni partono dal presupposto che il drastico ridimensionamento delle verifiche preventive di legittimità abbia concorso allo sviluppo ulteriore della confusione amministrativa causata da una eccessiva e incoerente produzione normativa, comunitaria, nazionale e regionale in materia di organizzazione dell'apparato e delle funzioni pubbliche e di programmazione e gestione della spesa. La confusione così generata ed aggravata ha costituito, in questi anni, il terreno di coltura migliore per la negligenza e l'inefficienza della burocrazia e per la diffusione di preoccupanti fenomeni di corruzione (peraltro sempre presenti nelle pubbliche amministrazioni).

Dice il prof. Deffenu che "l'abolizione nel 2001 dei controlli esterni sugli atti amministrativi della Regione e degli enti locali, allora garantiti dalla Corte dei conti e dai vari Coreco e Cocico, fu salutata senza rimpianti come una vera e propria liberazione dal nemico. Tuttavia, riguardati a oramai quasi dieci anni di distanza, i motivi che ne indussero l'eliminazione appaiono deboli e le aspettative che vi si riponevano non esaudite. Vediamo perché.

Si sosteneva con forza che la riforma del titolo V della Costituzione, ispirata al principio di pari dignità tra gli enti che compongono la Repubblica, non tollera più controlli su Regione ed enti locali ispirati a logiche centralistiche e ottocentesche. Corte dei conti, Coreco e Cocico, chiamati a verificare, dall'esterno, la corrispondenza tra atto amministrativo e legge, manifestavano in questo senso, secondo l'accusa, caratteri non compatibili col rinnovato quadro costituzionale. Il controllo svolto atto per atto veniva considerato un attentato all'autonomia degli enti territoriali, un modo per tarpare loro le ali. Per rendere più efficienti, responsabili, libere e dinamiche le istituzioni delle autonomie sarebbero stati sufficienti controlli soft, affidati ad organi interni di valutazione o al limite alla Corte dei conti, ma solo al fine di una valutazione della gestione complessiva degli organi.

L'accusa coglieva qualche elemento di verità, perché è vero che nell'epoca dei controlli esterni i problemi non mancavano, basti pensare all'eccessiva politicizzazione che aveva contagiato Coreco e Cocico e alla lentezza e farraginosità delle loro decisioni. Epperò, piuttosto che studiare nuove modalità di composizione e nomina degli organismi di controllo, riammodernandone ruolo e funzioni, si è scelta la strada più semplice e radicale. Una soluzione, si faccia attenzione, per nulla imposta, a mio modo di vedere, dalla riforma del titolo V, che ha solamente eliminato dalla Costituzione il riferimento a tali controlli, ma non ha impedito al legislatore di reintrodurre delle forme di controllo esterno sugli atti amministrativi, seppur in un quadro costituzionale rinnovato.

Sta di fatto che, ammaliati dalle riforme ad effetto tabula rasa, le precedenti forme di controllo a maglie strette non esistono più; viceversa le nuove modalità di controllo a maglie larghe (nuclei di valutazione, controllo di gestione sull'attività, ecc.) non sono riuscite a produrre i risultati attesi, ma anzi hanno accresciuto problemi vecchi. Vediamoli. 1. Vi è stata, negli ultimi anni, una forte crescita del contenzioso sugli atti degli enti territoriali, favorita da un sistema che, senza controlli forti, favorisce l'immissione nell'ordinamento di atti illegittimi che vengono fatalmente impugnati creando ulteriori effetti a cascata quali la paralisi dell'attività amministrativa e salate spese giudiziarie. 2. L'idea che maggiori spazi di autonomia agli enti locali e un controllo di verifica della gestione complessiva avrebbero responsabilizzato maggiormente gli amministratori locali e magari ridotto la corruzione si è rivelata inesatta. L'ultimo rapporto della Corte dei conti è allarmante: la corruzione nelle amministrazioni è aumentata nel corso del 2011 di oltre il 30 per cento. 3. La mancanza di controlli preventivi sugli atti degli enti territoriali che comunque rassicurino gli amministratori della bontà del loro operato piuttosto che attendere un eventuale responso di un giudice molti anni dopo crea un effetto non voluto: molta più cautela, dilatazione dei tempi procedurali e, talvolta, nel dubbio decisione di non adottare l'atto.

Non è un caso che diversi amministratori pubblici, negli ultimi tempi, abbiano ammesso che di fronte a tali constatazioni bisognerebbe provare a ripensare delle modalità di controllo più severe, a condizione che siano efficienti e non si risolvano in una riduzione dell'autonomia degli enti. Ce n'è abbastanza, credo, per tornare a parlare di controlli e responsabilità.".

I proponenti fanno proprie le tesi sviluppate dal prof. Deffenu.

Le preoccupazioni espresse, in più occasioni dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale e procura, Sezione di controllo della Sardegna, oltre che dalla Procura generale hanno portato i proponenti ad ipotizzare disposizioni che consentano, per la nostra Regione, la reintroduzione immediata di attività di controllo preventivo di legittimità degli atti.

Le norme proposte si sviluppano in 4 articoli. Il primo indica come finalità quella di evitare paralisi amministrative e di spesa nelle pubbliche amministrazioni dovute alla produzione di atti con gravi vizi di legittimità. Il secondo riguarda i controlli negli enti locali territoriali. Il terzo dispone in materia di controlli degli atti della Regione e di quelli relativi alle spese di funzionamento del Consiglio regionale e dei gruppi consiliari.

L'articolato si muove dentro uno spazio i cui confini, con riferimento alla legittimità costituzionale delle singole disposizioni proposte, non sono certi. Appare comunque necessario affrontare questo argomento, oggi più di ieri, con la potestà legislativa attribuita all'autonomia regionale dallo Statuto speciale come atto politico di sovranità responsabile. L'assemblea legislativa sarda deve essere capace di difendere e sviluppare la volontà di autodeterminazione del popolo sardo anche tracciando limiti invalicabili per il potere pubblico, esercitato dalla funzione politica o da quella dell'apparato burocratico.