CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 84

presentata dai Consiglieri regionali
SANNA Giacomo - SOLINAS Christian - DESSÌ - MANINCHEDDA - PLANETTA

il 28 ottobre 2009

Norme di indirizzo per il rilascio delle concessioni demaniali marittime

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RELAZIONE DEI PROPONENTI

Con il decreto legislativo 17 aprile 2001, n. 234 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Sardegna per il conferimento di funzioni amministrative, in attuazione del capo I della Legge n. 59 del 1997), sono stati conferiti alla Regione e agli enti locali della Sardegna le funzioni e i compiti che il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, conferisce alle regioni a statuto ordinario e ai loro enti locali.

Con legge regionale 12 giugno 2006, n. 9, nell'esercizio della propria potestà legislativa in materia di "Ordinamento degli enti locali e relative circoscrizioni", di cui all'articolo 3, lettera b), dello Statuto speciale, la Regione ha disciplinato il conferimento delle funzioni e dei compiti amministrativi agli enti locali in attuazione del predetto decreto legislativo 17 aprile 2001, n. 234 e in coerenza con i principi di cui agli articoli 118 e 119 della Costituzione, nonché con l'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).

In particolare gli articoli 40 e 41 della legge regionale in argomento hanno definito le rispettive funzioni in materia di demanio marittimo, affidando agli enti locali la competenza in materia di concessioni sui beni del demanio marittimo o della navigazione interna, per finalità turistico-ricreative, su aree scoperte o che comportino impianti di facile rimozione.

Nelle more dell'adozione di specifiche leggi di settore o per il riordino della relativa legislazione in materia, le funzioni regionali di programmazione, indirizzo e coordinamento sono state esercitate dalla Giunta regionale con differenti deliberazioni.

Nello specifico, l'articolo 13 delle direttive per la redazione del Piano di utilizzo dei litorali e l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di zone del mare territoriale, approvate con deliberazione della Giunta regionale n. 29/15 del 22 maggio 2008, ha esplicitamente previsto che "in sede di prima applicazione dei Piani le concessioni sostanzialmente conformi alle prescrizioni del Piano stesso cessano alla scadenza ordinaria indicata nel titolo concessorio. Alla scadenza, il concessionario che abbia i requisiti per il rinnovo della concessione si potrà avvalere del diritto di cui all'articolo 37 del Codice della navigazione.".

Sulla base di tali presupposti normativi gli operatori delle imprese balneari della Sardegna hanno pianificato i propri investimenti riponendo un ragionevole affidamento sulla durata dei relativi piani di ammortamento ed impegnandosi di conseguenza.

Tale comparto, che rappresenta una peculiarità ed una risorsa del sistema economico isolano, conta circa 600 aziende ed impiega per l'erogazione dei servizi caratteristici di spiaggia, oltre le attività di prevenzione e salvataggio a mare e di sorveglianza, pulizia e manutenzione dell'arenile, circa 3.000 addetti. Si tratta, peraltro, di piccole attività imprenditoriali, perlopiù a conduzione familiare, caratterizzate dal fattore dell'autoimpiego non assistito da contributi pubblici, ma interamente finanziato dall'iniziativa privata.

Ora, il 29 gennaio 2009 la Commissione europea ha avviato nei confronti del Governo italiano la procedura d'infrazione n. 2008/4908, rilevando un'anomalia nell'ambito del sistema nazionale di rinnovo delle concessioni demaniali marittime e contestando la preferenza accordata, in sede di rinnovo, alle precedenti concessioni rispetto alle nuove istanze, così come disposto dal Codice della navigazione al titolo II, articolo 37, comma 2. Contestualmente ha dato al nostro Governo due mesi di tempo per rivedere la normativa riallineandola a quanto disposto dall'articolo 43 del Trattato UE, che consente ad ogni persona fisica o giuridica di partecipare in modo stabile e duraturo alla vita economica di uno stato membro diverso dal suo stato di origine.

Decorso infruttuosamente il termine del 29 marzo 2009 senza che la rappresentanza italiana inviasse alla segreteria generale alcuna comunicazione in merito, la Commissione europea ai primi di agosto ha inviato una lettera di sollecito, nella quale si individuava nel 15 settembre 2009 il termine ultimo per la trasmissione alla Commissione di un piano di lavoro volto ad armonizzare la normativa nazionale a quella europea. Neppure entro tale data il Governo italiano ha definito la propria posizione sul tema, pur preannunciando un'azione coordinata a tutela del comparto delle imprese balneari che preveda una gradualità nei tempi di applicazione delle osservazioni della Commissione tale da consentire agli operatori del settore quanto meno un rientro dagli investimenti effettuati.

L'esigenza di intervenire con la presente legge nasce, pertanto, dalla necessità di definire il regime transitorio indispensabile nella fase di adeguamento della normativa regionale ai principi comunitari nel rispetto della legislazione nazionale di riferimento.

Sul punto assume particolare rilievo il rispetto del principio della libertà di stabilimento e tutela della concorrenza di cui agli articoli 43 e 81 del Trattato CE, il quale richiede che all'interno degli ordinamenti degli stati membri siano aboliti gli istituti che creano delle disparità di trattamento fra gli operatori economici.

L'adeguamento a tali principi necessita di una riforma organica che coinvolge non solo la potestà legislativa regionale, ma necessita di un intervento di più ampio respiro da parte del legislatore statale.

Come detto, fra gli istituti che possono presentare elementi di maggiore criticità assume rilievo il diritto riconosciuto al titolare della concessione demaniale rilasciata a scopo turistico-ricreativo di ottenere il rinnovo della stessa.

Si tratta di istituto già conosciuto dal Codice della navigazione e specificamente previsto nella normativa statale (decreto legge 5 ottobre 1993, n. 400, recante "Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime", convertito in legge 4 dicembre 1993, n. 494) e recepito nelle direttive per la redazione del Piano di utilizzo dei litorali e l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di zone del mare territoriale, approvate dalla Regione Sardegna.

In via transitoria e nelle more del piano di armonizzazione della normativa nazionale a quella europea mediante una riforma organica della materia da parte dello Stato si è ritenuto necessario eliminare l'istituto del rinnovo automatico delle concessioni trattandosi di una abolizione imposta dall'esigenza di garantire il rispetto dei principi comunitari.

A tal fine, anche onde prevenire un prevedibile carico di contenziosi circa il conflitto dispositivo tra la vigente normativa nazionale ed i principi comunitari de quo, si è ritenuto di intervenire sulle attuali concessioni indicando una data certa (31 dicembre 2015) di scadenza non più prorogabile né rinnovabile ed entro la quale portare a compimento i processi di riforma che porteranno ai bandi ad evidenza pubblica per le nuove assegnazioni.

L'esigenza di indicare il termine del 31 dicembre 2015 per la scadenza delle concessioni nasce sia dall'esigenza di garantire l'ammortamento degli investimenti e la remunerazione dei capitali investiti dai concessionari in conformità a quanto previsto dal considerando n. 62 della premessa della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2006/123/CE (relativa ai servizi nel mercato interno), sia dalla necessità di evitare una situazione di indubbio disagio per i comuni con inevitabili ripercussioni anche sull'offerta turistica che costituisce, come noto, una delle principali risorse della Regione.

La norma proposta prevede che, nelle more dell'adozione dei piani comunali di utilizzo del litorale, ovvero per le concessioni non ancora scadute alla data di approvazione della presente legge, i termini di scadenza vengano automaticamente prorogati al 31 dicembre 2015, senza necessità di atti da parte dei comuni che dovranno solo provvedere a regolare la concessione relativamente agli oneri dovuti dal concessionario (tassa di registrazione, aggiornamento del canone ecc.).

Per la presente legge è, altresì, richiesta l'urgenza, motivata dalla scadenza di gran parte delle concessioni demaniali marittime al 31 dicembre 2009 e dall'esigenza per i comuni di disporre di indicazioni utili sulle procedure da applicare.