CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 320

presentata dai Consiglieri regionali
VARGIU - COSSA - DEDONI - FOIS - MELONI Francesco - MULA

il 21 ottobre 2011

Valutazione delle politiche regionali e dello stato di attuazione delle leggi

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RELAZIONE DEL PROPONENTE

Le azioni di valutazione delle politiche pubbliche rappresentano in molti paesi mondiali una necessità ineludibile del potere legislativo, correlata all'esigenza di adeguate previsioni relative alle ricadute sul contesto di riferimento delle nuove leggi che si intende introdurre nell'ordinamento, all'efficienza delle strutture a cui è affidata l'attuazione della legge, alla verifica dell'effettiva coerenza ex post tra la volontà del legislatore (e gli obiettivi che questi si era posto) e gli effetti concreti ottenuti attraverso il nuovo innesto legislativo.

L'obiettivo finale della valutazione delle politiche non è dunque quello di valutare la bravura o la capacità del legislatore, ma piuttosto quello di monitorare costantemente gli effetti valutabili delle politiche pubbliche di maggior interesse (o almeno di quelle che sono di tale importanza da suggerire una loro misurazione e che abbiano caratteristiche da renderle effettivamente misurabili), per consentirne l'eventuale miglioramento, a fini di interesse generale.

In altre parole, la valutazione delle politiche consente una vera e propria verifica di coerenza tra l'azione legislativa e le sue ricadute concrete, con la possibilità per il legislatore di reintervenire sul complesso normativo, correggendone l'impatto.

La policy evaluation rappresenta dunque un insostituibile supporto per l'azione del legislatore che non è più viziata dal rischio della cecità sia nella fase ex ante, di costruzione dei dettagli della proposta normativa, che in quella ex post, di valutazione degli effetti concreti, di contesto, della norma stessa.

Tale attività di valutazione diventa pertanto un pilastro fondamentale dell'azione di controllo modernamente intesa dell'organo legislativo.

Un'azione di controllo ben distinta rispetto a quella affidata agli usuali strumenti ordinari di sindacato ispettivo sull'azione dell'esecutivo (interrogazioni, interpellanze, commissioni di inchiesta) perché finalizzata ad obiettivi di controllo assai differenti rispetto agli atti amministrativi o alle singole attività proprie dell'esecutivo.

L'intero campo delle politiche di valutazione rafforza dunque competenze e inclinazioni del Consiglio nell'attuale quadro di democrazia regionale presidenziale, in cui appare incombente il rischio di perdita di identità delle assemblee legislative, stante l'attuale sbilanciamento delle informazioni e degli strumenti di intervento che pone comunque in capo all'esecutivo un ruolo fondamentale anche per quanto attiene all'iniziativa legislativa.

Recenti riscontri statistici sull'attività legislativa regionale permettono infatti di rilevare come nella maggior parte delle regioni italiane, l'iniziativa legislativa è in larga prevalenza in mano dell'esecutivo, con il rischio di una vera e propria crisi di ruolo delle assemblee che, spogliate nel tempo dei vecchi poteri commisti di gestione, rischiano di non avere gli strumenti adeguati neppure per esercitare le proprie competenze di indirizzo legislativo e di controllo.

Ma l'effetto virtuoso delle policy evaluation va ben al di là del mero riequilibrio dei poteri tra esecutivo e legislativo regionale: l'azione di verifica e di controllo diventa infatti lo snodo cruciale di un'attività legislativa ordinata e coerente, in grado di raffinare obiettivi e strumenti di attuazione e capace di rilevare in tempo reale le criticità che impediscono l'eventuale raggiungimento dei risultati, consentendo al legislatore di intervenire nuovamente in modo mirato ogni qual volta se ne presenti l'opportunità e la necessità.

Il corretto dispiegarsi delle politiche di valutazione rappresenta inoltre la più concreta risposta agli inquietanti interrogativi sull'appropriatezza dell'utilizzo delle risorse pubbliche, perché consente la precisa finalizzazione delle disponibilità economiche e permette la conferma della coerenza tra impegno economico, strumento utilizzato e obiettivo conseguito.

In definitiva, le moderne valutazioni delle politiche appaiono tutte tese a dare risposta alla più inquietante domanda che affligge oggi la macchina pubblica: "Sono soldi ben spesi?", ponendosi l'ambizioso obiettivo di configurare un territorio di valutazione non partisan i cui riscontri siano immediatamente disponibili al policy maker che, nel frattempo, deve adeguare la propria mentalità alla nuova cultura della misurazione degli effetti.

Se è vero che in Italia le politiche di valutazione sembrano rappresentare una nuova e futuristica frontiera, è altrettanto vero che ormai da quasi dieci anni le quattro regioni italiane d'avanguardia (Piemonte, Lombardia, Toscana ed Emilia Romagna) hanno promosso organi condivisi di coordinamento dell'innovazione e strumenti di attuazione, quali il progetto CAPIRe (Controllo delle assemblee sulle politiche e gli interventi regionali), che oggi rappresentano una realtà che sta già dando ampia prova della propria capacità di incidere virtuosamente sulle scelte legislative.

In particolare, il progetto CAPIRe ha progressivamente allargato la propria sfera d'azione giungendo a coinvolgere ben quindici regioni italiane (tra cui la Sardegna) che sono stimolate a seguire l'esempio e le best practices delle regioni più avanzate.

L'azione del progetto CAPIRe viene peraltro da molto lontano e mutua una cultura largamente diffusa nei paesi anglosassoni e negli stessi Stati uniti d'America.

Negli USA, la capillare diffusione della cultura della supervisione legislativa e della valutazione progettuale e programmatica garantisce la presenza di adeguate strutture di valutazione a livello dei singoli stati ma, soprattutto, ha consentito la nascita e la progressiva strutturazione del Government accountability office (GAO), del Congressional budget office (GBO) e del Congressional research service (CRS) che agiscono come agenzie indipendenti, non partisan, al servizio dell'attività legislativa e di controllo del Congresso americano.

La più grossa di queste agenzie, il GAO, ha oltre tremila dipendenti ed un proprio budget superiore al mezzo miliardo di dollari.

Cifre che potrebbero spaventarci se non fosse accertato (grazie alla tendenza statunitense a cercare di misurare qualsiasi cosa venga fatta) che ciascun dollaro speso dal bilancio USA nel buon funzionamento del GAO produce risparmi per le casse federali stimati in un ordine di grandezza ottanta volte superiore.

Partendo da questi presupposti, appare senz'altro più comprensibile lo sforzo che, a partire dal 2002, sta interessando le regioni italiane per introdurre all'interno dei propri ordinamenti gli strumenti normativi e tecnici in grado di portare anche nelle realtà italiane l'indispensabile salto di qualità nella produzione legislativa e nelle attività di controllo affidate alle assemblee.

Non c'è dubbio dunque che l'obiettivo sia quello di restituire alle assemblee legislative il ruolo centrale che le riforme costituzionali intercorse tra il 1999 e il 2001 hanno messo in crisi, sottraendo competenze ormai diventate di stretta pertinenza dell'esecutivo, senza fornire adeguati strumenti perché potessero essere esercitate quelle più propriamente attribuite all'organo legislativo assembleare.

Ma altrettanto importante appare ribadire ancora una volta come tale azione di controllo non sia più assolutamente assimilabile alla vecchia (e spesso assai poco efficace) azione di sindacato ispettivo (interrogazioni, interpellanze, question time, commissioni di inchiesta) e neppure possa configurare un'attività rivolta alla punizione di eventuali comportamenti scorretti (della politica o dei soggetti attuatori), ma al contrario, vada intesa come la ricerca dei punti di debolezza dei processi sinora utilizzati, perché questi vengano modificati, corretti e implementati con la finalità del miglior utilizzo delle risorse disponibili.

È di tutta evidenza come l'argomento assuma un'attualità ancor più straordinaria alla luce della tendenziale contrazione complessiva delle risorse economiche disponibili, che rappresenta comunque la frontiera politica del nostro welfare nei prossimi decenni.

In altre parole, il Consiglio regionale deve rafforzare la propria capacità di esercitare le competenze proprie che sono intrinseche al suo ruolo: l'adozione delle leggi in modo coerente al contesto di riferimento, ai modelli disponibili, alle risorse assegnate, ai risultati attesi.

Ma la qualificazione dell'attività normativa non esaurisce certo i nuovi e chiari obblighi del Consiglio:
1) è importante che siano disponibili gli strumenti per la verifica dell'efficienza dei soggetti attuatori delle decisioni legislative;
2) è importante che siano valutabili i risultati e gli effetti delle norme licenziate perché sia verificata la loro rispondenza alla volontà iniziale del legislatore e agli obiettivi dettati;
3) è importante che l'opinione pubblica percepisca la massima informazione e la massima trasparenza intorno alle scelte della politica ed è dunque fondamentale che ci sia un'adeguata diffusione dei risultati delle valutazioni.

È per questo che l'insieme delle politiche di valutazione va inteso come la nuova frontiera delle attività delle assemblee legislative regionali, sia per quanto riguarda la crescita di una nuova cultura della conoscenza e della gestione delle informazioni che è alla base di una rinnovata consapevolezza legislativa, sia per quanto attiene alla nascita di un impegno costante alla misurazione e alla verifica del risultato che appare propedeutico al miglioramento delle performance dell'attività legislativa stessa e delle strutture a cui è affidato il compito di attuare le leggi.

In questo senso diverse regioni italiane a statuto ordinario hanno già opportunamente legiferato nell'ambito dei propri ordinamenti istituzionali, ridefinendo alcuni dei compiti del Consiglio e dotandosi di regolamenti interni adeguati all'attuazione delle nuove competenze.

In Sardegna, la complessità del dibattito sul nuovo statuto di autonomia e sulla legge statutaria, fanno ritenere opportuno un intervento urgente anche attraverso un'immediata modifica del Regolamento interno del Consiglio regionale che, nelle more della più complessiva definizione dell'ordinamento, consenta di introdurre rapidamente i nuovi strumenti normativi, immediatamente indispensabili per il miglioramento della qualità della complessiva cultura legislativa.

È per questo che alcuni dei promotori della presente proposta di legge, anche in sinergia con altri colleghi consiglieri militanti in differenti partiti e schieramenti, intendono contemporaneamente farsi promotori di un'iniziativa di modifica del Regolamento consiliare, che vada nella identica direzione della norma contenuta nell'attuale testo.

In conclusione, lo scopo finale della presente proposta di legge e dell'iniziativa di modifica regolamentare che viene parallelamente richiesta, è quello di dotare l'organo legislativo regionale di strumenti che gli consentano di valutare, attraverso metodi di misurazione condivisi e replicabili, gli effetti indotti da una politica pubblica.

Tale valutazione consente di misurare i cambiamenti del quadro di riferimento strettamente correlati all'intervento messo in atto, superando con logica contro fattuale l'assunto del post hoc, ergo propter hoc.

Lo studio approfondito degli effetti e delle loro cause ha infatti l'obiettivo di verificare quanta parte del cambiamento che viene osservato è diretta conseguenza dell'intervento pubblico messo in essere e pertanto indipendente da altri fattori di contesto.

Solo tale valutazione può consentire di giudicare compiutamente l'intervento legislativo di cui si studiano gli effetti, informando la conseguente decisione sulla sua replica, sulla sua modifica parziale o totale, sul suo abbandono.

In tal senso, l'articolo 1 della presente proposta di legge, anche sulla falsariga delle indicazioni normative adottate dalle assemblee legislative regionali italiane che si pongono all'avanguardia del movimento di rinnovamento, sottolinea e ribadisce le nuove funzioni consiliari da implementare, dando cornice a tutti gli interventi di dettaglio successivi, che trovano garanzia scientifica nell'adozione dell'approccio controfattuale.

L'articolo 2 dispone la costituzione dell'organismo di maggior rilievo: il comitato paritetico politico, organo consiliare non partisan i cui compiti e funzioni vengono dettagliati nell'articolo 3, che sintetizza lo sforzo di promozione della nuova sensibilità culturale e di programmazione degli interventi concreti indispensabili, che rappresentano lo strumento di attuazione delle nuove politiche di valutazione.

Le attività disposte dal comitato paritetico possono schematicamente essere inquadrate in:
1) "azioni ex ante", precedenti rispetto all'adozione della legge da parte dell'Assemblea, rivolte alla valutazione del contesto di riferimento legislativo, alla definizione degli obiettivi del legislatore, all'individuazione delle possibili metodologie di intervento, alla ricerca dei modelli di riferimento;
2) "azioni ex post", rivolte alla valutazione della motivazione, delle capacità e dell'efficienza dei soggetti ai quali è materialmente affidata l'attuazione della legge, alla efficacia dei risultati ottenuti della legge in rapporto con gli obiettivi proposti dal legislatore.

Ogni azione di verifica determina la circolazione di informazioni, dati sensibili, rilevazioni statistiche che, insieme alla nuova attività di metodo, comportano una complessiva crescita culturale e di consapevolezza di tutti i soggetti coinvolti nell'attività di rilevamento e di valutazione.

Al comitato paritetico, anche in collaborazione con le commissioni consiliari permanenti, è dunque affidato il ruolo di inserire all'interno delle leggi le clausole valutative che impegnano i soggetti attuatori della legge a fornire specifici report all'organo consiliare stesso, che possano essere utilizzati per il monitoraggio di risultato del provvedimento, e il compito di disporre le missioni valutative che sono vere e proprie analisi di sistema, finalizzate ad avere un giudizio complessivo sulle eventuali criticità e sugli effetti ottenuti dalla legge.

Il comitato paritetico si interfaccia altresì con la Giunta regionale, perché sia garantito il flusso di informazioni indispensabile all'attività di valutazione, e con il Consiglio regionale per comunicare annualmente il report dell'attività svolta.

Lo strumento organizzativo direttamente deputato a dare gambe all'azione proposta dal Comitato paritetico è declinato nell'articolo 4 ed è un organo interno consiliare incentrato sulla disponibilità di nuove competenze tecniche e professionali specificamente rivolte alle attività di valutazione delle politiche. Tale struttura compendierà inoltre competenze economiche, statistiche, sociologiche e di analisi legislativa finalizzate a garantire un supporto tecnico adeguato alle innovative iniziative del Comitato.

È previsto che tale struttura tecnica del Consiglio regionale, nei limiti delle risorse assegnate possa avvalersi, con procedura a bando, di organismi valutatori indipendenti esterni per l'effettuazione di specifiche analisi complesse ex post.

L'articolo 5 della proposta prevede l'istituzione di uno snello comitato scientifico, esterno alle strutture consiliari, composto da tre esperti di alto profilo nel campo delle politiche di valutazione che, in particolar modo nella fase dello start-up, possa valutare la congruità della metodologia d'azione degli strumenti di controllo a disposizione della struttura tecnica e suggerire al comitato paritetico la loro implementazione coerente con gli obiettivi della presente legge.

Gli articoli 6 e 7 precisano nel dettaglio le modalità di utilizzo degli strumenti di controllo rappresentati dalle clausole e delle missioni valutative, mentre l'articolo 8 dispone la copertura finanziaria.