CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 372/A

presentata dai Consiglieri regionali
MULA - DEDONI - PITTALIS - COCCO Daniele Secondo - DESSÌ - COSSA - DIANA Giampaolo - SOLINAS Antonio - CUCCUREDDU - VARGIU - FOIS - MULAS - MELONI Francesco - SANNA Paolo Terzo - PETRINI - SALIS - MARIANI - CUCCA - CAPELLI - URAS - SECHI - CUGUSI - PERU - AMADU - PIRAS - TOCCO - FLORIS Rosanna - LUNESU - MURGIONI - GRECO - RANDAZZO - CUCCU - MANCA - LAI - SANJUST - SANNA Matteo - SABATINI - STERI - BARRACCIU - DIANA Mario - SANNA Giacomo - ARTIZZU

il 22 marzo 2012

Modifiche alla legge regionale 14 marzo 1994, n. 12 (Norme in materia di usi civici. Modifica della legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1 concernente l'organizzazione amministrativa della Regione sarda)

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RELAZIONE DEL proponente

La presente proposta di legge, composta da quattro articoli, è diretta a introdurre talune modifiche ed integrazioni alla vigente normativa regionale in materia di usi civici al fine di renderla maggiormente adeguata alla risoluzione delle problematiche che stanno emergendo a seguito dell'espletamento delle procedure di accertamento delle terre soggetto ad uso civico da parte della Regione; tali accertamenti, infatti, vanno ad includere anche aree che hanno perso da tempo ed irreversibilmente la conformazione fisica e la destinazione funzionale di terreni agrari o che, pur avendo mantenendo l'originaria vocazione agraria sono, di fatto, da tempo occupate.

L'articolo 1 modifica l'articolo 5 della legge regionale n. 12 del 1994, adeguandone la disciplina all'attuale ripartizione di competenze tra parte politica e struttura amministrativa e introducendo, all'articolo 5 bis, come impedimento ulteriore all'emissione del provvedimento di accertamento, il fatto che l'area interessata sia stata già utilizzata per la realizzazione di piani regolatori particolareggiati e di piani di lottizzazione, purché approvati prima dell'entrata in vigore della legge n. 431 del 1985, e la cui realizzazione abbia già comportato un'irreversibile trasformazione dello stato dei luoghi.

L'articolo 2 introduce e disciplina gli istituti della legittimazione e dell'affrancazione, in conformità a quanto previsto dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766, attraverso i quali è possibile pervenire alla regolarizzazione dei casi di occupazione di terre civiche protrattisi nel tempo, a condizione che il soggetto occupante abbia apportato rilevanti miglioramenti di tipo agricolo, forestale o ambientale delle aree interessate e l'occupazione duri da almeno dieci anni.

L'articolo 3 introduce le seguenti modifiche all'articolo 18 bis della legge regionale n. 12 del 1994:
- modifica il comma 1 chiarendo che possono essere oggetto di sclassificazione dal regime demaniale civico i terreni a uso civico che abbiano irreversibilmente perso la conformazione fisica o la destinazione funzionale loro propria e che siano stati utilizzati in conformità alla programmazione urbanistica comunale, nonché inserendo tra le aree sclassificabili anche quelle che siano state utilizzate per la realizzazione di piani regolatori particolareggiati o di piani di lottizzazione, purché approvati prima dell'entrata in vigore della legge n. 431 del 1985;
- aggiunge il comma 1 bis riprendendo quanto attualmente previsto dalla lettera c) del comma 1 per quanto riguarda la sclassificazione dei terreni soggetti ad uso civico che siano stati concessi in uso, locazione, enfiteusi da parte dei comuni, prima dell'entrata in vigore della legge n. 431 del 1985.

L'articolo 4 abroga le disposizioni che limitano nel tempo l'applicazione dell'articolo 18 bis della legge regionale n. 12 del 1994, posto che, essendo ancora in corso l'attività di classificazione da parte della Regione, è prevedibile che emergano, nel corso del tempo, ulteriori situazioni che potrebbero rendere opportuno il suo utilizzo.

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RELAZIONE DELLA QUINTA COMMISSIONE AGRICOLTURA - FORESTAZIONE PRODUTTIVA - BONIFICA - ACQUACOLTURA - CACCIA E PESCA - PESCA INDUSTRIALE E MARITTIMA - ALIMENTAZIONE - TUTELA DELL'AMBIENTE - FORESTAZIONE AMBIENTALE - RECUPERO AMBIENTALE - PARCHI E RISERVE NATURALI - DIFESA DEL SUOLO

composta dai Consiglieri

SANNA Paolo Terzo, Presidente - SOLINAS Antonio, Vice presidente e relatore di minoranza - MULA, Segretario e relatore di maggioranza - COCCO Daniele Secondo, Segretario - ARTIZZU - CUCCA - GRECO - LOTTO - PIRAS - PLANETTA - STOCHINO - ZUNCHEDDU

Relazione di maggioranza

On.le Mula

pervenuta il 18 settembre 2012

La Quinta Commissione ha approvato il testo della presente proposta di legge nella seduta del 1° agosto 2012.

La proposta di legge n. 372 è finalizzata a modificare parzialmente quanto disposto dalla legge regionale 14 marzo 1994, n. 12, in materia di usi civici; nel corso degli ultimi anni è diventata pressante l'esigenza di rendere tale disciplina maggiormente adeguata alla risoluzione delle problematiche che stanno emergendo a seguito dell'espletamento delle procedure di accertamento delle terre soggette ad uso civico da parte della Regione; attraverso tali accertamenti, infatti, sono stati inclusi fra le aree soggette ad uso civico anche diversi territori che hanno perso da tempo ed irreversibilmente la conformazione fisica e la destinazione funzionale originaria e, pertanto, non sono più idonei a essere fruiti collettivamente dalle comunità di riferimento.

Nel corso dell'istruttoria, la Commissione ha ritenuto opportuno audire sulla proposta di legge e, più in generale, sulla situazione complessiva degli usi civici in Sardegna, il Direttore generale e il Direttore del Servizio territorio rurale, ambiente e infrastrutture dell'Assessorato regionale dell'agricoltura e riforma agro-pastorale, il Direttore generale dell'Agenzia regionale Argea nonché il rappresentante dell'associazione ecologista "Gruppo di intervento giuridico onlus" che aveva presentato apposita richiesta di audizione.

Nel corso dell'audizione dei responsabili delle strutture regionali competenti in materia di usi civici è emersa l'esigenza di estendere il divieto di provvedimenti di accertamento e la facoltà di sclassificazione anche ai terreni gravati da uso civico che siano stati utilizzati per la realizzazione di piani di riordino fondiario, estendendo ulteriormente l'ambito di applicazione, rispettivamente, dell'articolo 5, comma 5 bis, e dell'articolo 18 bis della legge regionale n. 12 del 1994.

Nella seduta del 12 luglio 2012 la Commissione ha completato l'esame degli articoli della proposta di legge n. 372.

Con nota prot. n. 7230 del 13 luglio 2012 si è provveduto ad inviare il testo della proposta di legge n. 372 al Consiglio delle autonomie locali per l'espressione del parere di cui all'articolo 9 della legge regionale 17 gennaio 2005, n. 1.

Il Consiglio delle autonomie locali ha trasmesso il proprio parere, sostanzialmente positivo, il 1° agosto 2012; con tale parere il Consiglio delle autonomie locali ha, inoltre, proposto la modifica di diversi e ulteriori articoli della legge regionale n. 12 del 1994 rispetto a quelli modificati dalla proposta di legge n. 372; a tale proposito la Commissione ha ritenuto di licenziare il testo della proposta e di rinviare l'introduzione delle eventuali ulteriori integrazioni e modifiche proposte alla discussione in Aula.

Il testo approvato scaturisce da un esame approfondito della situazione degli usi civici in Sardegna e delle problematiche ad essa connesse, con particolare riferimento alle ipotesi in cui i terreni soggetti ad uso civico siano stati oggetto di interventi di urbanizzazione risalenti nel tempo, dall'esame della giurisprudenza della Corte costituzionale in materia e da un studio comparato della corrispondente legislazione emanata dalle altre regioni, con specifica attenzione alle soluzioni adottate per la risoluzione di situazioni analoghe a quelle attualmente presenti in Sardegna.

Con l'articolo 01, aggiuntivo rispetto al testo dei proponenti, la Commissione ha ritenuto di inserire il comma 1 bis nell'articolo 4 della legge regionale n. 12 del 1994 prevedendo, così, l'utilizzo dello strumento della conferenza di servizi di cui alla legge n. 241 del 1990 per l'esame degli interessi pubblici coinvolti dall'espletamento delle funzioni amministrative in materia di usi civici e per il coordinamento delle relative istruttorie, al fine di rendere più agevole e più celere lo svolgimento di procedimenti che coinvolgono interessi facenti capo a più amministrazioni pubbliche.

L'articolo 1 introduce le seguenti modifiche all'articolo 5 della legge regionale n. 12 del 1994:
- adegua la disciplina dei commi 1, 2, 3, 4 e 6 alla ripartizione di competenze tra parte politica e struttura amministrativa così come delineata dalla legge regionale 13 novembre 1998, n. 31 (Disciplina del personale regionale e dell'organizzazione degli uffici della Regione);
- modifica il comma 5 bis che individua le categorie di terreni che non possono essere oggetto di provvedimenti di accertamento di usi civici, prevedendo, quale requisito generale, che gli stessi siano stati utilizzati in conformità alla programmazione urbanistica comunale e regionale e, introducendo, rispetto alla formulazione originaria, altre due categorie, costituite dai terreni utilizzati per la realizzazione di piani di riordino fondiario e dai terreni utilizzati per la realizzazione di piani regolatori particolareggiati e di piani di lottizzazione, purché approvati e convenzionati prima dell'entrata in vigore della legge n. 431 del 1985.

Con questa norma si intende evitare, in particolare, che possano essere oggetto di accertamento i terreni che siano stati utilizzati per la realizzazione di opere di urbanizzazione risalenti nel tempo, purché regolarmente autorizzati e conformi alla programmazione urbanistica, e che abbiano subito una modificazione tale da non poter più essere utilizzati per l'esercizio di usi civici.

Con gli articoli 1 bis e 1 ter la Commissione si è limitata ad introdurre talune modifiche di dettaglio rispettivamente agli articoli 6 e 7 della legge regionale n. 12 del 1994.

In merito a quanto previsto dall'articolo 2 della proposta di legge, con cui si proponeva di introdurre gli istituti della legittimazione e dell'affrancazione, la Commissione ha ritenuto di non condividerne il contenuto, reputando che attraverso tali istituti si potessero legittimare le occupazioni senza titolo.

L'articolo 3 introduce le seguenti modifiche all'articolo 18 bis della legge n. 12 del 1994:
- modifica il comma 1 chiarendo che possono essere oggetto di sclassificazione ai sensi dello stesso comma 1 solo i terreni che abbiano irreversibilmente perso la conformazione fisica o la destinazione funzionale loro propria e che siano stati utilizzati in conformità alla programmazione urbanistica comunale e regionale, nonché inserendo tra le aree sclassificabili anche quelle che siano state utilizzate per la realizzazione di piani regolatori particolareggiati o di piani di lottizzazione, purché approvati prima dell'entrata in vigore della legge n. 431 del 1985, simmetricamente a quanto disposto dall'articolo 1 in relazione alle categorie di terreni che non possono essere oggetto di provvedimenti di accertamento;
- aggiunge il comma 1 bis prevedendo che possano essere sclassificati i terreni che sono stati utilizzati per la realizzazione di piani di riordino fondiario e riprendendo quanto già previsto dall'articolo 18 bis, comma 1, lettera c), per quanto riguarda la sclassificazione dei terreni soggetti ad uso civico che siano stati concessi in uso, locazione, enfiteusi da parte dei comuni; la Commissione ha ritenuto, inoltre, di introdurre la possibilità per i comuni di certificare l'effettività del rapporto in caso di mancanza degli atti formali attestanti la continuità dello stesso.

L'articolo 4 abroga le disposizioni che limitano nel tempo l'applicazione dell'articolo 18 bis della legge regionale n. 12 del 1994; a tale proposito la Commissione ha condiviso quanto già evidenziato dai proponenti in merito alla possibilità che emergano, nel corso del tempo, ulteriori situazioni che potrebbero rendere opportuno il suo utilizzo, essendo ancora in corso l'attività di classificazione da parte della Regione.

Relazione di minoranza

On.le Antonio Solinas

pervenuta il 18 settembre 2012

La Quinta Commissione ha approvato il testo della proposta di legge n. 372 nella seduta del 1° agosto 2012.

Preliminarmente è opportuno evidenziare che la minoranza ha, in gran parte, sostanzialmente condiviso l'esigenza di intervenire sulla normativa regionale in materia di usi civici, allo scopo di rendere tali disposizioni idonee alla risoluzione delle problematiche emerse a seguito dell'espletamento delle procedure di accertamento delle terre soggette ad uso civico da parte della Regione, con particolare riferimento ai casi in cui tali accertamenti hanno riguardato terreni che hanno subito una irreversibile trasformazione a seguito della realizzazione di opere pubbliche o di opere "latu sensu" di interesse pubblico.

A tale proposito, si sottolinea che sono state oggetto di condivisione anche le numerose modifiche introdotte al testo originario, con particolare riferimento alla decisione di sopprimere l'articolo 2, riguardante l'introduzione degli istituti della legittimazione e dell'affrancazione, in quanto ritenuti possibile fonte di legittimazione delle occupazioni senza titolo, con tutte le conseguenze che questo avrebbe potuto comportare nelle campagne della Sardegna.

La minoranza ha, inoltre, concordato sulla scelta di rinviare la valutazione dell'eventuale introduzione delle ulteriori modifiche proposte dal Consiglio delle autonomie locali alla discussione in Aula.

Tuttavia, nel corso della discussione, la minoranza ha espresso la sua perplessità su alcuni aspetti ritenuti critici della proposta in esame, con particolare riferimento a quanto disposto dall'articolo 1, comma 1, lettera e), che estende il divieto di effettuare provvedimenti di accertamento anche ai terreni che siano stati utilizzati per la realizzazione di piani regolatori particolareggiati o di piani di lottizzazione; infatti la minoranza ritiene che sia preferibile, al contrario, procedere anche per queste aree all'accertamento della presenza di eventuali usi civici, e che, solo una volta verificatane la sussistenza, sia rimesso alla scelta dei comuni interessati, nella loro veste di legittimi rappresentanti delle collettività di riferimento, valutare le condizioni e l'opportunità politica di procedere alla loro sclassificazione, secondo quanto disposto dal successivo articolo 3, che modifica l'articolo 18 bis della legge regionale n. 12 del 1994 proprio nel senso di estendere anche a tale tipologia di aree la possibilità di essere oggetto di un provvedimento di sclassificazione, a seguito di un'apposita deliberazione del consiglio comunale, adottata con maggioranza qualificata.

La decisione della Commissione di non modificare quanto disposto dall'articolo 1, comma 1, lettera e), nonostante le perplessità evidenziate nel corso della discussione, ha determinato la scelta di gran parte della minoranza di astenersi dal voto finale sul progetto di legge.

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PARERE DEL CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE LOCALI

pervenuto il 1° agosto 2012

Il Consiglio delle autonomie locali, esaminata la proposta di legge, esprime valutazioni parzialmente positive, in quanto essa affronta il tema di una più attenta ripartizione delle competenze fra parte politica e struttura amministrativa e mira a risolvere alcune problematiche di estrema rilevanza ed interesse per le collettività locali ma, ciononostante, intende proporre all'attenzione del legislatore regionale alcune osservazioni, onde colmare alcune criticità e carenze rilevate nella medesima proposta.

È auspicabile un maggiore impulso verso lo snellimento delle procedure burocratiche, anche al fine di rimuovere, in tantissime comunità locali, situazioni di disagio sociale ormai incancrenite che spesso sono sfociate anche in atti contro le istituzioni e gli amministratori, per lo più impediti o fortemente limitati rispetto all'esigenza di risolvere tali problematiche.

All'uopo, risulta indispensabile imporre tempi certi, più brevi e definiti per la chiusura delle procedure di accertamento, per l'istruttoria ed l'approvazione dei piani di valorizzazione e, in generale, per i vari atti previsti dalla legge regionale n. 12 del 1994, tesi a modificare il regime delle terre civiche (sospensione, mutamento di destinazione, alienazioni, sclassificazione, ecc.). Inutile nascondere la sofferenza dei comuni rispetto a quanto accaduto in questi anni per il rimpallo da un ufficio ad un altro degli atti trasmessi e con istruttorie di piani spesso, dopo anni, mai concluse.

Altresì, sarebbe opportuno rimuovere i riferimenti alla maggioranza dei due terzi necessaria per talune votazioni del consiglio comunale: i principali strumenti di pianificazione del comune, in primis il Piano urbanistico che detta le norme di riferimento per lo sviluppo e l'utilizzo di tutto il territorio comunale, non richiedono tale maggioranza, espressione ormai obsoleta ed antistorica, da sostituire, al più, con un mero riferimento alla maggioranza dei componenti il consiglio comunale.

Inoltre, occorrerebbe integrare la proposta stabilendo annualmente, in sede di bilancio preventivo della Regione, appositi fondi da destinare ai comuni per la predisposizione dei piani di valorizzazione, i quali possono diventare un ottimo strumento di sviluppo per le popolazioni locali ma, che, spesso, non possono essere realizzati per le note carenze finanziarie degli enti comunali.

E proprio le accresciute difficoltà dei comuni rispetto ai loro esigui bilanci e anche ai limiti assunzionali, destinati ad acuirsi con le nuove manovre della "spending review", dovrebbero suggerire al legislatore di prevedere in norma, proprio ai fini di un puntuale controllo dei territori spesso sconfinati (per i quali, talora, è presente solo un agente di polizia municipale part time), un adeguato supporto nell'attività di controllo da parte del Corpo forestale della Regione.

Altra osservazione va effettuata in riferimento ai comuni che hanno subito tra il 2004-2005 gli accertamenti dell'uso civico da parte della Regione anche in relazione a territori che risultano, da atti storicamente attendibili ed ufficiali, totalmente privi di usi civici. È il caso addirittura di usi accertati ove sono presenti centri abitati! È evidente la necessità di addivenire, entro una data da individuarsi (che potrebbe coincidere con la scadenza dell'anno in corso), alla revoca degli atti di accertamento adottati, attivando una nuova procedura di accertamento laddove, entro i termini fissati, un comune intenda, sulla base di rilevati e documentati errori, richiedere tale revoca all'Assessorato regionale competente.

Appare necessario eliminare anche i riferimenti presenti nella legge regionale n. 12 del 1994 (articolo 11, comma 2) che comprimono la potestà regolamentare dei comuni, laddove, sulla stessa, all'insegna di un becero centralismo interviene il preventivo parere dell'Assessore regionale dell'agricoltura e riforma agro-pastorale!

Infine, stante l'esperienza passata successivamente all'istituzione del Parco nazionale del Gennargentu, quando a seguito del ricorso di alcuni cittadini dell'areale barbaricino ed ogliastrino, il Commissario degli usi civici, Grazia Corradini, evidenziò il contrasto tra le misure di salvaguardia ed i vincoli previsti dalla legge quadro n. 394 del 1991 con i diritti d'uso civico delle popolazioni locali, sarebbe quanto mai auspicabile che il legislatore regionale in forza della propria specialità statutaria e della competenza primaria in materia di usi civici, chiarisse anche le relazioni che intercorrono tra tali diritti costituzionalmente e statutariamente garantiti e la normativa nazionale quadro sopra richiamata da intendersi, ovviamente, di rango inferiore nella gerarchia delle fonti,

Per quanto sopra, il Consiglio delle autonomie locali, riservandosi di sottoporre all'attenzione dell'Assemblea regionale specifici emendamenti integrativi, esprime parere favorevole al testo in esame a condizione che, in sede di approvazione definitiva, si intervenga sugli aspetti critici sopra esposti.