CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

DISEGNO DI LEGGE N. 489

presentato dalla Giunta regionale,
su proposta dell'Assessore regionale dell'industria, ZEDDA

il 22 febbraio 2013

Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 7 giugno 1989, n. 30 (Disciplina delle attività di cava)

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RELAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE

La presente proposta nasce dalla necessità di regolare una serie di attività inerenti alle autorizzazioni in campo dei miglioramenti fondiari che risentono, allo stato, di un vuoto normativo causa di incertezze, conflitti e aggravio procedurale sia per gli istanti, privati e/o enti pubblici, che per l'Amministrazione regionale chiamata ad esprimersi su tale argomento.

Infatti, ogni opera di miglioramento fondiario (OMF), che comporti alterazione della morfologia del territorio (quale la sistemazione dei terreni con scavi e rinterri che non riguardano la normale pratica agricola), è sottoposta all'autorizzazione dell'amministrazione comunale competente (secondo le disposizioni dei vigenti regolamenti e strumenti urbanistici), salvo ulteriori nulla osta e approvazioni in caso di aree tutelate e/o vincolate, ma sovente la Regione, per tramite del Servizio attività estrattive e recupero ambientale, è chiamata, dai privati e/o dai comuni, a dare il proprio parere sull'eventualità che l'asportazione del materiale in esubero, originato dai movimenti di terra compresi nei progetti di miglioramento fondiario, sia o meno da configurarsi come attività di cava, soggetta al titolo IV della vigente legge regionale n. 30 del 1989.

Oggi la definizione dei campi relativi alle OMF, rispetto all'attività di cava, è spesso di difficile demarcazione non essendoci un limite oggettivo o una regolamentazione dei movimenti di terra in escavazione legati alle opere di miglioramento fondiario.

Di seguito vengono illustrate le motivazioni a chiarimento delle modifiche che si intendono proporre relativamente all'articolo 2 e all'articolo 30 della legge regionale n. 30 del 1989, al fine di risolvere le problematiche riscontrate.

Aggiunte dopo l'articolo 2 della legge regionale n. 30 del 1989 "Classificazione dei materiali di cava e torbiera", Art. 2 bis "Attività di cava"

Definizioni

Appare preliminarmente necessario richiamare alcuni concetti fondamentali che individuano le diversità esistenti tra ciò che attiene ai miglioramenti fondiari e le attività di cava, diversità che vanno individuate in funzione dei diversi aspetti che di seguito vengono evidenziati.

Per miglioramento fondiario si intende qualsivoglia investimento duraturo di capitale e di lavoro che comporta una valorizzazione del capitale fondiario nel suo complesso e che si concretizza con un aumento della produttività e/o redditività del fondo agricolo, attraverso principalmente l'aumento della fertilità dei terreni, intesa come attitudine produttiva degli stessi.

Ben diversa è l'attività di cava, la cui finalità è la sistematica coltivazione di giacimenti di materiali classificati di seconda categoria (ex regio decreto n. 1443 del 1927) industrialmente utilizzabili (per costruzioni edilizie, per opere stradali, ecc.) e che nulla ha a che fare con il miglioramento dell'attitudine produttiva di un fondo agricolo e con l'incremento della sua redditività. La finalità stessa della cava, ovvero il suo sfruttamento da parte del titolare dell'autorizzazione al fine di ottenerne un approvvigionamento di prodotti destinati alla vendita, condiziona la durata dell'attività di estrazione, che sovente si protrae anche per parecchi anni.

I miglioramenti fondiari risultano, invece, più limitati nel tempo, solitamente uno o due anni, in quanto condizionati dall'ordinamento produttivo aziendale e dalla rotazione colturale, nonché dall'estensione degli appezzamenti oggetto di intervento di miglioria.

Ne consegue che, mentre un fondo agricolo, oggetto di miglioramento, esprime gli esiti dello stesso attraverso un incremento del valore fondiario a fronte dell'incremento dei redditi futuri, al contrario nel caso di una cava si riscontra una progressiva perdita di valore nel tempo della cava stessa e del fondo su cui viene esercitata, in relazione alla progressiva asportazione del materiale che costituisce il relativo giacimento. Inoltre, ad avvenuto esaurimento della stessa, la cava sfruttata - in forza dell'applicazione della normativa regionale - deve essere recuperata dal punto di vista ambientale sostenendo onerosi costi.

Caratteristiche dell'attività e aspetti che diversificano i miglioramenti agronomici dalle cave

I miglioramenti agronomici dei fondi agricoli sono delle opere che non possono essere definite né assimilate alle attività di cava né ai lavori di coltivazione di materiali di cava; diversamente andrebbero soggetti:
1. alla presentazione della documentazione prevista dalla legge regionale n. 30 del 1989, e successive modifiche ed integrazioni, ivi compresi il progetto e l'indicazione del direttore dei lavori a cui spetta l'alta sorveglianza dei lavori di coltivazione;
2. alla procedura di verifica della rispondenza dei lavori di coltivazione a quanto previsto nel provvedimento di autorizzazione con particolare riferimento ai lavori di recupero ambientale.

Non si fa menzione quindi, nella normativa attuale, del materiale asportato nell'ambito delle OMF.

Normativa di sicurezza

Le attività di cava rientrano nell'ambito di applicazione del decreto del Presidente della Repubblica n. 128 del 1959 (Norme della polizia delle miniere e delle cave) e del decreto legislativo n. 624 del 1996 (Attuazione della direttiva 92/91/CEE relativa alla sicurezza e salute dei lavoratori nelle industrie estrattive per trivellazione e della direttiva 92/104/CEE relativa alla sicurezza e salute dei lavoratori nelle industrie estrattive a cielo aperto o sotterranee) e richiedono la presentazione del Documento di sicurezza e salute, nonché la nomina di direttore responsabile e sorvegliante, per una conseguente applicazione della normativa generale in materia di sicurezza dei lavori (decreto legislativo n. 81 del 2009 e successive modifiche ed integrazioni). Le OMF non rientrano in tale ambito.

Normativa in materia di rifiuti di estrazione

Le norme che trattano questa materia (decreto legislativo n. 117 del 2008 e normativa comunitaria) si applicano ai rifiuti prodotti dalle "industrie estrattive" che vengono definiti dall'articolo 3, Rifiuti di estrazione: rifiuti derivanti ... dallo sfruttamento delle cave.

È evidente che tale definizione non si adatti alla tipologia dei lavori di movimentazione di terreno utilizzati per conseguire un miglioramento del fondo che, pertanto, risultano esclusi dall'ambito di applicazione del decreto legislativo n. 117 del 2008.

Diversità della tipologia amministrativa dei provvedimenti abilitativi necessari

I miglioramenti fondiari di tipo agronomico, con asportazione di suolo, sono degli interventi appartenenti alla categoria dei movimenti di terra riconducibili agli interventi sottoposti a permesso di costruire (come più avanti specificato). L'autorizzazione ad effettuare il miglioramento agronomico si distingue dall'autorizzazione di cava per la diversa procedura istruttoria, per la mancanza di un progetto di coltivazione e di recupero ambientale e perché il suo rilascio non prevede la necessità di prestare garanzie fideiussorie.

Limiti nell'asportazione del materiale ai fini della configurazione dell'attività di cava

Si ritiene opportuno esplicitare il vincolo fondamentale che la presente proposta di modifica di legge ritiene opportuno introdurre, regolando - di conseguenza - la potestà autorizzativa delle strutture regionali. Ciò va riferito, in particolare, a quanto previsto dall'articolo 2 bis, comma 2, lettera c), della presente proposta di modifica che, di fatto, dispone il limite di 3.000 mc/ha lavorato di materiale asportato in esubero, al di sotto dei quale non si configura attività di cava.

Risulta opportuno specificare che il limite quantitativo di 3.000 mc/ha lavorato, va riferito al materiale in esubero che viene asportato dal fondo e quindi utilizzato industrialmente, o commercializzato, non ricomprendendo in tale quantitativo massimo eventuali colmature effettuate con il riporto dei materiali di sterro provenienti dal fondo medesimo.

Il dato proposto di un'asportazione massima di materiale in esubero di 3.000 mc/ha lavorato si ritiene un dato medio riferito al tipo di lavorazione e non al tipo specifico di terreno, classificata in agronomia come di "messa in coltura" quale ad esempio lo spietramento, o il dissodamento, lo spianamento od il livellamento dei suoli (il dissodamento si aggira ad una profondità tra 30 e 50 cm per le erbacee, fino ad anche a 80-100 cm per le arboree).

Sostituzione dell'articolo 30 della legge regionale n. 30 del 1989 "Sanzioni", Art. 30 "Sanzioni"

La sostituzione dell'attuale articolo 30 (Sanzioni) della legge regionale n. 30 del 1989, ne lascia inalterata la struttura imperniata su due commi, il primo relativo alle sanzioni per l'esercizio di attività estrattiva in assenza di titolo abilitativo, il secondo comma relativo a sanzioni per inosservanza rispetto alle prescrizioni legate all'autorizzazione. La sostituzione è, pertanto, motivata da due necessità: la prima legata all'aggiornamento degli importi delle sanzioni, dalle lire all'euro; la seconda correlata all'adeguamento normativo sulla base delle leggi più recenti (per esempio la legge regionale n. 9 del 2006). Occorre precisare la necessità di introdurre un'ulteriore sanzione, correlata al valore dei materiale già asportato durante il periodo di attività non autorizzata, a compensazione della illecita sottrazione di materiale di interesse pubblico.