CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 276

presentata dai Consiglieri regionali
AGUS - BARRACCIU - COCCO Pietro - DIANA Giampaolo - ESPA - URAS - ZEDDA Massimo

il 14 aprile 2011

Istituzione della Fondazione "Patrimonio culturale della Sardegna"

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RELAZIONE DEL PROPONENTE

Con l'articolo 4, comma 2, lettera b, della legge regionale 15 ottobre 1997, n. 26, dettante norme sulla "Promozione e valorizzazione della cultura e della lingua della Sardegna" vengono individuati gli strumenti operativi in leggi di settore che dovranno disciplinare:
"b) il sistema museale e monumentale della Sardegna che:
1) cura la valorizzazione, la crescita e la fruizione, diffuse e coordinate, dei musei e delle pinacoteche, nonchè dei beni storici, archeologici, antropologici, artistici architettonici, paesaggistici ed ambientali, meritevoli di tutela e di memoria collettiva esistenti in Sardegna, anche favorendo la nascita di nuove raccolte espositive;".

È stato necessario attendere la deliberazione della Giunta regionale 26 luglio 2005, n. 36/5, contenente il Documento d'indirizzo politico-amministrativo sul "Sistema regionale dei musei. Piano di razionalizzazione e sviluppo", per disporre per la prima volta di un'organica proposta sul sistema museale della Sardegna, cui seguì il disegno di legge concernente "Norme in materia di beni culturali, istituti e luoghi della cultura" approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 10/4 del 14 marzo 2006, trasformato dal Consiglio regionale nella legge 20 settembre 2006, n. 14, attualmente vigente, seppure con varie modifiche.

La legge regionale n. 14 del 2006 è uno strumento normativo di notevole interesse e portata giuridica che si inserisce nella cornice della legislazione nazionale del Codice dei beni culturali e del paesaggio e, per quanto concerne i musei, nel solco dei riferimenti normativi e tecnico-scientifici dell'Atto di indirizzo sui criteri tecnico-scientifici e sugli standard di funzionamento e sviluppo dei musei (articolo 150, comma 6, del decreto legislativo n. 112 del 1998) contenuto nel decreto ministeriale del Ministero per i beni e le attività culturali del 10 maggio 2001.

Nella legge regionale n. 14 del 2006 il sintagma "sistemi museali" possiede 13 citazioni, negli articoli 5, 6, 7, 12 (dedicato integralmente ai sistemi museali) e 21.

La Sardegna giungeva così con notevole ritardo rispetto al resto d'Italia e d'Europa a concepire un sistema regionale museale con una rete di sottosistemi provinciali, nei quali integrare gli istituti museali e le raccolte museali comunali.

Purtroppo la legge regionale n. 14 del 2006 giungeva in un momento storico particolare in cui le istanze culturali ed identitarie dei singoli comuni, spesso in assenza di rigorosi presupposti museologici e museografici, avevano ottenuto corposi finanziamenti, soprattutto regionali, determinanti nella creazione di una pletora di musei locali privi, in molteplici casi, delle indispensabili figure professionali al funzionamento culturale e sociale dei sedicenti musei.

Può essere interessante notare che l'Isola conobbe la fondazione di musei a partire dall'Ottocento con i Musei universitari di Cagliari (1806) e di Sassari (1878), trasformati in Musei archeologici nazionali, mentre solamente negli anni Trenta del XX secolo furono istituiti i primi musei locali della Sardegna: la Galleria comunale d'arte di Cagliari (1933) e l'Antiquarium Arborense di Oristano (1938). Non a caso la Galleria d'arte cagliaritana condivide esclusivamente con 1'Antiquarium Arborense il rango di museo di ente locale ex lege n. 1080 del 1960 e la classificazione ex decreto ministeriale (Ministero degli interni e Ministero della pubblica istruzione) del 15 settembre 1965, rispettivamente di museo medio e museo minore.

Il capoluogo di provincia Nuoro ebbe l'istituzione del Museo del costume sul Colle S. Onofrio ai primi anni Sessanta del XX secolo, poi integrato nell'Istituto superiore regionale etnografico, dotato anche del Museo deleddiano, il 5 marzo 1983, mentre il 23 ottobre 1978, in occasione della XXII Riunione dell'Istituto italiano di preistoria e protostoria, fu inaugurato a Nuoro il Museo civico speleo-archeologico, divenuto infine Museo archeologico nazionale Giorgio Asproni. Per i musei locali dobbiamo attendere il 1982 con l'istituzione del Museo civico di Villanovaforru: erano passati 44 anni dalla nascita dell'Antiquarium Arborense. Da quel momento iniziò una gara municipalistica fra le amministrazioni comunali dell'Isola per creare il proprio museo archeologico e/o demo-etno-antropologico, inquadrando in ambito pubblico anche lodevolissime iniziative private.

Solo gli enti ecclesiastici si salvarono da questo clima di "musealizzazione" a tappe forzate della Sardegna e, forti della conservazione del proprio secolare patrimonio, diedero luogo ad importanti iniziative museali prevalentemente a livello diocesano.

Il quadro dei musei della Sardegna nel principio del XXI secolo è ricco di chiaroscuri, da una parte con musei affermati, connessi con il proprio territorio, oggetto di costante attività di ricerca scientifica e di esposizioni temporanee, fra i quali citiamo, fra gli altri, i Musei archeologici nazionali di Cagliari, Nuoro, Sassari-Porto Torres, la Pinacoteca nazionale di Cagliari e il Museo Canopoleno di Sassari, la Galleria comunale d'arte di Cagliari, il Museo di Palazzo Zapata di Barumini, il Museo Ferruccio Barreca di Sant'Antioco, il Museo civico di Villanovaforru, il Museo di Cabras, il Museo di Casa Atzori di Paulilatino, il Museo civico di Ozieri, il Museo di Perfugas, i Musei dell'ISRE ed il MAN di Nuoro, dall'altra con musei ripetitivi, privi di ordinamento scientifico, non dotati di operatori tecnico-scientifici. Questi ultimi sono certamente in maggior numero rispetto ai primi.

La chiave di volta per una rivoluzione nel sistema museale della Sardegna (comprendendo in questo termine, ai sensi della legge regionale n. 14 del 2006 "le raccolte museali, comprese quelle relative ai temi dell'emigrazione, le aree e i parchi archeologici, i complessi monumentali, gli ecomusei, i siti di interesse naturalistico e i beni mobili e immobili, di proprietà pubblica e privata, che rivestono particolare interesse e che possono essere funzionalmente integrati nell'organizzazione museale regionale") sarà in una rigorosa applicazione della stessa legge regionale sui beni culturali attraverso la costruzione di un consenso delle comunità locali che rinunzino all'ottusità delle guerre di campanile.

L'elemento fondamentale per una razionale ed economica valorizzazione e fruizione dei beni culturali della Sardegna è il problema chiave della gestione dei musei e dei sistemi museali.

Come è noto la gestione dei beni culturali in Sardegna è sostanzialmente assicurata da cooperative di operatori di beni culturali nate in forza dell'articolo 11 (Contributi in favore di comuni, province e comunità montane), della legge regionale 7 giugno 1984, n. 28, recante "Provvedimenti urgenti per favorire l'occupazione": "I comuni, singoli o associati, le province e le comunità montane che promuovano la realizzazione di attività nel settore dei servizi sociali e nei settori della tutela e valorizzazione dei beni ambientali e culturali, da affidare in convenzione alle cooperative o società giovanili costituite ai sensi dell'articolo 1, possono beneficiare di un contributo a valere sulla presente legge pari al 70 per cento dei costi dell'attività affidata dai suddetti enti.".

La quota regionale fu portata al 90 per cento dei costi dall'articolo 38 della legge regionale 20 aprile 2000, n. 4.

La gestione dei beni culturali della Sardegna fu dunque prevalentemente una gestione indiretta affidata mediante procedure di gare pubbliche a cooperative da parte di enti pubblici territoriali (in massima parte comuni) benché spesso facesse difetto agli stessi la titolarità giuridica dei beni culturali.

Il limite obiettivo degli operatori dei beni culturali in Sardegna è stato quello della scarsità delle figure professionali nelle stesse cooperative, ad onta dell'evoluzione delle teorie museologiche e museografiche e delle linee guida regionali indicate nella deliberazione della Giunta regionale 26 luglio 2005, n. 36, e dal decreto ministeriale (Ministero per i beni e le attività culturali) del 10 maggio 2001, recante l'Atto di indirizzo sui criteri tecnico-scientifici e sugli standard di funzionamento e sviluppo dei musei.

D'altro canto le Università di Cagliari e Sassari (e le altre università dove si sono formati i giovani sardi) hanno costituito i poli fondamentali di alta formazione nel campo dei beni culturali, senza che si costituisse un raccordo fra i laureati, specializzati, dotati di diploma di master e di dottorato nei vari campi dei beni culturali, e la Regione e gli enti pubblici territoriali nel quadro delle politiche di valorizzazione e fruizione dei beni culturali della Sardegna.

Il risultato delle politiche fin qui attuate ha conseguito da un lato la gestione di una serie di beni culturali, ma dall'altro la mancata gestione di altri (musei e aree archeologiche, monumentali ecc.) che non dispongono di operatori di beni culturali.

Inoltre l'individuazione dell'ente comune come fruitore dei finanziamenti regionali destinati alle società cooperative di gestione dei beni culturali costituisce un elemento profondamente anti sistemico, sicché i sistemi museali costituitisi a base provinciale non hanno avuto in sostanza alcun ruolo nell'organizzazione della valorizzazione, fruizione e gestione dei beni culturali.

L'obiettivo del raggiungimento dei requisiti minimi di qualità e di personale in parallelo con la normativa nazionale sui beni culturali è indicato dalla nostra legge regionale n. 14 del 2006 sui beni culturali.

Purtroppo la mancata approvazione del Piano triennale per i beni culturali, gli istituti e i luoghi di cultura ex legge regionale n. 14 del 2006, ha impedito finora la definizione di nuove linee di gestione dei beni culturali della Sardegna.

L'articolo 21 della legge regionale n. 14 del 2006 (modificato dal comma 29 dell'articolo 4 della legge regionale 14 maggio 2009, n. 1 - legge finanziaria 2009) stabilisce semplicemente il finanziamento agli enti locali per la gestione dei musei:
"La Regione persegue le finalità di cui alla presente legge anche attraverso trasferimenti di risorse ordinarie agli enti locali da destinarsi, in base agli indirizzi del Piano regionale di cui all'articolo 7, per (omissis):
b) la gestione dei servizi relativi a musei di ente locale, parchi archeologici ed ecomusei;".

Conseguentemente, in assenza di una specifica legislazione regionale sui beni culturali della Sardegna, ha vigore anche nell'Isola l'articolo 115 del Codice dei beni culturali (decreto legislativo n. 42 del 2004) così come riscritto dal decreto legislativo n. 156 del 2006.

Il nuovo articolo 115 riconosce sia la gestione diretta, sia quella indiretta dei beni culturali escludendo "gli affidamenti diretti a soggetti costituiti o partecipati, in misura prevalente, dall'ente pubblico territoriale interessato", così come formato dal comma 8 della legge regionale n. 7 del 2005, da ritenersi illegittimo sulla base della normativa europea sulla libera concorrenza.

Considerato il vigente Patto di stabilità appare aleatorio ipotizzare in tempi brevi il rinnovo di piante organiche di Regione, province e comuni per la creazione di ruoli nel campo dei beni culturali.

La soluzione potrebbe essere offerta dall'istituzione di una fondazione per la gestione del patrimonio culturale della Sardegna (ossia ad esclusivo capitale pubblico) che potrebbe avviare l'assunzione degli operatori attuali dei beni culturali e delle figure professionali necessarie.
In effetti la dottrina interpretativa del nuovo articolo 115 del Codice Urbani è favorevole a tale soluzione.

Ha scritto il giurista Gerolamo Sciullo: "è da pensare che la formulazione dell'art. 115, comma 2, disciplinante le ipotesi di gestione diretta, sia da reputarsi non tassativa e perciò tale da non escludere una sua interpretazione estensiva in grado di comprendere anche il caso in cui alle Fondazioni (e in genere ai soggetti costituiti ex art. 112, comma 5 "lo Stato, le regioni egli altri enti pubblici territoriali possono costituire appositi soggetti giuridici ad es. le fondazioni.") sia stato conferito in uso il bene della cui valorizzazione si tratta.".

La nuova formulazione degli articoli 115 e 117 del Codice Urbani del decreto legislativo n. 62 del 26 marzo 2008 consente ancora la soluzione della fondazione ad esclusivo capitale pubblico.

Inoltre la nuova disciplina dei servizi aggiuntivi dei musei statali sancita dal decreto ministeriale 29 gennaio 2008 (Modalità di affidamento a privati e di gestione integrata dei servizi aggiuntivi presso istituti e luoghi della cultura) stabilisce "che la disciplina del Decreto può trovare applicazione anche nei confronti di musei delle regioni e degli enti locali se coinvolti in una gestione integrata, tramite l'accordo di cooperazione istituzionale, stipulato tra amministrazione statale e amministrazioni regionali e locali ai sensi dell'articolo 112, commi 4 e 6, del decreto legislativo n. 42 del 2004".

La presente proposta di legge intende:
- definire l'accordo istituzionale, ai sensi dell'articolo 112, commi 4 e 6, del decreto legislativo n. 42 del 2004, tra l'Amministrazione regionale, le otto amministrazioni provinciali, le amministrazioni comunali e le due università della Sardegna per la valorizzazione, la fruizione e la ricerca scientifica del patrimonio culturale della Sardegna;
- istituire come soggetto della gestione del patrimonio culturale della Sardegna una fondazione ad esclusivo capitale pubblico formata dalla Regione Sardegna, dal Ministero per i beni e le attività culturali, dalle province e dai comuni della Sardegna e dalle due università della Sardegna;
- assicurare la gestione diretta, tramite la fondazione, del patrimonio culturale per quanto attiene alle funzioni direttive, didattiche, scientifiche proprie del patrimonio culturale e alla gestione indiretta dei "servizi per il pubblico" del patrimonio culturale, così come definiti dal decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 62, tramite bando di gara esperito dalla fondazione, assicurando, in forme rispettose della normativa europea della libera concorrenza, le società di servizio impegnate da anni nel campo della gestione dei "servizi aggiuntivi" dei beni culturali;
- assicurare forme di comunicazione sarde, nazionali ed internazionali del patrimonio culturale della Sardegna volte alla crescita del turismo culturale, mediante apposite azioni di marketing, in seno alla fondazione, con la creazione di una card regionale per il patrimonio culturale della Sardegna e di un unico sito internet che coordini tutti i luoghi gestiti del patrimonio culturale della Sardegna.