CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 140

presentata dai Consiglieri regionali

CONTU Mariano Ignazio - PIRAS - ZEDDA Alessandra - STOCHINO

il 26 marzo 2010

Istituzione dell'Avvocatura della Regione autonoma della Sardegna

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RELAZIONE DEI PROPONENTI

La figura dell'avvocato dipendente e, più in generale, dell'Avvocatura degli enti pubblici è diventata, nel corso degli ultimi anni, sempre più strategica di fronte alla crescita notevole dei contenziosi giudiziali e stragiudiziali che rendono necessario avere un supporto tecnico, come l'ufficio legale, in grado di affrontare al meglio le crescenti problematiche tecnico-giuridiche.

La presente proposta di legge prevede di istituire l'Avvocatura regionale, in attuazione dei principi contenuti nella più recente disciplina legislativa (specialmente nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e, precedentemente, nella legge 23 ottobre 1992, n. 421 e nell'articolo 11, comma 4, lettera d), della legge 15 marzo 1997, n. 59) che consente alle amministrazioni pubbliche di creare specifici uffici legali interni dotati di professionisti abilitati a rappresentare e difendere l'amministrazione davanti a tutte le giurisdizioni ricorrendo a una distinta disciplina per le qualificate attività professionali, quali ad esempio quelle attualmente svolte dagli avvocati della Regione.

L'esigenza di intervenire tempestivamente, peraltro, non appare nuova per la Regione autonoma della Sardegna, dal momento che, già nel 1998 (con il disegno di legge della Giunta regionale n. 472 - Norme sull'Avvocatura regionale) e nel 2006 (disegno di legge della Giunta regionale n. 260, articoli 26 e seguenti - Istituzione dell'Avvocatura regionale) si intendeva riformare la materia per cercare di uniformarsi ai precetti imposti dalle numerose sentenze succedutesi in materia.

Infatti, costituiscono requisiti necessari per un corretto funzionamento degli uffici legali degli enti pubblici: a) l'esistenza presso l'ente pubblico di un ufficio legale costituente un'entità organica autonoma nell'ambito della struttura disegnata dalla sua pianta organica; b) lo svolgimento da parte degli addetti, con libertà ed autonomia, delle funzioni di competenza, con sostanziale estraneità all'apparato amministrativo, in posizione d'indipendenza e con esclusione da ogni attività di gestione; c) l'esercizio nell'interesse dell'ente soltanto dell'attività professionale, giudiziaria ed extragiudiziaria (Corte di cassazione, Sezioni unite civili, sentenza 19 agosto 2009 n. 18359).

Più precisamente l'Avvocatura della Regione deve possedere una struttura organica ed organizzativa, posta in posizione autonoma ed equiordinata rispetto alle restanti strutture di massimo livello dell'amministrazione ed operante in posizione di indipendenza da tutti gli altri settori dell'ente medesimo (TAR Sardegna, sez. II, sentenza 14 gennaio 2008, n. 7). In sostanza occorre, quindi, che il soggetto che di tale struttura abbia la responsabilità, da un lato, debba essere collocato in una posizione apicale nel comparto di riferimento che corrisponda a quella di ogni altro preposto alle restanti unità e, dall'altro, non debba sottostare ad alcuna subordinazione gerarchica nell'esercizio degli affari giuridico-legali afferenti le sue competenze, in guisa tale che non si possa, in astratto, configurare alcuna ipotesi di avocazione dell'affare (Corte di giustizia amministrativa, sentenza 15 ottobre 2009, n. 932).

Tali indirizzi, peraltro, hanno trovato formale riscontro anche nel recentissimo disegno di legge di riforma della professione forense ormai prossimo all'approvazione in Parlamento (fatto proprio anche dal Consiglio nazionale forense nella seduta amministrativa del 27 febbraio 2009) specialmente nell'articolo 21 rubricato "Avvocati degli Enti Pubblici".

Come già noto, a far data dall'anno 1977, per effetto della competenza attribuitagli dalle norme sull'organizzazione amministrativa della Regione (legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1, legge regionale 26 agosto 1988, n. 32 e legge regionale 13 novembre 1998, n. 31) il Servizio legislativo prima e l'Area legale della Presidenza della Regione poi, ha svolto e svolge le funzioni connesse al contenzioso giudiziale e stragiudiziale dell'Amministrazione regionale tramite gli avvocati dipendenti regionali in possesso dell'abilitazione professionale, iscritti nell'elenco di cui all'articolo 3 del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento della professione di avvocato).

Con la presente proposta di legge, anche per la Regione Sardegna, in linea con quanto già avvenuto nelle altre regioni, ove da tempo sono stati istituiti distinti uffici istituzionalmente ed esclusivamente preposti alla trattazione degli affari legali, si intende dare concreta attuazione a quelle esigenze di pubblico interesse che presiedono il generale processo di razionalizzazione degli apparati pubblici amministrativi che hanno sin qui disciplinato la materia.

Sotto l'altro profilo dell'economicità dell'azione amministrativa, non deve essere omesso, in considerazione della progressiva e continua crescita del contenzioso regionale, il risparmio che l'Avvocatura ha consentito e consente di conseguire a vantaggio dell'erario regionale, specialmente ove si consideri l'elevato dato percentuale delle cause vinte, riscontabile nelle parole di forte apprezzamento pronunziate dal Presidente del TAR Sardegna in occasione dell'inaugurazione dell'ultimo anno giudiziario.

Deve infine, evidenziarsi che per la Sardegna, quale Regione ad autonomia differenziata, l'organizzazione di un'Avvocatura all'interno del proprio apparato, con specifico ruolo e con collocazione distinta a garanzia dello svolgimento dei delicati compiti affidati, risponde ad una esigenza di riaffermazione dell'identità autonomistica, differenziata da quella statale.

In considerazione di quanto sopra rappresentato la presente proposta di legge prevede una formula organizzativa alla quale, in armonia con le altre avvocature pubbliche, è preposto un avvocato generale con funzioni di indirizzo, coordinamento, guida e impulso.

La dotazione organica degli avvocati della Regione, attualmente composta da 15 professionisti abilitati all'esercizio della professione iscritti negli elenchi speciali di cui al regio decreto-legge n. 1578 del 1933, è assegnata d'ufficio all'Avvocatura regionale e potrà essere ulteriormente integrata in ragione del costante incremento dell'attività legale e contenziosa (la quale è in continua ascesa in tutti i vari gradi e sedi di giudizio e presso le diverse giurisdizioni civile, penale, amministrativa, contabile, tributaria, costituzionale e, non ultimo, comunitaria).

L'articolo 2 della presente proposta di legge reca l'indicazione delle funzioni attribuite all'Avvocatura regionale che viene posta alle dirette dipendenze del Presidente della Regione e prevede la preposizione ad essa di un avvocato generale. Tale articolo prevede, inoltre, l'esclusività delle prestazioni e le incompatibilità degli avvocati regionali.

L'articolo 3 regolamenta, invece, il ruolo e le incompatibilità del personale.

L'articolo 4 disciplina il trattamento economico con inquadramento del personale della Regione iscritto negli elenchi speciali di cui al regio decreto-legge n. 1578 del 1933, nell'apposito comparto di riferimento in ragione della specifica anzianità di servizio acquisita e secondo quanto previsto dalla vigente disciplina in materia.

Con l'articolo 5 si prevede che l'accesso all'Avvocatura regionale per la sostituzione del personale collocato a riposo, ovvero per eventuali incrementi della dotazione organica, avvenga attraverso concorso pubblico per titoli, ovvero per titoli ed esami secondo le previsioni di apposito bando predisposto in armonia con la legge regionale 13 novembre 1998, n. 31.

L,'articolo 6 disciplina, infine, la fase transitoria indicando la prima dotazione organica dell'Avvocatura che prevede il trasferimento del Servizio affari legislativi e del BURAS all'Assessorato degli affari generali, personale e riforma della Regione, Direzione generale degli affari generali, ai sensi dell'articolo 11 della legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1.

L'articolo 7 individua le risorse finanziarie.

L'articolo 8 disciplina l'entrata in vigore della legge.