Versione per la stampaCONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURAPROPOSTA DI LEGGE N. 230
presentata dai Consiglieri regionali
SANNA Matteo - ARTIZZU - STERI - PIRAS - CAPELLI - LAI - ZEDDA Alessandra - CONTU Mariano Ignazio - STOCHINO - BARDANZELLU - COCCO Daniele Secondo - PERU
il 24 novembre 2010
Ordinamento dei segretari degli enti locali nella Regione autonoma della Sardegna
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RELAZIONE DEL PROPONENTE
La presente proposta di legge fonda la sua legittimazione nell'articolo 105 del testo unico degli enti locali (TUEL) n. 267 del 2000.
Tale articolo riconosce alle regioni a statuto speciale la facoltà di normare con propria legge la materia afferente all'ordinamento dei segretari comunali e provinciali, materia attualmente disciplinata dalla normativa statale.
Per comprendere la portata e la finalità della presente proposta di legge, occorre partire dalla riforma dello status dei segretari introdotta dalla legge cosiddetta "Bassanini" n. 127 del 1997, integralmente mutuata dal titolo IV, capo 110, articoli 97 e 106 del TUEL n. 267 del 2000 e dagli effetti che ha dispiegato nel sistema delle autonomie locali, anche sarde.
Una ponderata analisi delle gravi criticità che da tempo si registrano in maniera diffusa sul funzionamento degli enti locali, ha indotto a ritenere indispensabile la modifica di alcuni istituti, a fronte di principi di cui, al contrario, si conferma la piena salvaguardia.
Più precisamente la proposta di legge ribadisce:
a) la necessarietà e l'obbligatorietà della figura del segretario in tutti gli enti;
b) la conferma dell'albo professionale per l'abilitazione al servizio;
c) l'accesso in carriera mediante concorso pubblico e tirocinio teorico-pratico della durata di sei mesi.Si osserva che il sistema di reclutamento è stato semplificato rispetto all'ordinamento statale, per ovviare a tempi e percorsi oltremodo aggravati, che hanno determinato una forte carenza di segretari in tutto il territorio statale, con la conseguenza di una abnorme crescita di enti convenzionati (anche 3, 4 e più comuni) a danno del buon funzionamento degli enti, fenomeno che non ha risparmiato neanche la nostra Regione.
A tale misura è da raccordare la regolamentazione delle convenzioni, limitate a non più di due comuni e con la soglia demografica di 5.000 abitanti.
L'istituto così normato intende favorire lo svolgimento associato di funzioni, soprattutto degli enti minori, in un'ottica di razionalizzazione fondata su parametri di adeguatezza e tale da preservare lo svolgimento del ruolo del segretario in modo funzionale alle crescenti necessità degli enti territoriali e alle future sfide che lo stesso federalismo farà scaturire.
Di contro, la proposta di legge contiene la modifica, accennata in introduzione, degli istituti inerenti al ruolo ed alla nomina del segretario.
La nuova definizione del ruolo del segretario fondamentalmente appare connotata dalla eliminazione della dicotomia segretario-direttore e, quindi, dal riconoscimento ex lege in capo al segretario della funzione di direzione complessiva dell'ente.
Al riguardo della figura del direttore, seppure in estrema sintesi, si ricorda che essa trae origine dal processo di riorganizzazione della pubblica amministrazione, disegnato con le riforme degli anni '90, fondate su un modello di amministrazione "per obiettivi" ed orientata al risultato, secondo una conduzione manageriale intesa a perseguire livelli ottimali di efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa.
Invero, l'importanza dell'inserimento di tale figura in quell'ottica, viene poi contraddetta dalla facoltatività, e dall'alta discrezionalità della nomina, che è fiduciaria e non richiede alcuna motivazione in ordine alla qualificazione professionale del soggetto prescelto.
Le funzioni di cui è affidataria e la stessa collocazione da cui discende la figura all'interno della dirigenza pubblica, pongono un problema di violazione del principio costituzionale di buon andamento, dato che le scelte, in un sistema pubblico, debbono rispondere a procedure trasparenti e a precisi parametri di professionalità e competenza coerenti con il ruolo di cui si è investiti.
Il reclutamento altamente discrezionale del massimo organo gestionale degli enti, inoltre, infrange il principio di separazione tra politica e gestione, che è principio fondante delle riforme dianzi citate, con l'impossibilità di conseguire le finalità che le avevano ispirate ovvero più efficienza, migliore qualità dei servizi, più ampia tutela delle attese della collettività e cittadini più garantiti nei loro diritti.
L'applicazione dell'istituto consegna oggi un'esperienza che complessivamente, a parte qualche rara lodevole eccezione, registra risultati conseguiti per il migliore funzionamento degli enti pressoché nulli o scarsamente apprezzabili, a fronte di esose indennità "libere", perché non contrattualizzate, che costituiscono un disinvolto utilizzo di risorse pubbliche.
Ebbene, di fronte a questo evidente insuccesso, di cui lo stesso legislatore statale ha preso atto, limitando la sopravvivenza di questa figura negli enti superiori a 100.000 abitanti ed alle province, rimane il problema di valutare la funzione di direzione apicale come essenziale, che, in quanto tale, a garanzia del sistema amministrativo locale, non può essere affidata a soggetti con contratto privatistico, legati al mandato amministrativo e individuati nel modo più libero possibile, ma, al contrario, necessita di una dirigenza pubblica altamente professionalizzata e stabilmente preposta a tale ruolo.
La proposta di legge individua nel segretario il soggetto di vertice preposto alla funzione apicale di direzione dell'intera attività gestionale dell'ente e, contemporaneamente, di garanzia della legalità, a riprova che nell'agire pubblico legalità ed efficienza sono valori che possono, anzi debbono, essere messi insieme e garantiti in modo unitario.
Si ritiene che la vera garanzia per l'agire pubblico dell'ente, connotata dai tratti della buona amministrazione, intesa sia come efficienza che come legalità, si ha se vi è una stabile figura apicale, professionale e pienamente responsabile dell'attività complessiva dell'ente.
È così che il segretario può essere il vero garante del buon andamento complessivo dell'intero sistema amministrativo locale.Sulla nomina, ovvero sullo spoil system, come previsto dall'attuale testo unico e come sino ad oggi largamente praticato, occorre dire che è stato già oggetto di forti rilievi della Corte costituzionale, proprio perché la nomina deve essere ancorata non già ad una fiducia personale fine a sé stessa, ma ad una fiducia professionale.
L'esperienza maturata in questi anni induce ad affermare che il ricorso allo spoil system è spesso avvenuto secondo criteri degenerativi, applicato come potere ai sindaci e presidenti di provincia, sottratto ad ogni criterio oggettivo, motivazionale e/o di valutazione che, in alcuni casi, è sconfinato in una vera e propria lottizzazione della figura.
Ebbene la nomina di un dirigente pubblico in posizione di vertice della burocrazia locale, per garantire efficienza e legalità, deve poter riprendere la terzietà, come migliore garanzia per gli enti, l'equilibrio ed il buon andamento della pubblica amministrazione.
Pur essendo affidata al capo dell'amministrazione, la nomina è messa in relazione con il principio di meritocrazia e, quindi, della valutazione del percorso curriculare e della professionalità del segretario.
Correlativamente è prevista la valutazione del segretario, atta a verificare che il ruolo sia esercitato con una cultura professionale di crescente qualità in relazione alle necessità, curando allo scopo una costante, alta formazione.
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TESTO DEL PROPONENTE
Capo I
PrincipiArt. 1
Oggetto1. La Regione autonoma della Sardegna con la presente legge disciplina l'ordinamento dei segretari dei comuni, delle province e delle unioni di comuni, ai sensi dell'articolo 105 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali ) nonché dell'articolo 3, comma 1, lettera b), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna).
Art. 2
Principi generali1. La Regione riconosce fondamentale la funzione del segretario degli enti locali. Il segretario è figura obbligatoria in ogni comune, provincia ed unione dei comuni.
2. I segretari degli enti locali appartengono al comparto unico del pubblico impiego regionale, dipendono dall'Organismo regionale per la gestione dell'albo dei segretari e sono iscritti in apposito albo denominato "Albo regionale dei segretari comunali e provinciali e delle unioni dei comuni", articolato in fasce professionali.
3. Il ruolo e le funzioni del segretario sono disciplinati dalla presente legge. Il rapporto di lavoro dei segretari degli enti locali è disciplinato dal contratto collettivo regionale, area della dirigenza, con specifico accordo.
4. Il trattamento economico fondamentale è costituito dal tabellare e dalla retribuzione di posizione. La retribuzione di posizione è determinata in funzione della dimensione dell'ente, della funzione di direzione complessiva, delle ulteriori funzioni attribuite dal capo dell'amministrazione e della eventuale funzione associata di segreteria di cui all'articolo 11.
5. Il trattamento economico del segretario non è in ogni caso inferiore al trattamento economico, tabellare più posizione, stabilito per la funzione dirigenziale o apicale più elevata nell'ente.
6. Gli oneri relativi al trattamento economico dei segretari sono a carico dell'ente locale presso il quale prestano servizio.
7. Fino all'entrata in vigore del contratto di cui al comma 3, continua a trovare applicazione il contratto collettivo nazionale di lavoro dei segretari degli enti locali.
Art. 3
Funzioni e compiti del segretario1. Il segretario è organo di vertice dell'apparato burocratico dell'ente locale con funzione di direzione complessiva. Sono di competenza del segretario:
a) la collaborazione e l'assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente, al fine di salvaguardare la conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti;
b) l'attuazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente, nel rispetto del principio di legalità e secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa;
c) la direzione del sistema dei controlli interni dell'ente;
d) la partecipazione con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta, con la responsabilità della loro verbalizzazione;
e) il rogito di tutti i contratti nei quali l'ente è parte e l'autenticazione delle scritture private e degli atti unilaterali nell'interesse dell'ente;
f) la sovrintendenza ed il coordinamento delle funzioni dirigenziali o apicali, nonché l'esercizio della funzione di valutazione delle performance;
g) la sovrintendenza ed il coordinamento dell'attività di programmazione gestionale d'esercizio, unitamente alla proposta del piano esecutivo di gestione, della predisposizione del piano dettagliato degli obiettivi o del piano operativo delle risorse e degli obiettivi;
h) la collaborazione alla definizione della pianificazione strategica, negli enti in cui tale attività è prevista;
i) la sovrintendenza e coordinamento dei processi di assetto, adeguamento e modifica della struttura organizzativa e delle relative procedure;
j) l'esercizio delle funzioni connesse alla direzione del personale, compresa la funzione di presidente della delegazione di parte pubblica, in sede di contrattazione decentrata a livello di ente e di presidente del nucleo di valutazione;
k) la proposta della programmazione del fabbisogno di personale, della dotazione organica dell'ente, del piano di formazione del personale e dei sistemi di valutazione ed incentivazione del medesimo;
l) la proposta di adozione o modifica del regolamento per il funzionamento degli uffici e dei servizi e delle norme di accesso del personale;
m) ogni altra funzione attribuitagli dallo Statuto, dai regolamenti o conferitagli dal capo dell'amministrazione;
n) in tutti i comuni e le province della Sardegna non si applica il disposto dell'articolo 108 del decreto legislativo n. 267 del 2000.
Capo II
Organismo regionale per la gestione
dell'Albo dei segretariArt. 4
Organismo regionale per la gestione
dell'Albo dei segretari1. È istituito presso l'Assessorato regionale degli enti locali, finanze ed urbanistica l'Organismo per la gestione dell'albo dei segretari.
2. La composizione, l'organizzazione, il funzionamento e l'ordinamento contabile dell'Organismo regionale sono disciplinati con il regolamento di cui all'articolo 9, comma 1, del regolamento di attuazione e riserva di contratto.
3. L'organismo delibera in ordine:
a) all'attività di formazione;
b) alle modalità di indizione e di svolgimento dei concorsi.4. Presso l'Organismo regionale è istituita la Conferenza dei segretari, con funzioni consultive, composta dai segretari rappresentativi per fascia professionale e classe demografica dell'ente degli stessi, il cui numero non può essere superiore a due per ogni provincia. Le modalità per la sua composizione ed il suo funzionamento sono demandate al regolamento di cui all'articolo 9.
Art. 5
Finanziamento dell'Organismo regionale
per la gestione dell'Albo dei segretari1. È istituito uno specifico capitolo del bilancio regionale sul quale confluiscono i diritti di segreteria di cui agli articoli 40, 41 e 42 della legge 8 giugno 1962, n. 604 (Modificazioni allo stato giuridico e all'ordinamento della carriera dei segretari comunali e provinciali), riscossi dai comuni, dalle province e dalle unioni dei comuni della Regione, nella misura del 10 per cento dell'importo complessivo, che sono finalizzati prioritariamente per l'attività di formazione e di aggiornamento professionale dei segretari e per finanziare il trattamento economico dei segretari temporaneamente senza incarico presso un ente locale.
Art. 6
Albo regionale dei segretari1. L'Albo regionale dei segretari è gestito dal personale dipendente dall'Organismo regionale per la gestione dell'albo dei segretari.
2. Il numero complessivo degli iscritti all'Albo regionale non può essere superiore al numero degli enti, ridotto del numero delle sedi unificate. L'organismo adegua periodicamente la percentuale di corrispondenza tra sedi e segretari iscritti all'albo.
Art. 7
Modalità di accesso all'Albo regionale
dei segretari e attività di formazione1. All'Albo regionale dei segretari si accede tramite concorso pubblico e tirocinio teorico pratico della durata di sei mesi. Al concorso possono partecipare i candidati che abbiano conseguito il diploma di laurea secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 3 novembre 1999, n. 509 (Regolamento recante norme concernenti l'autonomia didattica degli atenei), ovvero laurea specialistica o magistrale ove prevista, esclusivamente in giurisprudenza, economia e commercio o scienze politiche.
2. Accedono, inoltre, all'Albo regionale, i segretari comunali e provinciali iscritti all'Albo di cui all'articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 465 (Regolamento recante disposizioni in materia di ordinamento dei segretari comunali e provinciali, a norma dell'articolo 17, comma 78, della L. 15 maggio 1997, n. 127), secondo le modalità previste dal regolamento di cui all'articolo 9.
3. Possono accedere, su richiesta e senza limiti di tempo dalla data delle dimissioni, i segretari già vincitori di concorso pubblico e già titolari di sedi di comuni o province ubicate nel territorio della Regione Sardegna che si sono dimessi per qualsiasi ragione, che attualmente prestano servizio presso altro ente locale o ufficio pubblico regionale o statale.
4. I segretari che accedono all'Albo regionale ai sensi del comma 1 sono iscritti nella fascia C e possono ricoprire, nella fase iniziale, incarichi nelle segreterie dei comuni sino a 3.000 abitanti.
5. La formazione e l'aggiornamento professionale dei segretari sono strumenti per la valorizzazione delle capacità e attitudini individuali e per un più efficace e qualificato espletamento dell'attività.
Art. 8
Fasce professionali1. I segretari comunali e provinciali sono classificati in tre fasce professionali, denominate A, B e C:
a) nella fascia professionale C sono inseriti i segretari idonei alla titolarità di sedi di comuni e unioni di comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti;
b) nella fascia professionale B sono inseriti i segretari idonei alla titolarità di sedi di comuni e unioni di comuni con popolazione da 3.001 a 10.000 abitanti;
c) nella fascia professionale A sono inseriti i segretari idonei alla titolarità di province, comuni e unioni di comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti; la fascia A è suddivisa nel modo seguente:
1) A2 include i segretari di comuni e unioni di comuni oltre i 10.000 abitanti o di enti riclassificati;
2) A1 comprende i segretari di comuni capoluogo di provincia e i segretari delle province.2. Tutti i segretari, a qualsiasi fascia siano iscritti ed in qualsiasi ente prestino servizio, appartengono alla categoria dirigenziale regionale.
3. Il trattamento economico dei segretari è graduato e differenziato in relazione alle distinte fasce professionali di appartenenza ed alle sedi ricoperte.
4. L'accesso alle diverse fasce professionali è consentito esclusivamente previo superamento dei corsi di formazione professionale e di specializzazione organizzati dall'Organismo regionale ed inoltre:
a) per l'accesso dalla fascia C alla fascia B i segretari devono aver maturato una anzianità di servizio in un comune della fascia C di almeno cinque anni;
b) per l'accesso dalla fascia B alla fascia A2 i segretari devono aver maturato una anzianità di servizio in un comune della fascia B di almeno cinque anni ed aver superato il corso organizzato dall'Organismo regionale dei segretari;
c) per l'accesso nella fascia A1, i segretari devono aver maturato almeno tre anni di anzianità in una sede di un comune appartenente alla fascia A2.5. Coloro che accedono all'albo mediante la procedura prevista dall'articolo 7, comma 2, sono collocati nella fascia professionale corrispondente a quella di provenienza.
Art. 9
Regolamento di attuazione e riserva di contratto1. Il regolamento di attuazione dell'ordinamento dei segretari degli enti locali è approvato con decreto del Presidente della Regione, previo parere dell'Organismo regionale per la gestione dell'Albo dei segretari e della Conferenza dei segretari, entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge e disciplina:
a) la composizione, l'organizzazione, il funzionamento e l'ordinamento contabile dell'Organismo regionale;
b) la gestione dell'Albo regionale dei segretari;
c) le modalità di riclassificazione degli enti;
d) le modalità per l'iscrizione all'Albo regionale dei segretari, nonché per la cancellazione dallo stesso albo;
e) le modalità di affidamento e di revoca degli incarichi di cui all'articolo 3, lettera m);
f) le modalità di utilizzazione dei segretari da parte delle amministrazioni del comparto unico regionale;
g) le modalità di funzionamento della Conferenza dei segretari;
h) le modalità per l'affidamento delle reggenze e delle supplenze;
i) l'intervento sostitutivo nei confronti dei sindaci o dei presidenti sulla nomina dei segretari;
j) le modalità per la costituzione della convenzioni di segreteria;
k) le modalità di nomina del segretario delle unioni di comuni;
l) la composizione dell'organo di valutazione del segretario e la relativa metodologia.2. È demandata allo specifico contratto collettivo regionale di lavoro la disciplina del trattamento economico dei segretari degli enti locali, della suddivisione delle fasce professionali e dei requisiti di appartenenza ad ognuna, nonché di ogni aspetto relativo allo status giuridico dei segretari che non sia già contenuto in norme di legge o di regolamento.
Capo III
Modalità di nomina del segretarioArt. 10
Nomina del segretario1. Il segretario dipende funzionalmente dal capo dell'amministrazione, che lo sceglie tra gli iscritti all'Albo regionale dei segretari nella corrispondente fascia professionale, sulla base di una valutazione curriculare dei candidati formalizzata con apposita graduatoria da parte dell'Organismo. Dopo la nomina è ammessa la risoluzione consensuale del rapporto di lavoro.
2. Il rapporto di lavoro dei segretari degli enti locali, nominati a norma del comma 1, è disciplinato da un contratto di diritto pubblico, stipulato a tempo indeterminato.
3. La nomina è disposta non oltre novanta giorni dalla vacanza della sede ovvero dalla data di proclamazione del sindaco, del presidente della provincia, nonché dalla elezione del presidente dell'unione.
4. Il sindaco, il presidente della provincia o il presidente dell'unione può esercitare la facoltà di non confermare il segretario dell'ente esclusivamente ove sussista una valutazione negativa dell'organismo di valutazione.
5. Il segretario comunica le dimissioni con un preavviso di almeno trenta giorni. L'obbligo del preavviso non sussiste qualora vi sia la risoluzione consensuale del rapporto di lavoro.
Art. 11
Convenzioni per il servizio di segreteria unica1. Le convenzioni per il servizio di segreteria unica possono essere stipulate fra un numero di comuni non superiore a due.
2. I comuni che costituiscono il servizio di segreteria unica non possono in nessun caso avere un numero di abitanti superiore a 5.000.
3. I comuni che stipulano convenzioni per il servizio di segreteria unica ne comunicano l'avvenuta costituzione all'Organismo di cui all'articolo 4.
Art. 12
Utilizzo e mobilità del segretario1. I segretari iscritti all'Albo regionale dei segretari possono svolgere funzioni di dirigenza all'interno di altre pubbliche amministrazioni, previa richiesta da parte dell'amministrazione interessata, in posizione di comando o con conferimento di specifico incarico di diritto privato, nel qual caso sono collocati in aspettativa.
2. Durante il periodo in cui il segretario è privo di incarico presso comuni, province o unioni, rimane iscritto all'Albo regionale dei segretari ed è posto a disposizione dell'Organismo regionale per le attività dell'Organismo stesso, nonché per incarichi di supplenza e di reggenza o per incarichi conferiti dalla Regione o da altre pubbliche amministrazioni.
3. Al segretario senza incarico compete l'ultimo trattamento economico in godimento, (tabellare e posizione percepita nell'ultimo mese) ove sia posto a disposizione dell'organismo regionale o assuma incarichi di supplenza o di reggenza, sino al conferimento di nuovo incarico.
4. Decorsi cinque anni nella posizione di aspettativa, il segretario che non abbia preso servizio in qualità di titolare di altra sede, ovvero che non abbia assunto funzioni dirigenziali in posizione di comando o con incarichi di diritto privato, è collocato d'ufficio in mobilità presso altre pubbliche amministrazioni.
5. L'utilizzazione del segretario nei casi previsti dal comma 3 determina l'interruzione del termine per il collocamento in mobilità.
Capo IV
Disposizioni finali e transitorieArt. 13
Vicesegretario1. Nei comuni, nelle province e nelle unioni dei comuni, il regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi può prevede un vicesegretario, in possesso del titolo di studio richiesto per l'accesso alla qualifica di segretario, per coadiuvare il segretario e sostituirlo nei casi di vacanza, assenza o impedimento.
2. Il vicesegretario non può sostituire il segretario assente o impedito per un periodo superiore a novanta giorni.
Art. 14
Disposizioni transitorie1. Entro centottanta giorni dall'entrata in vigore del regolamento di cui all'articolo 9 i segretari comunali e provinciali optano tra il mantenimento dell'iscrizione all'albo di cui all'articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 465 del 1997, e l'iscrizione all'Albo regionale dei segretari. In caso di mancato esercizio del diritto di opzione entro il termine indicato, i segretari sono iscritti automaticamente all'Albo regionale dei segretari.
2. In sede di prima applicazione, i segretari operanti nella Regione possono chiedere il trasferimento in altre regioni e, viceversa, i segretari operanti in altre regioni possono chiedere il trasferimento nella Regione autonoma della Sardegna. La loro iscrizione all'albo avviene ai sensi dell'articolo 6.
3. La possibilità che gli iscritti all'Albo regionale accedano anche all'albo di cui all'articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 465 del 1997 è prevista e disciplinata mediante accordo tra l'Organismo regionale per la gestione dell'Albo dei segretari e l'ex Agenzia nazionale per la gestione dell'Albo dei segretari comunali e provinciali.
4. I direttori generali non segretari, nominati antecedentemente, decadono automaticamente con l'entrata in vigore della presente legge.