CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 127

presentata dai Consiglieri regionali

VARGIU - COSSA - DEDONI - FOIS - MELONI Francesco - MULA

il 4 marzo 2010

Istituzione del Garante del diritto alla salute e della Camera di conciliazione sanitaria

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RELAZIONE DEI PROPONENTI

Il percorso delle riforme costituzionali degli anni scorsi, che ha attribuito competenza primaria alle regioni in materia di organizzazione sanitaria, è stato compendiato in Sardegna dagli effetti della legge finanziaria nazionale del 2007 che ha posto interamente a carico della nostra Regione la spesa per il funzionamento del Sistema sanitario regionale.

In un contesto in cui appare sempre più difficile coniugare il sistema dell'universalità di accesso alle prestazioni con la qualità dell'assistenza e con le esigenze di bilancio, la Sardegna si prepara dunque a nuove sfide di organizzazione del servizio, che diano certezza del miglior utilizzo delle risorse disponibili.

In questi mesi si è dunque aperto un dibattito sulla riforma del sistema sanitario regionale, che impegnerà l'attività legislativa del Consiglio regionale.

Al di là dei contenuti della riforma, l'esame dell'attuale situazione della sanità isolana e gli insegnamenti che derivano dall'esperienza delle ultime legislature regionali, indicano con tutta evidenza la necessità di mettere in cantiere azioni riformiste che possano trovare la maggior condivisione possibile, sia tra le forze politiche, che tra gli operatori sanitari, le associazioni e i pazienti.

Si tratta dunque di individuare i possibili percorsi di condivisione, che possano consentire il varo di provvedimenti legislativi in grado di esplicare il proprio effetto ben oltre il ristretto arco di tempo del quinquennio di durata di una legislatura regionale.

In questa direzione si muovono i Riformatori nel presentare l'attuale proposta di legge che riprende i propositi di analoga proposta, presentata con sostegno bipartisan nella legislatura tra il 1999 e il 2004 e mai arrivata alla discussione consiliare.

La finalità della legge è quella di contribuire al rafforzamento dello spirito di affidamento fiduciario tra il cittadino e il Servizio sanitario regionale, che faccia crescere il grado di partecipazione del paziente agli obiettivi generali del sistema stesso e, contemporaneamente, rappresenti un sistema di controllo terzo del buon funzionamento dell'assistenza sarda.

Il gradimento del sistema è, infatti, espresso dal consenso del cittadino, che resta l'unico vero punto di riferimento e destinatario delle prestazioni.

La costruzione e il mantenimento del miglior rapporto possibile tra il cittadino e il sistema che fornisce le prestazioni (e ne controlla e verifica la qualità) rappresenta dunque un elemento chiave del suo stesso funzionamento ed è parte integrante della sua efficienza.

In questo senso, le aziende sanitarie si sono dotate nel tempo di attività di controllo interno (risk management, governance clinica) finalizzate alla riduzione del rischio di malfunzionamento e mantengono terminali rivolti all'esterno (gli uffici relazioni con il pubblico, URP) che hanno il compito di coltivare il rapporto virtuoso con il cittadino, accertandone le esigenze e tenendole in debito conto nella successiva programmazione dei servizi sanitari.

È però indubbio che il rapporto tra il cittadino ed il sistema debba trovare più significativi elementi di complementarietà, aumentando il grado di fiducia nelle istituzioni ed elevando il grado di compartecipazione alle scelte.

La presente proposta di legge si pone proprio questo obiettivo, interpretando le sensibilità contenute all'interno della legge regionale n. 10 del 2006, e restando nel solco di quanto previsto dallo stesso Piano sanitario regionale 2006-2008.

Essa persegue l'obiettivo di creare un meccanismo istituzionale che, attraverso la figura del Garante del diritto alla salute, ponga la Sardegna all'avanguardia nelle politiche di attenzione al cittadino e sottolinei la volontà della nostra Regione di dimostrarsi attenta alla qualità e al gradimento delle prestazioni sanitarie, attraverso un rapporto sempre più virtuoso con il paziente, beneficiario dell'intervento di assistenza.

Attraverso l'approvazione della presente proposta di legge la Regione metterebbe a disposizione di tutti i sardi una figura che si ponga in posizione di terzietà rispetto alle istituzioni sanitarie, indipendente dalle aziende e dal potere politico, che venga considerata amica e fiduciaria dal cittadino e al suo servizio, in modo da poter diventare il naturale punto di riferimento per ogni segnalazione di malfunzionamento del sistema.

Il Garante sarebbe dunque assimilabile ad una sorta di authority, in grado di osservare, conoscere e controllare complessivamente e continuativamente l'intero sistema sanitario regionale, intervenendo al fianco del cittadino ovunque sia necessario e stimolando le istituzioni ad adottare i provvedimenti utili a risolvere ogni eventuale problema che costituisca ostacolo nella fruizione di servizi di qualità.

Il Garante, per la specificità delle sue funzioni, non si sovrapporrebbe al difensore civico (comunque inattivo da anni nella nostra Regione) e, rispetto a questo, sarebbe dotato della maggior autorità nel proprio campo di competenza che gli deriva dall'attività sanzionatoria nei confronti delle aziende pubbliche e di quelle private che intrattengono rapporti con il Servizio sanitario regionale.

Il Garante sarebbe pertanto destinato a creare un rapporto costante con il cittadino, finalizzato a consolidare la fiducia nel Servizio sanitario regionale, che possa potenziare e tutelare la stessa azione degli operatori sanitari e che possa consentire l'immediato intervento di tutela ogni qual volta ci sia il sospetto della lesione del diritto alla salute di ciascun cittadino.

L'attività del Garante, adeguatamente monitorata e sistematizzata, potrebbe inoltre essere utile alle stesse istituzioni sanitarie e al governo regionale, in quanto rappresenterebbe lo spaccato delle difficoltà del cittadino sardo nel quotidiano accesso alle prestazioni sanitarie e le sue indicazioni potrebbero servire alla stessa Agenzia regionale per la sanità per lo sviluppo della progettualità di competenza.

Quando l'attività del Garante sarà decollata, e si sarà pertanto correttamente instaurato il rapporto fiduciario con il cittadino e quello di stimolo delle attività istituzionali, la sede dell'Ufficio del garante potrebbe anche diventare un'importante camera di compensazione del contenzioso legato alla "malpractice" sanitaria e alla cosiddetta "malasanità".

Tale problematica comporta oggi ripercussioni sempre più pesanti sul complessivo rapporto fiduciario medico-paziente, sulla generale fiducia nel sistema e sulla stessa spesa sanitaria, che si dilata a causa della cosiddetta "medicina difensiva", inutile ai fini diagnostico-clinici, ma talvolta impropriamente utilizzata dal Servizio sanitario a fini di autotutela.

Lo stesso legislatore nazionale appare attivamente impegnato sulla materia (vedi il decreto delegato Alfano), nel tentativo di trovare sedi stragiudiziarie di raffreddamento della crescita del contenzioso che, almeno in sanità, sono destinate a diventare riconoscibili e ad avere successo soltanto se riconducibili ad istituzioni considerate "neutrali", che riscuotano la fiducia di tutte le parti in causa.

La riduzione della conflittualità giudiziaria tra il medico e il paziente rappresenta dunque un elemento del virtuoso funzionamento del sistema perché punta a difendere il rapporto cardine dell'intera attività sanitaria e mira a far crescere la qualità percepita dell'assistenza.

Le informazioni che saranno raccolte dall'Ufficio del garante attraverso tale ultima, specifica attività medico-legale potranno infine essere di grande aiuto alle ASL nell'attuazione di quei percorsi virtuosi di presa di conoscenza della possibilità di errore da parte dell'operatore sanitario, che vanno sotto il nome di "risk management" e rappresentano un capitolo sempre più importante dell'attività aziendale di educazione e aggiornamento professionale dei propri dirigenti.

Nel dettaglio dell'esame del testo, l'articolo 1 istituisce la figura del Garante.

Gli articoli 2, 3 e 4 ne disciplinano l'ambito di attività, indicando procedure assai snelle per l'accesso da parte del cittadino, stabilendo il raccordo con le istituzioni sanitarie, con gli ordini e i collegi professionali, con il sistema assicurativo e dotando il Garante di attività sanzionatoria diretta in caso di accertata responsabilità. Il Garante si rapporta in maniera costante con il Presidente della Regione, con l'Assessore regionale dell'igiene e sanità e dell'assistenza sociale, con la presidenza della competente Commissione consiliare e con le rappresentanze istituzionali delle professioni sanitarie, riferendo sulla sua attività e formulando eventuali ipotesi correttive dei malfunzionamenti eventualmente verificati.

L'articolo 5 introduce la possibilità che l'Ufficio del garante ricopra un ruolo importante nella soluzione dei casi di "malpractice" sanitaria, attraverso l'istituzione della Camera di conciliazione sanitaria che contribuisca a decongestionare i tribunali e a dare rapida soluzione ad ogni legittima esigenza di risarcimento del paziente.

L'articolo 6 disciplina i ricorsi avversi all'attività del Garante.

L'articolo 7 tutela l'accesso del Garante ad ogni informazione necessaria per i compiti di istituto.

L'articolo 8 concerne la diffusione delle informazioni sull'attività del Garante e le modalità dei suoi rapporti con le istituzioni regionali.

Gli articoli 9, 10, 11 e 12 stabiliscono i requisiti per la nomina del Garante, le incompatibilità, le modalità di elezione, la durata della carica e le condizioni per la sua eventuale revoca.

Gli articoli 13, 14 e 15 garantiscono le risorse necessarie per la funzionalità dell'Ufficio e disciplinano i trattamenti economici.