CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 229

presentata dai Consiglieri regionali

MORICONI - CUCCU - LOTTO - MANCA - CARIA - CUCCA - MELONI Valerio -
SABATINI - SOLINAS Antonio - COCCO Daniele Secondo

il 22 novembre 2010

Nuova disciplina in materia di organizzazione del servizio idrico integrato

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RELAZIONE DEL PROPONENTE

La presente proposta di legge, traendo spunto da alcune recenti norme in materia di Servizio idrico (in particolare la legge regionale 14 maggio 2009, n. 1 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria 2009)", all'articolo 4, comma 36, inerente l'impegno per la presentazione di apposito disegno di legge di modifica della legge regionale n. 29 del 1997 sul Servizio idrico integrato e la legge 26 marzo 2010, n. 42 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 25 gennaio 2010, n. 2, recante interventi urgenti concernenti enti locali e regioni), articolo 1, comma 1 quinquies, inerente la prevista soppressione delle Autorità d'ambito al 31 dicembre 2010) e, anche in considerazione della estrema criticità economica, finanziaria e di qualità del servizio in cui attualmente versa la gestione del servizio idrico integrato, si prefigge di introdurre alcuni correttivi alla legislazione regionale di settore con lo scopo di dare impulso al processo che consenta di giungere ad una gestione realmente efficiente, efficace ed economica.

Il servizio idrico può essere definito come "servizio universale", per il quale deve essere garantita parità di accesso e per il quale è necessario elaborare un dimensionamento degli ambiti oggettivamente ottimale che consenta una gestione sostenibile sotto il profilo ambientale, economico, finanziario e dell'equità sociale. I cinque anni di gestione Abbanoa Spa si sono dimostrati insostenibili sotto ognuno di questi aspetti.

Sono ambiti ottimali quelli la cui dimensione determina il livello minimo di costi medi unitari, superata la quale si hanno inefficienze e diseconomie di scala date dall'eccessiva complessità di gestione o dalla minore flessibilità del sistema organizzativo.

L'attuale dimensionamento non ottimale dell'Ambito territoriale ottimale (ATO) unico Sardegna si è ripercosso negativamente anche sull'efficienza di Abbanoa Spa, la società pubblica nata nel 2005 dalla fusione dei precedenti gestori per la gestione del servizio idrico integrato. A questo stato di cose si assomma la profonda criticità e l'inadeguatezza del servizio reso da Abbanoa che, oggi, si pone nei confronti dei cittadini sardi come un vero e proprio ostacolo all'efficienza, che determina il continuo moltiplicarsi di sprechi e disservizi, ovvero come un gigante burocratico, costoso e con enormi difficoltà organizzative. Abbanoa Spa risulta essere un soggetto economico che, in nome di una velleitaria "razionalizzazione" del servizio idrico, si caratterizza per lentezza ed inefficienza gestionale, ha moltiplicato i tempi di attesa degli utenti, ha causato uno sconsiderato ed ingiustificato aumento dei costi con l'impossibilità, per i cittadini, di tenere un contatto diretto con i responsabili politici ed amministrativi della gestione del servizio.

La tesi che per migliorare l'efficienza del servizio idrico ed ottenere economie di scala fosse sufficiente creare un ambito unico è stata smentita dai fatti. Ciò che sembra dannoso nell'economia generale del servizio è proprio il "gigantismo genetico" dell'Ambito unico e, di conseguenza, di Abbanoa Spa. Le caratteristiche dell'ambito sardo (bassa densità di popolazione, vasta estensione territoriale e numerosità dei comuni serviti) hanno prodotto effetti disastrosi sulle spese correnti dell'ATO Sardegna.

Entrando nel dettaglio delle caratteristiche del servizio erogato da Abbanoa Spa emerge un livello di erogazione del servizio di circa 142 milioni di mc e perdite di rete pari al 54 per cento. Per quanto concerne invece la situazione economico-finanziaria, i dati evidenziano un terrificante peggioramento nei conti; infatti, i debiti totali della Abbanoa Spa sono più che triplicati in 5 anni di gestione arrivando, nel 2009, a quasi 635 milioni di euro. Tra il 2005 ed il 2008 le perdite d'esercizio sono quasi raddoppiate, arrivando ad oltre 13 milioni di euro. Il miglioramento del risultato 2009 (-12 milioni di euro circa) è da attribuirsi allo stanziamento di circa 40 milioni di euro di contributi erogati a vario titolo dalla Regione Sardegna ed iscritti tra i ricavi del bilancio di Abbanoa, senza i quali la perdita d'esercizio sarebbe stata di circa 50 milioni di euro. Soffermandoci sui risultati del 2009 si osserva, inoltre, che crescono le spese amministrative e generali e quelle per il personale, mentre diminuiscono drasticamente quelle per la vigilanza e per i servizi. Nel 2009, in altre parole, Abbanoa ha investito più per la propria struttura interna che per l'attività. Tutto questo a fronte di un processo di esternalizzazione, attualmente in corso, di molte attività quali le manutenzioni e la depurazione.

Uno studio compiuto dalla Hermes ricerche ha valutato l'efficienza del servizio idrico; a tal fine sono stati considerati i metri cubi di acqua erogata, il numero degli utenti ed il costo totale variabile. Lo studio evidenzia che esistono economie di scala in relazione alla quantità di acqua erogata: nel lungo periodo, dei 36 gestori presi in esame nessuno fra quelli con quantità erogata superiore a 50 milioni di metri cubi (ivi compresa Abbanoa Spa) ha conseguito economie di scala.

Dai risultati emerge che, sia per abitanti che per metri cubi erogati, l'ATO Sardegna non ha una dimensione ottimale, e non ottempera a quanto previsto dal decreto legislativo n. 152 del 2006 e dalla legge n. 36 del 1994 (legge Galli).

Appare chiaro che mantenendo l'attuale dimensionamento dell'ATO, ogni tentativo di garantire efficienza, efficacia, economicità e qualità del servizio del gestore, è del tutto velleitario. Occorre, quindi, trovare una nuova dimensione ed un nuovo modello di gestione ottimale, che permetta una gestione economica e finanziaria equilibrata a beneficio di tutti i sardi. L'aspetto dimensionale dell'ambito, infatti, non è una variabile secondaria sia in relazione alla capacità di auto organizzazione del soggetto gestore, sia in rapporto alla concreta possibilità del singolo utente di avere relazioni con essa e di incidere su scelte o indirizzi.

Il presente disegno di legge, quindi, fornisce indicazioni in ordine alla applicazione dell'articolo 1, comma 1 quinquies, della legge 26 marzo 2010, n. 42 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 25 gennaio 2010, n. 2, recante interventi urgenti concernenti enti locali e regioni), che dispone: "Decorso un anno dalla entrata in vigore della presente legge (1° gennaio 2011), sono soppresse le Autorità d'ambito territoriale di cui agli articoli 148 (Autorità d'ambito territoriale ottimale) e 201 (Disciplina del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani) del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni. Decorso lo stesso termine, ogni atto compiuto dalle Autorità d'ambito territoriale è da considerarsi nullo. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Le disposizioni di cui agli articoli 148 e 201 del citato D.Lgs. n. 152/2006 sono efficaci in ciascuna regione fino alla data di entrata in vigore della legge regionale di cui al periodo precedente. I medesimi articoli sono comunque abrogati decorso un anno dalla entrata in vigore della presente legge.".

Tale articolo è in linea con quanto indicato al comma 38 dell'articolo 2 della legge n. 244 del 2007 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008) che contiene alcune disposizioni in tema di servizio idrico integrato nell'ottica della gestione del servizio secondo criteri di efficienza e riduzione della spesa pubblica. Nello specifico il comma 38 recita come segue:
"Per le finalità di cui al comma 33, le Regioni, nell'esercizio delle rispettive prerogative costituzionali in materia di organizzazione e gestione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti, fatte salve le competenze del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in ottemperanza agli obblighi comunitari, procedono entro il 1° luglio 2008, fatti salvi gli affidamenti e le convenzioni in essere, alla rideterminazione degli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei medesimi servizi secondo i principi dell'efficienza e della riduzione della spesa nel rispetto dei seguenti criteri generali, quali indirizzi di coordinamento della finanza pubblica:
a) in sede di delimitazione degli ambiti secondo i criteri e i principi di cui agli articoli 147 e 200 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 "Norme in materia ambientale", valutazione prioritaria dei territori provinciali quali ambiti territoriali ottimali ai fini dell'attribuzione delle funzioni in materia di rifiuti alle province e delle funzioni in materia di servizio idrico integrato di norma alla provincia corrispondente ovvero, in caso di bacini di dimensioni più ampie del territorio provinciale, alle Regioni o alle province interessate, sulla base di appositi accordi; in alternativa, attribuzione delle medesime funzioni ad una delle forme associative tra comuni di cui agli articoli 30 e seguenti del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 "Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali", composte da sindaci o loro delegati che vi partecipano senza percepire alcun compenso;
b) destinazione delle economie a carattere permanente derivanti dall'attuazione del presente comma, come accertate da ciascuna regione con provvedimento comunicato al Ministro dell'economia e delle finanze, al potenziamento degli interventi di miglioria e manutenzione ordinaria e straordinaria delle reti e delle infrastrutture di supporto nei rispettivi ambiti territoriali, nonché al contenimento delle tariffe per gli utenti domestici finali.".

Il comma 33 della legge n. 244 del 2007, infatti, dispone:
"Anche ai fini del coordinamento della finanza pubblica, in attuazione dell'articolo 118 della Costituzione, lo Stato e le regioni, nell'ambito di rispettiva competenza legislativa, provvedono all'accorpamento o alla soppressione degli enti, agenzie od organismi, comunque denominati, titolari di funzioni in tutto o in parte coincidenti con quelle assegnate agli enti territoriali ed alla contestuale riallocazione delle stesse agli enti locali, secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza".

La finalità, in definitiva, è quindi il risparmio della spesa pubblica, e lo strumento è la soppressione di enti ritenuti inutili, in quanto "titolari di funzioni in tutto o in parte coincidenti con quelle assegnate agli enti territoriali".

Ciò premesso, è necessario provvedere ad una modifica sostanziale di quanto previsto dalla Regione Sardegna con la legge regionale 17 ottobre 1997, n. 29 (Istituzione del servizio idrico integrato, individuazione degli ambiti territoriali ottimali in attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36), che individuava un unico ambito territoriale come ottimale per l'intera Isola.

Con la soppressione delle Autorità d'ambito, introdotta dalla legge n. 42 del 2010, si tratta di individuare un nuovo assetto organizzativo del servizio idrico integrato che contemperi le esigenze di risparmio, di rappresentatività degli enti locali e di efficienza del servizio pubblico. Il punto, in sostanza, è quello di definire nuovi ambiti territoriali ottimali e individuare le modalità ed i soggetti a cui trasferire le competenze attualmente attribuite all'Autorità d'ambito.

Poiché gli ambiti territoriali ottimali devono essere definiti anche sulla scorta di quanto dettato dalla legge n. 244 del 2007, appare congruente con lo spirito della riforma riferirsi ad organizzazioni che operino ad una scala territoriale adeguata, definita sulla base di specifici approfondimenti di carattere tecnico-economico. In altre parole, il conseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed adeguatezza proposti dal legislatore nazionale dovrà essere perseguito con la realizzazione di organismi che non generino ulteriori costi per la comunità ma, al contrario, consentano di ridurre quelli attualmente sostenuti.

Le funzioni svolte dagli organismi deputati ad acquisire le funzioni precedentemente attribuite all'Autorità d'ambito andranno opportunamente integrate e potenziate per far fronte, fin da subito, alle nuove e diverse incombenze e ciò si ritiene di poterlo conseguire innanzitutto con il trasferimento incentivato del personale oggi in servizio presso l'Autorità d'ambito territoriale ottimale (AATO).

Al passaggio delle competenze amministrative e del personale AATO assunto a tempo indeterminato il disegno di legge accompagna l'istituzione delle Conferenze d'ambito del Servizio idrico integrato i cui organi sono il comitato esecutivo ed il segretariato permanente.

Il comitato esecutivo è composto da un numero di sindaci pari al 10 per cento dei comuni ricompresi nell'Ambito territoriale ottimale e dal presidente di ogni provincia ricompresa nel medesimo ambito territoriale ottimale e sarà presieduto da uno dei componenti eletto in seno allo stesso comitato. In questo modo il governo del servizio idrico integrato potrà essere svolto di concerto tra gli enti locali nel rispetto dell'articolo 142 del decreto legislativo n. 152 del 2006.

Accanto a tale riforma dell'organismo di indirizzo e controllo del servizio, si ritiene necessario anche avviare un processo di riorganizzazione della gestione del servizio oggi erogato da Abbanoa Spa.