CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

DISEGNO DI LEGGE N. 398

presentato dalla Giunta regionale,
su proposta dell'Assessore regionale degli enti locali, finanze ed urbanistica,
RASSU

il 21 giugno 2012

Disposizioni urgenti per il contrasto al disagio sociale e alla tensione abitativa presente nei territori caratterizzati da diffusione insediativa discontinua ed altri usi impropri, in materia di piani di risanamento urbanistico e piani di riqualificazione paesaggistica e norme di interpretazione autentica in materia di beni paesaggistici

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RELAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE

Con il presente disegno di legge la Giunta regionale intende dare risposta ad alcune situazioni problematiche che si stanno verificando nel territorio e si propone di consentire una migliore attuazione del Piano paesaggistico regionale (PPR) che, come noto, persegue l'obiettivo fondamentale di operare un'adeguata sintesi tra la tutela e valorizzazione del patrimonio naturale e storico-paesaggistico e gli obiettivi di sviluppo sostenibile.

Il disegno di legge si inserisce, coerentemente, nell'azione avviata dalla Regione per la salvaguardia e la valorizzazione paesaggistica, quale confermata con la recente approvazione delle linee guida per l'aggiornamento e revisione del PPR degli ambiti costieri.

La prima problematica è relativa a quegli insediamenti abusivi, che non hanno ancora concluso l'iter amministrativo della sanatoria, per i quali la proposta di legge ritiene necessario, anche per consentire una conclusione di tale iter, riaprire la possibilità di utilizzare lo strumento del Piano di risanamento urbanistico (PRU); tale Piano era stato introdotto dalla legge regionale n. 23 del 1985 quale strumento attuativo di cui i comuni dovevano obbligatoriamente dotarsi nel caso di insediamenti edilizi realizzati in tutto o in parte abusivamente, la cui densità edificatoria fosse superiore al limite di 0,40 mc/mq.

Laddove si fossero verificate queste situazioni, il rilascio della concessione in sanatoria, per gli edifici compresi nella perimetrazione dell'insediamento, da effettuarsi a cura del comune che era tenuto a specificare dove l'insediamento superasse l'indice previsto dalla legge, era subordinato all'approvazione, da parte dello stesso comune, di un piano di risanamento urbanistico. Inoltre, nel caso di insediamenti in aree vincolate paesaggisticamente, l'accertamento di compatibilità paesaggistica, propedeutico al rilascio del titolo edilizio in sanatoria, veniva sospeso dagli uffici, come si è verificato in alcuni casi di attualità, sino a quando il comune avesse attestato che l'insediamento abusivo non avrebbe richiesto l'approvazione di un PRU o approvato il PRU.

La seconda problematica è relativa ad alcune delicate situazioni di disagio sociale e di tensione abitativa presenti in aree con insediamenti edilizi, realizzati anche abusivamente, caratterizzati da una diffusione insediativa discontinua che compromette ampie superfici di territorio e da usi impropri rispetto sia alla destinazione urbanistica delle aree, sia ai loro valori paesaggistico-ambientali, che non sono gestibili né attraverso i PRU ordinari, in quanto mancano i presupposti dimensionali (ad esempio, densità edilizia insufficiente per perimetrare un PRU) o giuridici (possibilità di completare l'iter del condono) né attraverso gli altri strumenti esistenti. Queste situazioni sono, spesso, caratterizzate da delicati problemi sociali in cui l'abusivismo è, in genere, l'esito di esigenze abitative primarie, e da situazioni di vulnerabilità paesaggistica ed ambientale che richiedono urgenti e straordinarie azioni di riqualificazione, ristrutturazione e ricomposizione insediativa.

A fronte di situazioni che hanno le caratteristiche suddette, il disegno di legge introduce un nuovo strumento di pianificazione, il piano attuativo di riqualificazione paesaggistica, che i comuni possono scegliere di utilizzare e che corrisponde alle esigenze di attuare quelle azioni di recupero e riqualificazione che il PPR considera, in particolari aree, quali quelle caratterizzate dall'edificato diffuso, una condizione necessaria per il riequilibrio urbanistico e paesaggistico delle aree e per il rilascio di nuovi titoli edilizi. Questo strumento costituisce, da una parte, una specificazione e particolarizzazione dei piani di risanamento connotandoli di contenuti paesaggistici, ma costituisce, soprattutto, un nuovo strumento di cui i comuni possono disporre per affrontare, anche attraverso il coinvolgimento di soggetti privati, situazioni critiche e straordinarie.

La terza problematica è relativa all'esigenza di fornire chiarezza interpretativa nell'applicazione del PPR rispetto ad alcune situazioni che stanno creando incertezze negli utenti e che riguardano i beni paesaggistici individuati dal PPR come zone umide. Infatti il PPR, in relazione al riconoscimento di specifiche situazioni del paesaggio sardo, ha introdotto, identificandole cartograficamente, le zone umide come ulteriore bene paesaggistico rispetto a quelli indicati dall'articolo 142 del Codice del paesaggio; per esse, in base a quanto contenuto negli elaborati del Piano, non ha ritenuto di prevedere, come invece ha fatto per i laghi e gli invasi, alcuna zona di rispetto esterna al perimetro delle zone, così come fa lo stesso Codice del paesaggio che non prevede zone di rispetto per le zone umide Ramsar, bene paesaggistico tutelato per legge ai sensi dell'articolo 142, comma 1, punto i), del Codice.

L'articolo 1 è composto da tre commi e indica le finalità della legge che, per quanto sopraddetto, scaturiscono dall'esigenza di regolare situazioni straordinarie e urgenti.

In particolare, il primo comma individua gli obiettivi della legge nel contrasto alle situazioni di disagio sociale ed economico e nella riqualificazione paesaggistica e urbanistica di territori nei quali sono presenti rilevanti tensioni abitative derivanti da fenomeni di diffusione insediativa discontinua e altri usi impropri che determinano condizioni di compromissione paesaggistica e ambientale.

Il secondo comma richiama il fatto che tali obbiettivi sono perseguiti attraverso strumenti di pianificazione attuativa, predisposti mediante forme di cooperazione tra comuni e Regione.

Il terzo comma evidenzia che la legge, al fine di una corretta attuazione del PPR, fornisce norme di interpretazione autentica in materia di beni paesaggistici.

L'articolo 2 è composto da quattro commi che modificano e integrano alcune previsioni della legge regionale n. 23 del 1985 relative all'applicazione dei piani di risanamento urbanistico. Con l'articolo 2 non si riaprono i termini del condono edilizio, la cui competenza è esclusivamente dello Stato, ma si riaprono i termini per la individuazione degli insediamenti, la loro perimetrazione e per l'approvazione dei PRU, consentendo di riattivare uno strumento funzionale alla definizione delle sole situazioni condonabili in virtù delle successive leggi sul condono edilizio. Infatti, la riapertura dei termini consente: a) di disporre di una ricognizione completa e certificata, comune per comune, sulla esistenza o meno di perimetrazioni o sulla esigenza o meno di nuove perimetrazioni; b) di completare, a seguito di tale verifica e certificazione da parte dei comuni, le istruttorie paesaggistiche; c) di dare ai cittadini i cui edifici siano inseriti in una perimetrazione certezza sui tempi di attuazione del PRU e, quindi, sul rilascio o meno dei titoli in sanatoria.

In particolare il primo comma richiede ai comuni di verificare, entro centottanta giorni a partire dall'entrata in vigore della nuova legge, la presenza di insediamenti edilizi, come qualificati dalla legge regionale n. 23 del 1985, realizzati in tutto o in parte abusivamente, caratterizzati da edifici esistenti alle date stabilite dalle leggi regionali sul condono edilizio (del 1985, del 1995 e del 2003).

Con il secondo comma si chiede ai comuni, entro lo stesso termine sopraindicato, di individuare e perimetrare gli insediamenti da assoggettare a piano di risanamento urbanistico e procedere alla approvazione della loro perimetrazione con delibera del consiglio comunale.

Con il terzo comma, al fine di pervenire a un quadro aggiornato della situazione, si richiede ai comuni di assumere e trasmettere alla Regione una apposita delibera di consiglio in cui si dichiari l'assenza di tali insediamenti ovvero si dichiari di aver già provveduto alla loro individuazione e perimetrazione.

Con il quarto comma, al fine di determinare una situazione di certezza nella conclusione dei procedimenti, si assegna alla Giunta regionale l'esercizio del potere sostitutivo, con oneri a carico del comune, laddove i comuni, successivamente alla perimetrazione, non provvedano all'adozione dei piani di risanamento urbanistico entro i successivi nove mesi.

L'articolo 3 è composto da dieci commi che definiscono un nuovo strumento di pianificazione, il piano attuativo di riqualificazione paesaggistica; esso si inserisce, in assoluta coerenza, nelle previsioni del PPR relative alla attivazione, in particolari contesti, di azioni di recupero e riqualificazione paesaggistico-ambientale, che erano rimaste inattuate in assenza di una legge che definisse e regolasse gli opportuni strumenti.

Con il primo comma si fissa il termine entro cui i comuni che hanno scelto di attivare il suddetto piano possono provvedere alla ricognizione e alla eventuale perimetrazione di aree nelle quali sono presenti edifici e manufatti, realizzati anche abusivamente, caratterizzate da diffusione insediativa discontinua e da altri usi impropri; tali aree devono comprendere edifici destinati per almeno il 50 per cento a prima casa del nucleo familiare, ad usi produttivi e a servizi e che determinano una densità territoriale superiore, ordinariamente, a 0,20 mc/mq, riducibile sino a 0,10 mc/mq in presenza di situazioni territoriali specifiche, individuate di concerto con la Regione.

Il secondo comma precisa le finalità dei piani di riqualificazione paesaggistica, specificando che sono rivolti alla salvaguardia dei suoli aventi potenzialità agricole, al mantenimento delle attività produttive esistenti e alla salvaguardia degli elementi di naturalità del paesaggio, attraverso interventi di riqualificazione paesaggistica delle aree, con particolare riferimento a quelle di maggior pregio paesaggistico e ambientale.

Con il terzo il comma, si precisa che la perimetrazione degli insediamenti deve avvenire di concerto con la Regione e sulla base di una ricognizione completa della situazione giuridica degli immobili e di una sua puntuale restituzione cartografica.

Il quarto comma stabilisce che, nelle aree ricomprese nelle perimetrazioni, l'approvazione del piano attuativo di riqualificazione paesaggistica è condizione necessaria per il rilascio dei titoli in sanatoria; l'approvazione avviene secondo le procedure previste per i piani attuativi dalla legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45, e, ai fini dello snellimento procedurale, costituisce contestuale variante allo strumento urbanistico generale.

Il quinto comma prevede che i proprietari di immobili abusivi e di aree non edificate, ricadenti all'interno della perimetrazione degli insediamenti, possano consorziarsi e convenzionarsi con il comune per partecipare all'attuazione dei piani che può avvenire anche per stralci ai sensi della legge regionale n. 20 del 1991.

Il sesto comma stabilisce che tali piani devono assoggettare a disciplina urbanistica e paesaggistica l'area perimetrata, identificando la destinazione d'uso e le aree da salvaguardare e valorizzare per le attività agricole e zootecniche, fornisce gli elementi di cui si deve comporre il piano e ne definisce i requisiti e i criteri dimensionali. In particolare, prevede un dimensionamento del piano che, a partire dall'indice territoriale che non può essere superiore a 0,25 mc/mq, deve tener conto delle caratteristiche paesaggistiche ed insediative del contesto, deve riservare una quota delle volumetrie totali alla realizzazione di abitazioni di edilizia residenziale destinate prioritariamente a prima casa di particolari categorie sociali svantaggiate, deve individuare un'area di concentrazione delle volumetrie in centri rurali, la cui estensione deve essere contenuta al minimo in relazione alle situazioni paesaggistiche ed insediative. Il piano deve, inoltre, prevedere, meccanismi perequativi per la demolizione delle volumetrie non sanabili e la eventuale ricostruzione nelle aree di concentrazione volumetrica.

Il settimo comma introduce alcune importanti novità in relazione alla gestione dei "diritti edificatori" che rispondono alla finalità della presente legge di evitare un ulteriore compromissione delle aree oggetto di piani di riqualificazione paesaggistica e di favorire la ricomposizione edilizia. La legge prevede che i diritti edificatori che scaturiscono, nell'ambito di un piano attuativo di riqualificazione paesaggistica, dall'applicazione dell'indice territoriale all'area perimetrata, possano essere trasferiti, anche separatamente dall'area a cui afferiscono, e secondo le modalità previste nello stesso piano; in particolare, il piano può prevedere la possibilità di trasferire diritti edificatori nelle aree di concentrazione volumetrica o in altre aree, esterne al perimetro del piano e identificate dagli strumenti urbanistici vigenti come zone omogenee B o come zone omogenee C con piano attuativo.

Ai fini di renderne possibile la trasferibilità, nei lotti di zona B o C individuati dal piano attuativo di riqualificazione paesaggistica è consentito il superamento degli indici massimi di fabbricabilità, dei rapporti di copertura e delle altezze massime fermo restando il rispetto delle distanze minime previste dagli strumenti urbanistici.

Con il comma ottavo, per dare certezza della conclusione del procedimento, si assegna al comune un termine perentorio per l'adozione dei piani attuativi di riqualificazione paesaggistica, superato il quale il piano non potrà più essere adottato.

Il nono comma, estende ai piani di riqualificazione paesaggistica, per quanto compatibili, le norme sui PRU della legge regionale n. 23 del 1985.

Il decimo comma richiama l'obbligo della trascrizione per i contratti, stipulati per l'attuazione dei piani di riqualificazione paesaggistica, che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori.

L'articolo 4 è composto da due commi che precisano, sulla base dei principi generali del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e dell'articolo 1 della legge regionale 4 agosto 2008, n. 13 (Norme urgenti in materia di beni paesaggistici e delimitazione dei centri storici e dei perimetri cautelari dei beni paesaggistici e identitari), la portata applicativa del PPR al fine di fornire a tutti gli utenti del PPR chiarezza interpretativa e certezza applicativa. In particolare, tale articolo, nel ribadire la potestà della Regione, in base al Codice dei beni culturali e del paesaggio, di individuare, nell'ambito della redazione del PPR, dei beni paesaggistici ulteriori rispetto a quelli indicati nel Codice e di disciplinarli autonomamente nel PPR, fornisce norme di interpretazione autentica in materia di beni paesaggistici.

Il primo comma richiama i principi generali del decreto legislativo n. 42 del 2004, e l'articolo 1 della legge regionale n. 13 del 2008, e precisa che la lettera g) del comma 3 dell'articolo 17 delle norme di attuazione del Piano paesaggistico regionale, va intesa nel senso che la fascia della profondità dei 300 metri dalla linea di battigia va riferita esclusivamente ai laghi naturali e a gli invasi artificiali, come già del resto stabilito negli atti ed elaborati del Piano paesaggistico regionale.

Il secondo comma precisa che le previsioni di cui al comma 1, in quanto costituiscono norme interpretative di dispositivi normativi già compresi nel PPR, trovano, come tali, applicazione a decorrere dal 24 maggio 2006, data di adozione del Piano paesaggistico regionale. Pertanto, l'articolo 17, comma 3, lettera g), delle norme di attuazione del Piano paesaggistico regionale, come interpretato ai sensi del comma 1, si applica con effetti retroattivi ai titoli abititativi rilasciati a decorrere da tale data e i comuni sono tenuti ad adottare i necessari atti conseguenti.

L'articolo 5 stabilisce, infine, che la legge entra in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, in considerazione del carattere di urgenza della stessa.