CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 135

presentata dai Consiglieri regionali

MELONI Francesco - FOIS - COSSA - VARGIU - DEDONI - MULA

il 17 marzo 2010

Norme sul reclutamento e sulla formazione dei dirigenti della pubblica amministrazione

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RELAZIONE DEI PROPONENTI

Generalità

"Houston we have a problem", comincia così una delle più avvincenti e drammatiche storie dei viaggi spaziali, quello dell'Apollo 13 che si conclude fortunatamente con il rientro sulla terra, sani e salvi, degli astronauti a bordo della navicella.

Lo stesso inizio potrebbe avere questa relazione che accompagna la proposta di legge sulla istituzione di un nuovo percorso per la selezione e la formazione della classe dirigente pubblica della Sardegna di domani.

Perché questa legge? In realtà è sotto gli occhi di tutti come la situazione della dirigenza pubblica, sia della Regione che delle altre istituzioni locali, sia estremamente critica e necessiti di interventi urgenti ed incisivi.

Salvo eccezioni lodevoli, ma purtroppo rare, la dirigenza pubblica in Sardegna è di livello insoddisfacente come dimostra ad abundantiam il funzionamento farraginoso, a dir poco, delle amministrazioni pubbliche, in primis quella della Regione.

Le lamentele dei comuni cittadini, ma anche quelle di coloro, come i politici, che vivono più dentro il palazzo, sono la testimonianza evidente di un disagio profondo, espresso civilmente, ma diffuso, condiviso e senz'altro dannoso per la nostra collettività.

Le riassumiamo tutte in alcune frasi che abbiamo sentito pronunciare nell'Aula del Consiglio regionale da uno che certo non può essere sospettato di avere secondi fini o di pensare ad una (peraltro quasi impossibile) privatizzazione di funzioni pubbliche, come però da qualche parte si comincia a pensare per risolvere il problema almeno con applicazioni parziali.

"La macchina amministrativo-burocratica di questa Regione non è all'altezza per affrontare la crisi, è un danno! Questa macchina non è solo insufficiente, è un freno!", e prosegue poi l'oratore parlando di "responsabilità che è individuabile, che non possiamo raccontarcela al bar e poi non essere conseguenti! C'è una dirigenza che deve agire … omissis ... attività che devono essere valutate".

Concludeva poi: "Badate, a me è capitato, lo dico perché riguarda l'altra Giunta, che un dirigente abbia ottenuto 57.000 euro lordi di premio di produttività a fronte di una produttività certificata zero! E noi dobbiamo stare ancora a queste condizioni? Io credo di no! Se queste cose che ci siamo detti e che ci diciamo verranno fatte, noi sosterremo la battaglia della Sardegna e della sua istituzione, del suo Governo, per uscire dalla crisi".

Parole dell'On.le Luciano Uras pronunciate il 19 gennaio 2010, nell'Aula del Consiglio regionale.

Ma non si tratta di parole isolate; nei giorni scorsi giudizi analoghi sono stati espressi dal Presidente della Banca di credito sardo, Mazzella, dal Presidente della Confindustria sarda, Putzu, dal Presidente della SFIRS, Tilocca e dal Presidente del Banco di Sardegna, Farina: tutti puntano l'indice sulle gravissime insufficienze della pubblica amministrazione sarda, addebitandole buona parte delle ragioni delle difficoltà di crescita dell'imprenditoria nell'Isola.

Un'indagine condotta recentemente dal Censis su circa cento referenti del sistema Confindustria-Mezzogiorno riporta inefficienze, lungaggini burocratiche, sprechi e ritardi della macchina amministrativa nelle regioni del sud con danni che si fanno sentire sullo sviluppo di terre che di sviluppo avrebbero un bisogno assoluto ed urgente.

Ma è soprattutto sulla competitività delle imprese, che in Sardegna già pagano un obolo pesantissimo all'insularità, che si fa sentire l'inefficienza della macchina amministrativa pubblica, generando un aumento dei costi (e dei tempi) di tale entità che, sempre secondo l'indagine del Censis, il 24 per cento della ricchezza prodotta dal sistema imprenditoriale del sud viene sacrificato sull'altare della pubblica amministrazione senza vantaggi per nessun cittadino.

Il 60 per cento degli imprenditori sardi considera "scarso" il livello di funzionamento della pubblica amministrazione nell'Isola, con un valore che è molto superiore a quello, peraltro già di per sé assai poco lusinghiero, della media degli imprenditori del sud che esprimono lo stesso parere in un percentuale pari al 44,7 per cento del totale.

E appare superfluo ricordare che queste situazioni di criticità della pubblica amministrazione si riflettono pesantemente sulla possibilità di raccogliere investimenti provenienti da fuori Sardegna perché l'investimento tende a concentrarsi dove può trovare le condizioni migliori, tra le quali vi sono senz'altro un clima idoneo in termini di cultura del lavoro, una forza lavoro adeguata, infrastrutture e trasporti moderni, ma soprattutto amministrazioni pubbliche più efficienti e veloci.

Anche a raffrontare incentivi pubblici da un lato e le condizioni ambientali ed istituzionali di una determinata zona dall'altro, saranno queste ultime a far pendere in positivo la bilancia della decisione di un imprenditore che intende investire in una determinata zona.

Nessuno, in queste condizioni della pubblica amministrazione, vuole o può correre il rischio di mettere i suoi capitali in un'impresa e vederseli bloccati per anni a causa dei dubbi burocratici o, delle paure "giudiziarie" di qualche funzionario regionale o comunale.

Un'indagine della Banca d'Italia resa pubblica nel febbraio del 2010 mette sotto la lente d'ingrandimento la situazione delle regioni italiane nei confronti del costo della burocrazia e rivela che i costi di start-up di un'impresa corrispondono in Sardegna al 38,2 per cento dei costi iniziali di avviamento dell'impresa.

L'analogo costo per un'impresa che voglia aprire in territorio lombardo è del 10 per cento!

Si pensi all'edilizia, settore nel quale le disparità sono ancora più palesi, con 958 giorni in media per ottenere una licenza edilizia contro i 515 della media nazionale: forse non è difficile comprendere le ragioni di uno sviluppo incompleto e strutturalmente debole.

Agli occhi degli investitori, soprattutto stranieri, sono diventate più attraenti zone che negli ultimi venti-trenta anni sono cresciute in termini di livello culturale, sociale ed amministrativo come il Veneto, l'Emilia e lo stesso Lazio, mentre praticamente nessun segno di risveglio si è avuto al sud.

Per le nostre pubbliche amministrazioni esiste inoltre un'altra acclarata area di insoddisfazione del cittadino comune, quella rappresentata dalla pervasività delle logiche clientelari che esistono dappertutto, e qui non si vuole fare moralismo di basso profilo, e sono anche accettabili quando rivestono un ruolo marginale (nessuno è perfetto!), ma che diventano intollerabili quando, come nella nostra realtà, arrivano letteralmente a governare il rapporto tra la pubblica amministrazione e il cittadino.

La complessità voluta delle procedure, le interpretazioni più burocratiche delle norme sempre in sfavore del cittadino, l'incapacità o peggio la scelta deliberata di molti funzionari e dirigenti di non assumersi rischi (l'italico: chi me lo fa fare?) generano inoltre l'humus culturale necessario per l'innestarsi dei gravissimi fenomeni di corruzione e di concussione di cui le cronache giudiziarie del Paese sono piene.

Che fare? A noi pare che non ci sia dubbio sul fatto che dobbiamo modificare questa situazione in profondità perché una pubblica amministrazione inefficiente è piombo nei piedi della società, delle sue possibilità di crescita, dell'aumento del suo prodotto lordo e quindi della sua ricchezza complessiva.

Ed è bene che cominciamo a farlo subito perché qualunque strada scegliamo si tratterà di soluzioni che avranno effetti solo nel tempo in quanto, come dice Jacques Attali, noi decidiamo oggi quello che succederà nel 2050 e progettiamo oggi quello che forse accadrà nel 2100.

Ci sono numerosi punti critici in questa materia su cui bisogna agire in maniera fortemente innovativa e sui quali ci siamo concentrati sia in questa relazione di accompagnamento della proposta di legge sia nella stessa proposta.

Il primo passo dovrebbe essere quello di un coinvolgimento delle università sarde, nel senso di ripensarne un poco il ruolo e gli atteggiamenti culturali, almeno per quanto riguarda le facoltà che producono il maggior numero di dirigenti e funzionari delle pubbliche amministrazioni (giurisprudenza, economia, scienze politiche).

Questo si scontra tuttavia con il fatto che la Regione Sardegna, ai sensi dell'articolo 5 dello Statuto, ha competenze di carattere esclusivamente integrativo ed attuativo rispetto allo Stato nel settore dell'istruzione universitaria nonché con la considerazione pratica che fino a quando le università continueranno ad essere soggette all'attuale quadro normativo ed istituzionale riesce difficile credere che si possa davvero cambiare qualcosa.

Se le università sarde hanno fino ad ora contribuito a produrre una classe di pubblici funzionari di livello insoddisfacente non si vede davvero cosa potrebbe fare la Regione per cambiare la situazione, visto e considerato che non ha competenze che possano realmente incidere nel settore.

Forse avremmo bisogno di una sorta di Bocconi sarda, una scuola cioè di grandissimo livello scientifico e formativo che cominci a sfornare laureati di qualità superiore a quelli che abbiamo oggi. E su questo tema sicuramente la Sardegna dovrà riflettere attentamente, ma non ci pare proprio che in questa direzione si possa agire in tempi celeri.

Un altro intervento cui potremmo pensare è quello di una maggiore selezione meritocratica nella scelta dei nostri prossimi funzionari e dirigenti, ma la nostra società sembra sprovvista, e non solo nella nostra Isola, per la verità, di quella condivisione culturale verso la meritocrazia che sarebbe necessaria per introdurla davvero.

Vi è ad ostacolarla la nostra, diffusissima, convinzione che il futuro continui ad essere rappresentato da una condivisione dei valori familiari in senso tradizionale, cioè alla visione dei rapporti familiari legata ai tempi in cui la famiglia rappresentava l'unico sistema di welfare seppure informale che è stato essenziale per la vita delle generazioni che ci hanno preceduto e che assume particolare valore in una terra povera come la nostra è stata per secoli.

Un giovane americano a diciotto anni lascia la sua famiglia per andare all'università, spesso a migliaia di chilometri da casa sua, e comincia la sua vita indipendente e la sua carriera che, in un sistema fortemente meritocratico come quello statunitense, lo porterà a fare una strada più o meno importante se ne avrà le capacità, indipendentemente da chi è il padre.

Nel nostro paese, salvo le lodevoli eccezioni che ci sono qui come ci sono anche, al contrario, negli USA, continua una visione un po' opaca dei rapporti famigliari ed è a nostro parere troppo benignamente accettata una prassi di aiuti e raccomandazioni che esercita effetti negativi anche sulla scelta dei nostri pubblici funzionari e, in conseguenza, sulla qualità complessiva e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni.

È risaputo e dimostrato da numerose statistiche (fatto confermato anche recentemente da un'indagine OCSE che definisce la mobilità sociale bloccata), che qui da noi la mobilità sociale è molto bassa, i figli dei medici fanno spesso i medici, quelli degli avvocati o dei giudici fanno altrettanto spesso il lavoro dei loro padri e la cosa vale anche per i dipendenti della Regione.

Abbiamo lavorato per fare una proposta di legge che ci aiuti a cambiare questo stato di cose, a fare un grande sforzo per modificare i valori morali cui dovrebbero ispirarsi i nostri funzionari pubblici, a instillare in essi una tensione etica condivisa che gli consenta di comprendere che con la Regione non firmano solo un contratto di valore amministrativo e lavoristico, ma che assumono obblighi verso la collettività che vanno al di là dei loro stretti compiti d'ufficio.

Devono essere persone speciali perché rappresentano funzioni che non possono prevedere esclusivamente l'otto-quattordici, ma bensì doveri e obblighi, anche burocratici, ma soprattutto morali, che vanno al di là degli impegni strettamente contrattuali.

Noi sardi, come collettività dobbiamo inventare un percorso di selezione e formazione che ci permetta di avere una classe di funzionari pubblici realmente al servizio del cittadino, di persone che comprendano appieno l'alto e ampio obbiettivo che la società affida loro, che sappiano sviluppare il loro potenziale in favore non di sé stessi, o almeno non solo, ma a beneficio di tutti.

In sintesi, questa proposta di legge mira a dare inizio ad una profonda mutazione della nostra classe di funzionari e dirigenti pubblici, una vera e propria rivoluzione che richiederà alcuni decenni, ma che è destinata a cambiare il futuro della nostra Isola per i nostri figli e i nostri nipoti.

Ci siamo prefissati tre principali direttrici di marcia per raggiungere i nostri obbiettivi: selezione, formazione e modifica di valori etici e culturali.

Per fare questo abbiamo studiato con attenzione numerosi esempi che la letteratura offre, dalle fabbriche di eccellenza rappresentate dalle super università americane e britanniche, all'apparato militare di Israele, alle scuole di altissima formazione tipo l'Ecole national d'administration di Parigi, istituita dal generale De Gaulle subito dopo la fine della Seconda guerra mondiale proprio allo scopo di riformare in profondità il sistema di reclutamento e formazione delle élite pubbliche.

Ma forse l'esempio più utile e più adattabile alla nostra realtà, sia per l'aspetto dei costi sia perché possiamo farlo in maniera relativamente semplice e senza interferire con le competenze dello Stato, è quello della Repubblica di Singapore.

L'esempio di Singapore

La Repubblica di Singapore è un piccolo Stato asiatico multietnico di circa quattro milioni di abitanti, con una popolazione composta da un misto tra cinesi, malesi e indiani che occupa una superficie di soli 623 chilometri quadrati.

Non si tratta di un paese democratico, non almeno secondo i nostri standard, ma è un paese dove non esiste delinquenza, caratterizzato da uno straordinario sviluppo economico che ha trasformato in pochi decenni un pezzetto di giungla pressoché inabitabile in uno dei paesi più sviluppati, civili, ordinati e vivibili del mondo.

Quali i motivi dello spettacolare successo di uno Stato così piccolo che, senza neppure essere dotato di alcun particolare tipo di risorse naturali, ha saputo portare il tenore di vita della sua popolazione ad un livello molto vicino a quello dei più ricchi paesi d'occidente?

La risposta sta proprio nella straordinaria qualità della sua pubblica amministrazione che, ancora prima dell'indipendenza totale della Repubblica (prima dall'Impero britannico e poi dalla vicina Malesia), è stata pensata, progettata e realizzata per essere la prima risorsa del paese.

Il problema dell'eccellenza della pubblica amministrazione e quello connesso della meritocrazia sono stati ritenuti così importanti dalle autorità di Singapore che essi fanno parte addirittura della Costituzione, dove è previsto un organo a capo di tutto il settore, con poteri quasi assoluti e completamente indipendente dal potere politico, la Public service commission.

Il processo di reclutamento e formazione dei futuri quadri dirigenti dell'amministrazione pubblica della Repubblica comincia al momento in cui i giovanissimi studenti terminano la scuola primaria e si prolunga nel tempo con una serie di esami e selezioni su base esclusivamente di merito che consente alle autorità di indirizzare ogni ragazzo verso il corso di studi a lui più congeniale.

Basti dire, che tra le numerose possibilità scolastiche offerte ai giovani singaporesi, ci sono delle scuole speciali, indipendent school, dedicate agli studenti i cui risultati nei test dimostrano spiccate attitudini verso l'arte, la matematica oppure lo sport.

Al termine delle scuole medie secondarie avviene un'ulteriore selezione che serve ad indirizzare gli studenti verso le università oppure verso scuole specialistiche, sempre a seconda delle doti attitudinali e dei risultati scolastici ottenuti a scuola e nei test somministrati.

A questo punto tutti coloro che lo meritano vengono ammessi a beneficiare di un sistema di borse di studio che coprono i costi di studio veri e propri e quelli di mantenimento, con l'obbiettivo esplicito di selezionare davvero le migliori intelligenze per la classe dirigente del futuro, garantendo al contempo pari opportunità di crescita per tutti.

Da notare che il sistema prevede che le borse di studio possano essere assegnate anche per frequentare università estere a cui però ogni studente si deve guadagnare l'ammissione per conto proprio, grazie ai suoi studi e al suo impegno.

Sono circa 500 ogni anno gli studenti che entrano nel programma, un numero straordinario in relazione alla popolazione, e in cambio di questa grande possibilità che gli offre la Repubblica di Singapore viene loro richiesto di lavorare per un periodo predeterminato nella pubblica amministrazione.

In anni molto più recenti è stato inoltre creato un altro programma, detto fast-track (letteralmente "binario veloce", ma in realtà significa "percorso veloce"), che permette ai migliori percorsi veloci verso i vertici dell'apparato amministrativo della Repubblica.

Si tratta di un programma basato su periodi di training specificamente disegnati, con rotazioni tra diverse strutture amministrative che durano diversi anni, al termine dei quali i migliori vengono indirizzati ai livelli più elevati dello Stato.

Naturalmente dirigenti con questi straordinari percorsi e con curricula professionali di questo livello, per quanto dotati di grandissimo spirito di servizio civile e di gratitudine verso uno Stato che ha creduto in loro e li ha fatti studiare, sono soggetti in continuazione a offerte di lavoro da parte del settore privato, anche da imprese di nazionalità diversa.

Allo scopo di trattenerli nelle file della sua amministrazione lo Stato di Singapore paga ai suoi migliori funzionari stipendi in linea con quelli che essi potrebbero trovare sul libero mercato.

In sostanza si tratta dell'applicazione pratica dei principi che abbiamo enunciato nel paragrafo precedente e cioè selezione, formazione e modifica di valori etici e culturali.

I risultati ottenuti dalla Repubblica di Singapore in circa cinquant'anni di vita del programma sono stati straordinari e rappresentano senza alcun dubbio le fondamenta dell'eccezionale sviluppo sociale ed economico del paese e del suo successo in tutte le classifiche mondiali della qualità della vita.

La soluzione sarda

Sulla base delle considerazioni che precedono, abbiamo elaborato una strategia per il rinnovo della classe dirigente pubblica nella nostra Isola, strategia che prevede che per accedere ai posti di funzionario e di dirigente debba essere seguito un percorso preciso.

I posti di funzionario e dirigente delle categorie suindicate sono circa 1.500 nella pianta organica dell'Amministrazione regionale e degli enti regionali, cui sono da aggiungere quelli di province e comuni e quelli (limitandoci ai funzionari amministrativi, tecnici e a quelli della carriera medico-organizzativa) nel servizio sanitario regionale.

Di questi circa la metà rappresenta dirigenti e funzionari del livello più elevato (quelli laureati) per cui si tratta dunque di un complessivo di circa 8-900 posizioni di dirigente e di funzionario, ai quali la presente proposta di legge prevede che si possa accedere, in via obbligatoria per Regione ed enti regionali e su base volontaria per gli altri settori, solo al termine di un iter di studi, di specializzazioni e di tirocinio pratico molto dettagliato e destinato a formare funzionari pubblici di altissimo livello.

Deve essere chiaro che la proposta di legge prevede la possibilità di aderire per tutte le amministrazioni pubbliche del territorio isolano che potranno, anno per anno, comunicare alla Regione le loro necessità di dirigenti e funzionari per consentire gli adattamenti quantitativi al programma.

In poche parole il messaggio che si vuole dare alle amministrazioni pubbliche non dipendenti dalla Regione è che la Regione mette a disposizione anche di questi enti locali le sue risorse per la formazione di quadri dirigenti competenti e qualificati e sta poi alla responsabilità dei presidenti delle province, dei sindaci e dei direttori delle aziende sanitarie valutare l'opportunità di disporre di questa possibilità.

La proposta di legge è basata, con gli aggiustamenti consigliati dalle specifiche circostanze in cui i prescelti si troveranno a studiare e a operare, sull'esperienza della Repubblica di Singapore ed ha, ai nostri occhi, l'unico difetto di richiedere tempi medi per l'implementazione del programma e tempi lunghi perché si comincino a sentire i suoi effetti sulla vita civile ed amministrativa della Sardegna.

Viene istituita presso l'Assessorato degli affari generali, personale e riforma della Regione l'Agenzia regionale per il servizio pubblico (ARSP), gestita da un consiglio di amministrazione composto da un numero di componenti pari a 5 a scadenza variabile, la quale avrà il compito di governare il programma di selezione e formazione della dirigenza regionale del settore pubblico.

L'Agenzia governerà il progetto complessivo con piena autonomia operativa, ma nell'ambito delle indicazioni dell'Assessore degli affari generali, personale e riforma della Regione e della Giunta regionale, al cui controllo sarà unicamente soggetta.

L'Agenzia è il punto cardine sul quale deve ruotare tutto il progetto ed assume un ruolo innovativo nella storia degli enti regionali: l'Agenzia non è infatti intesa, in questa legge, come un soggetto burocratico che svolge più o meno bene determinate pratiche amministrative.

Essa è invece una sorta di "famiglia" aggiuntiva per i giovani selezionati, naturalmente per quanto si riferisce al loro percorso di studio e di formazione: deve seguirli e monitorarli, consigliare loro i percorsi di studio più opportuni, i corsi da seguire e quelli trascurabili nella prospettiva delle loro future mansioni, valutare il rendimento accademico, suggerire i corsi di specializzazione più adeguati ad ognuno dei giovani in base a propensioni e personalità, stabilire quali sono le esperienze pratiche di stage con maggiori probabilità di giovare alla loro maturazione professionale.

Soprattutto dovrà instillare in ognuno di loro l'orgoglio di essere stati scelti, di appartenere ad un'elite di persone super selezionate che, ancora giovanissimi, termineranno il loro percorso formativo, in un posto di lavoro prestigioso e sicuro, dove potranno avere la rara chance di essere utili agli altri e alla loro terra, creando insomma in questi giovani il livello etico richiesto dalle funzioni che saranno chiamati a svolgere.

L'Agenzia dovrà cioè far crescere i futuri dirigenti e funzionari facendogli comprendere che la collettività sta investendo pesantemente su di loro ma che da loro si aspetta molto, che sono loro i pilastri su cui si baserà il futuro e il progresso della Sardegna di domani.

Tra i compiti assegnati all'ARSP vi potrebbe essere anche quello di incentivare e promuovere la costituzione di master e dottorati di livello europeo in collaborazione tra le università sarde e atenei stranieri, dedicati almeno in una prima fase alla formazione dei nostri futuri dirigenti, in particolare facendo riferimento a quei corsi di alta formazione che la presente legge prevede come obbligatori per tutti i partecipanti al programma.

Potrebbe quindi trattarsi di un primo gradino verso l'istituzione di corsi comuni tra le università sarde e altre istituzioni italiane o straniere, sulla base della comune adesione a un programma congiunto, con titoli reciprocamente riconosciuti in modo automatico da tutti gli atenei partecipanti.

Una grande novità di questa legge e, per quanto ne sappiamo della pubblica amministrazione nel nostro paese, è la modalità di auto-perpetuazione scelta come modello organizzativo per il consiglio di amministrazione dell'Agenzia.

Come si noterà scorrendo l'articolato, il consiglio viene nominato dalla Regione solo in prima battuta, ma successivamente i componenti del consiglio provvedono a scegliere i loro futuri colleghi in maniera autonoma rispetto al potere politico del momento.

L'idea, ripresa da alcune fondazioni americane, è quella che nel tempo si allentano i rapporti politici dei primi consiglieri con chi li ha nominati e le scelte successive sono quindi progressivamente più indipendenti e più determinate dall'eccellenza e dalla qualità dei nuovi membri che non da legami di natura politica e clientelare.
Ogni anno l'ARSP inviterà con un bando pubblico i migliori diplomati dei licei, quelli che si saranno diplomati con 100 punti su 100, a partecipare ad una selezione per soli quiz, ma intendendo i 100 punti non come una valutazione, ma solo come un requisito di partenza.

La selezione dovrà essere condotta nell'ambito delle più recenti normative in materia di formazione e valutazione scolastica, sulla base dell'European qualification framework (EQF), adottato dal Parlamento europeo il 23 aprile del 2008.

L'EQF individua otto livelli formativi, ognuno dei quali descrive le conoscenze, le abilità e le competenze in maniera slegata dal sistema in cui e con cui sono state acquisite per cui la selezione dovrà essere centrata su prove di "literacy" scientifica, matematica e di lettura.

Al termine della selezione, tra i candidati che raggiungono e superano il quarto livello previsto dall'EQF, i meglio classificati saranno ammessi al programma.

Una volta ammessi al programma i soggetti selezionati si iscriveranno all'università scegliendo le varie facoltà tra quelle indicate dall'ARSP, dopo che la Regione avrà loro comunicato i termini quali-quantitativi delle esigenze che prevede di avere al momento in cui quella annualità del progetto avrà termine, circa dieci anni dopo.

Questa fase sarà totalmente a carico dei soggetti selezionati e delle loro famiglie e la Regione, tramite l'Agenzia, potrà intervenire con aiuti di natura economica solo per coloro che decidessero di andare a studiare fuori Sardegna, sulla base dei redditi e di un progetto scolastico che la stessa Agenzia dovesse ritenere particolarmente valido.

Durante il periodo degli studi universitari i soggetti partecipanti effettueranno periodi di stage negli uffici regionali e degli altri enti che avessero deciso di partecipare al progetto, stage di durata limitata e in diversi settori, prevalentemente, ma non unicamente, nei periodi estivi: naturalmente sarà l'Agenzia a disegnare un percorso di formazione pratico negli uffici per i diversi candidati.

Al termine dei corsi di laurea, la Regione procederà a bandire un concorso riservato a coloro che si sono laureati nei tempi regolari e che abbiano riportato un punteggio di laurea non inferiore a 101/110, tenendo conto nel bando delle esigenze quantitative di funzionari e dirigenti (incluse le diverse specializzazioni) che prevede di avere al temine della successiva fase del programma.

Sulla base delle necessità un certo numero dei selezionati verrà ammesso direttamente al percorso dei dirigenti e una parte a quello dei funzionari.

La successiva fase del progetto prevede la frequenza, a spese della Regione, di un master di specializzazione nelle scienze della pubblica amministrazione in Italia o all'estero per un periodo di almeno due anni a ciclo continuo per i dirigenti mentre per i funzionari si potrà prevedere anche la modalità di corsi con frequenza periodica e non a ciclo continuo.

Terminato il master tutti i soggetti svolgeranno un tirocinio pratico presso amministrazioni pubbliche e private di particolare importanza e livello culturale e professionale, con le quali l'Agenzia stipulerà un'apposita convenzione.

In questo ambito una particolare attenzione dovrà essere dedicata alle istituzioni comunitarie presso le quali dovrà svolgersi in toto il tirocinio di un adeguato numero di futuri funzionari e dirigenti, anche se comunque tutti i partecipanti al programma dovranno effettuare almeno sei mesi di pratica presso tali istituzioni.

Questo periodo di tirocinio durerà tre anni e le assegnazioni dei partecipanti ai diversi soggetti che li accoglieranno saranno stabilite dall'Agenzia la quale finanzierà gli stage sia con la coperture delle spese sia con un assegno mensile a titolo di salario.

Durante tutto il percorso formativo sin qui descritto tutti i soggetti selezionati dovranno studiare e giungere ad una buona conoscenza di almeno due lingue e per questo saranno assistiti organizzativamente e finanziariamente dall'ARSP.

Alla fine di questa fase di esperienza pratica i partecipanti al programma saranno inquadrati, a seconda dell'esito del concorso post-laurea, direttamente nei ruoli delle amministrazioni pubbliche per i quali i posti erano stati determinati dieci anni prima.

Prima dell'inizio del lavoro vero e proprio tutti i partecipanti al programma, funzionari e dirigenti, dovranno frequentare un corso di aggiornamento in informatica di durata trimestrale.

Il corso sarà organizzato dall'ARSP avvalendosi di consulenti, di Sardegna IT, delle università sarde, ma non solo, e dovrà avere carattere teorico pratico con lezioni frontali ed esercitazioni applicative con gli insegnanti.

Lo scopo di quest'ultima parte del percorso formativo è quello di immettere nella pubblica amministrazione persone in grado di comprendere e utilizzare. al meglio le risorse che le moderne scienze informatiche metteranno a disposizione in quel determinato momento: come si suol dire in informatica "state of art".

La legge prevede che a far data dal quinto anno dall'inizio del programma non potranno più essere assunti funzionari o dirigenti con le normali procedure se non per il dieci per cento dei posti disponibili e che per il futuro l'unica via per accedere ai ruoli di funzionario e di dirigente non sia altro che quella prevista dalla presente legge.

Analisi costo/beneficio

Abbiamo già spiegato quali sono le ragioni che rendono importante ed urgente una riforma del sistema di reclutamento e formazione dei dirigenti pubblici della Regione e più in generale della pubblica amministrazione nella nostra Isola anche se i benefici che se ne otterranno non sono esattamente valutabili in termini economici.

È di tutta evidenza che non si tratta di un tema sul quale si possa procedere ad un'analisi costo/beneficio di tipo tradizionale anche se esistono studi approfonditi che dimostrano qual è l'impatto economico sulla collettività di una pubblica amministrazione inefficiente quando non corrotta.

E purtroppo le due cose spesso si associano o addirittura spesso l'inefficienza è voluta e diventa quasi una necessaria premessa della corruzione.

Invece vogliamo concentrare l'attenzione di chi legge su un altro aspetto, cioè quello delle opportunità mancate, in termini di occasioni di crescita e di sviluppo, che un apparato pubblico causa al territorio che si trova a gestire amministrativamente.

Infatti, tra le motivazioni da portare a sostegno dell'urgenza di prendere misure che assicurino una maggiore efficienza della pubblica amministrazione, vorremmo ricordare le considerazioni dell'economista statunitense Douglass North, uno dei maggiori esponenti della corrente istituzionalista, insignito del premio Nobel per l'economia nel 1993.

Lo studioso americano, in particolare, sottolinea l'esigenza e l'urgenza, per tutte le società che vogliano adottare misure operative concrete a sostegno del loro sviluppo, di cercare di ovviare alla mancanza di qualsiasi "tentativo riuscito di integrare, in modo significativo, i cambiamenti istituzionali sul lato della domanda all'analisi complessiva della crescita della produttività nel lungo termine."

Secondo North questo fenomeno non deriverebbe semplicemente "dal fatto che la teoria economica classica ignora le istituzioni, ma anche dalle difficoltà che impediscono l'individuazione di dati o indicatori a livello macroeconomico per valutare l'impatto delle istituzioni. Infatti, una cosa è misurare l'impatto diretto di norme ambientali o regole amministrative sui costi di trasformazione o di produzione (di solito, l'incidenza non è elevata); altra cosa è valutare l'impatto indiretto in termini di aumento dell'incertezza e quindi di scelte non fatte".

Abbiamo già detto sopra delle difficoltà di valutare esattamente, con un'analisi costo/beneficio di tipo tradizionale, l'impatto delle inefficienze dei pubblici uffici sulla vita economica e sociale di una popolazione, ma qui il prof. North approfondisce la questione e si riferisce specificamente alle occasioni perse prima ancora di palesarsi sia pure a livello di idee progettuali e quindi non valutabili in alcun modo perché neppure conosciute in ipotesi.

Continua, infatti, lo studioso affermando che: "Non esiste alcun modo semplice per misurare il volume di prodotto perso in relazione al tempo impegnato, i costi e l'accresciuta incertezza che derivano da norme e regole che ormai disciplinano ogni aspetto della produzione e dello scambio. Si valutano soltanto i costi di transazione rispetto agli scambi effettivamente avvenuti e non il valore della produzione e degli scambi mai effettuati a causa di costi di transazione talmente elevati da precludere tali attività economiche. Eppure non tener conto, a causa delle difficoltà di valutazione, di tali opportunità perse (proprio in seguito all'inefficienza delle istituzioni e, in particolare, della pubblica amministrazione), significa trascurare un aspetto essenziale del processo di crescita economica" (D.C. North, Istituzioni, costi di transazione e produttività nel lungo termine, 4a Conferenza su Etica ed economia, mercato e finanza per lo sviluppo e l'occupazione, Nemetria, 1996, pp. 20-21).

Descrizione della legge

La legge prevede all'articolo 1 i principi generali e gli scopi e le finalità che intende raggiungere mentre l'articolo 2 prevede e disciplina l'istituzione dell'Agenzia regionale per il servizio pubblico che rappresenta il perno di tutto il sistema. In particolare, prevede le modalità di auto-perpetuazione del consiglio di amministrazione con i periodi di scadenza dall'incarico di ogni consigliere.

L'articolo 3 introduce il concetto del tutoraggio per ogni singolo partecipante, ne spiega le modalità e gli scopi, tra cui quello di costituire uno spirito di corpo per giovani cui verranno affidate enormi responsabilità per il futuro dei loro conterranei.

Le norme per i procedimenti di selezione e reclutamento sono contenute nell'articolo 4 mentre il 5 disciplina in dettaglio i percorsi di formazione dei funzionari e dei dirigenti pubblici.

L'articolo 6 si occupa dei benefici economici e di carriera che la Regione riserva ai soggetti selezionati e quindi norma, in sostanza, il tipo di aiuti di cui i partecipanti al progetto potranno godere, mentre il successivo articolo 7 prevede la possibilità di istituzione di percorsi separati per particolari categorie di dirigenti tecnici, cioè quelli per i quali la pubblica amministrazione dovesse ritenere di aver bisogno di specifiche competenze tecniche.

Gli articoli 8 e 9 sono dedicati ad un completamento dei percorsi formativi studiato appositamente per le lingue straniere e per le competenze informatiche.

L'articolo 10 norma gli obblighi cui ogni partecipante al programma si impegna ad aderire ed in particolare prevede la possibilità che ogni soggetto possa liberamente lasciare il programma in qualunque punto del percorso, ma che sia tenuto a rimborsare alla Regione i costi che la collettività ha incontrato per la sua formazione.

All'articolo 11 sono riportate le norme finali mentre il 12 è una norma transitoria che prevede di cominciare ad immettere, con relativa urgenza, nella pubblica amministrazione una prima ondata di nuovi dirigenti di livello, tramite l'effettuazione di un mini percorso formativo per 20 giovani funzionari della Regione che, a seguito di un percorso di durata ridotta (circa tre anni) accedono direttamente alla carriera dirigenziale.

L'articolo 13 contiene le norme di natura finanziaria mentre il 14 prevede l'entrata in vigore per il 1° gennaio 2011.