CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

DISEGNO DI LEGGE N. 335

presentato dalla Giunta regionale,
su proposta dell'Assessore regionale della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio,
LA SPISA

il 18 novembre 2011

Disposizioni nel settore opere pubbliche

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RELAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE

Il presente disegno di legge si compone di otto articoli, il nono è la norma di copertura finanziaria, e prevede:

Art. 1 - Le norme in oggetto introducono uno strumento similare a quello dei "Fondi di rotazione" per la gestione della spesa nella realizzazione di opere pubbliche (in via sperimentale le sole opere di interesse degli enti locali), già ampiamente utilizzati in Regione per l'erogazione delle agevolazioni contributive e finanziamenti in favore delle imprese.

L'utilizzo di questa tipologia di strumenti consentirebbe di ottenere una serie di vantaggi, alcuni dei quali sono riassumibili in:
- alleggerimento della massa di residui ristagnante in bilancio regionale;
- maggiore celerità nei processi di erogazione della spesa; maggiore celerità nei processi di recupero e di rimborso;
- semplificazione delle procedure di spesa con riferimento ad esempio alla riprogrammazione degli interventi che può disporre così di un più agile strumento finanziario.

La norma rinvia ad una deliberazione della Giunta regionale per la definizione dei necessari dettagli di attuazione.

Art. 2 - I trasferimenti al sistema degli enti locali operati sulle risorse del fondo unico di cui all'articolo 10 della legge regionale n. 2 del 2007 non consentono di fatto la realizzazione di quegli interventi di opere pubbliche e di infrastrutture volte a soddisfare le esigenze prioritarie ed a garantire un adeguato livello di servizi di base, difatti spesso l'impegno finanziario richiesto per la realizzazione di questi interventi è spesso esorbitante i flussi di risorse attribuiti a gravare sul fondo, ciò soprattutto si verifica per le piccole comunità locali che in forza dei meccanismi di distribuzione delle risorse appaiono notevolmente svantaggiate.

Le norme, attraverso il superamento del concetto di triennalità dell'orizzonte temporale di realizzazione delle opere pubbliche, consentono il duplice vantaggio di:
- garantire copertura finanziaria agli interventi in opere pubbliche altrimenti non realizzabili dagli enti locali in quanto esorbitanti le risorse effettivamente rese disponibili dal fondo unico;
- avvicinare la programmazione degli stanziamenti di spesa per opere pubbliche alla dinamica dei flussi di pagamenti conseguenti agli stati di avanzamento dei lavori, riducendo così il problema della proliferazione dei residui passivi di bilancio ed impegnando gli stanziamenti annuali solo per le effettive esigenze connesse alla effettiva realizzazione delle opere.

Scopo del programma è quello di porsi come strumento di intervento integrativo finalizzato al soddisfacimento di un fabbisogno documentato di opere pubbliche, altrimenti non realizzabili facendo ricorso esclusivo alle risorse ordinarie recate dal fondo unico a favore degli enti locali.

Art. 3 - Attualmente sono presenti nel database del Catasto dighe di competenza regionale un numero pari a 481 sbarramenti, di cui:
- 8 relativi ad istanze di nuova realizzazione;
- 89 relativi ad istanze di autorizzazione alla prosecuzione dell'esercizio (articolo 25 dell'allegato A della legge regionale n. 12 del 2007);
- 54 relativi ad istanze di approvazione tecnica in sanatoria finalizzata all'ottenimento dell'autorizzazione alla prosecuzione dell'esercizio (articolo 26 dell'allegato A della legge regionale n. 12 del 2007).

Per i restanti 330 sbarramenti censiti nel catasto dighe non risulta presentata alcuna istanza.

Va posto in evidenza che relativamente alle istanze presentate ad oggi non è stata rilasciata alcuna autorizzazione. Questo accade in generale per l'inottemperanza da parte dei proprietari/gestori a realizzare gli studi e le lavorazioni necessarie alla messa in sicurezza degli sbarramenti.

Lo scenario che si viene a produrre è il seguente:
- ai proprietari/gestori che hanno presentato istanza a norma delle legge n. 12 del 2007, ma non hanno ottemperato alle richieste istruttorie dovrà essere necessariamente dato il diniego alla richiesta di autorizzazione e conseguentemente prescritta la demolizione dello sbarramento come previsto dall'articolo 5, comma 4, della legge. Si evidenzia inoltre che per diversi sbarramenti sono state riscontrate condizioni tali da non garantire la sicurezza, questo ha condotto alla necessità di ordinare lo svaso talvolta parziale, talvolta totale degli stessi sbarramenti. Tali circostanze ancorché obbligate da superiori ragioni di sicurezza implicano inevitabilmente la perdita di risorsa idrica particolarmente preziosa per la campagna antincendi;
- ai proprietari/gestori che non hanno presentato istanza, in base a quanto previsto dall'articolo 5, comma 2, della legge, ad avvenuto controllo e verbalizzazione da parte del corpo forestale, dovranno applicarsi le sanzioni di demolizione e pecuniarie; risultano numerosi i verbali trasmessi dal corpo forestale ai Geni civili; occorre sottolineare che per questi invasi ad oggi non si ha notizia riguardo lo stato di efficienza idraulica, statica e di manutenzione; questa incertezza in merito allo stato di consistenza di tali sbarramenti va a scapito della sicurezza della popolazione.

Com'è stato sottolineato dalle associazioni di categoria degli agricoltori ed anche da parte di alcune amministrazioni comunali, l'applicazione della legge n. 12 del 2007 comporta uno sforzo economico e gestionale al quale sia il comparto agricolo, per il quale gran parte degli invasi sono destinati, sia il comparto pubblico, non riescono a fare fronte.

Affinché possa darsi applicazione alla legge limitando i disagi ed i costi per i gestori pubblici e privati si propone di attivare una procedura per l'attribuzione di contributi de minimis per il finanziamento delle progettazioni e delle opere necessarie alla messa in sicurezza degli sbarramenti.

Si evidenzia che sono numerose le piccole dighe realizzate con contributi dell'Assessorato regionale dell'agricoltura e riforma agro-pastorale. Per quanto riguarda l'uso antincendio si è riscontrato che l'Ente foreste gestisce numerosi sbarramenti che necessitano di interventi di messa a norma.

Affinché si dia impulso all'applicazione della legge si propone di finanziare i progetti di adeguamento e le relative opere.

L'accesso al contributo sarà in conformità alle previsioni della legge n. 12 del 2007 e perciò sarà rivolto a coloro che presenteranno o abbiano già presentato istanza di:
- demolizione dello sbarramento (articolo 31 dell'allegato A della legge);
- autorizzazione alla prosecuzione dell'esercizio (articolo 25 dell'allegato A della legge);
- approvazione tecnica in sanatoria (articolo 26 dell'allegato A della legge).

Potranno essere esclusi dal bando gli sbarramenti facenti parte del Sistema idrico multisettoriale regionale in quanto essendo gestiti dall'ENAS hanno la possibilità di usufruire di altri canali di finanziamento pubblico.

Art. 4 - L'articolo 5, comma 2, della legge regionale n. 7 del 2005 ha soppresso, a far data dal 29 luglio 2005, l'Ente sardo acquedotti e fognature disponendo la relativa liquidazione e fissando in 24 mesi la durata della stessa a decorrere dall'approvazione del programma di liquidazione da parte della Giunta regionale.

Con le leggi regionali n. 3 del 2008 e n. 12 del 2010 il termine è stato ulteriormente prorogato fino alla data del 31 dicembre 2010, scaduto il quale secondo il dettato dell'articolo 21, comma 5, della legge regionale n. 4 del 2006: "alla cessazione della gestione liquidatoria dell'ESAF .... l'Amministrazione regionale succede in tutti i rapporti giuridici a carattere finanziario e patrimoniale di cui l'ESAF era titolare e negli obblighi e diritti derivanti da contratti e convenzioni o spettanti allo stesso ente in forza di legge".

Essendo venuta a cessare la gestione liquidatoria si è reso necessario attivare le iniziative per il governo delle numerose problematiche ancora aperte.

In considerazione di ciò, per il più celere prosieguo delle attività legate alla regolarizzazione dei lavori in capo all'Ente, soprattutto con riguardo alle numerose procedure espropriative ancora aperte, si propone la riapertura dei termini di cui all'articolo 2, comma 1, della legge regionale n 10 del 2005, ai fini dell'inquadramento nel ruolo unico dell'Amministrazione regionale delle figure strettamente necessarie alla prosecuzione delle procedure in corso.

Art. 5 - La legge regionale 6 dicembre 2006, n. 19 recante "Disposizioni in materia di risorse idriche e bacini idrografici" ha previsto l'istituzione, nella Regione Sardegna, dell'Autorità di bacino regionale i cui organi sono: il comitato istituzionale (presieduto dal Presidente della Regione e di cui fanno parte, tra gli altri, gli Assessori regionali dei lavori pubblici, della difesa dell'ambiente e dell'agricoltura e riforma agro-pastorale) e la nuova direzione generale denominata "Direzione generale dell'Agenzia del distretto idrografico della Sardegna" (D.G. ADIS).

In attuazione della citata norma, ed a seguito della costituzione della suddetta nuova Direzione generale ADIS insediata presso la Presidenza della Regione, alcune competenze (in precedenza svolte, tra gli altri, dall'Assessorato regionale dei lavori pubblici nelle materie della difesa del suolo, del servizio idrico integrato e degli interventi emergenziali in regime commissariale) sono state accentrate presso la nuova direzione generale, pur persistendo ad oggi alcune aree di attività, tra loro complementari, svolte distintamente dalle due direzioni generali e di seguito brevemente riassunte.

1. A seguito della costituzione organizzativa della nuova direzione, dell'attribuzione delle risorse umane e strumentali e del trasferimento delle pratiche relative alle nuove competenze, sono proseguite, transitoriamente, da parte degli uffici periferici dell'Assessorato dei lavori pubblici, alcune delle attività svolte originariamente al fine di assicurare, transitoriamente, il necessario supporto operativo agli uffici di nuova costituzione. Allo svolgimento di tali attività da parte degli uffici territoriali dell'Assessorato dei lavori pubblici (e concernenti, sostanzialmente, l'esame degli studi di compatibilità idraulica e geologica delle opere di realizzazione del Piano di assetto idrogeologico PAI), fa attualmente seguito la conclusione dei procedimenti da parte della D.G. ADIS.

2. Gli uffici dell'Assessorato dei lavori pubblici svolgono le attività, rientranti nelle competenze dell'Assessorato, in materia di programmazione ed attuazione di opere pubbliche regionali, tra le quali quelle interessate dalle competenze di pianificazione e di gestione commissariale in capo alla D.G. ADIS. Tra queste assumono rilievo, anche per le aspettative riposte delle comunità locali interessate, le opere necessarie per la messa in sicurezza, dal punto di vista idrogeologico, del territorio del Comune di Capoterra e di numerosi comuni dell'Isola, interessati dagli eventi alluvionali dell'ottobre e novembre 2008.

3. L'Assessore dei lavori pubblici esercita, a termini dell'articolo 21, comma 7, della legge regionale n. 4 del 2006, i compiti di rappresentanza della Regione nella compagine societaria del Gestore unico del servizio idrico integrato regionale la cui Autority (Autorità d'ambito territoriale ottimale della Sardegna) è sottoposta, a termini della richiamata legge regionale n. 19 del 2006, articolo 13, alle attività di verifica e controllo regionali esercitate dalla direzione ADIS.

Per quanto sopra esposto allo scopo di assicurare unitarietà di verifica, coordinamento ed indirizzo, delle attività svolte dagli uffici la norma prevede l'incardinamento della Direzione generale dell'Agenzia regionale del distretto idrografico della Sardegna nell'ambito dell'articolazione organizzativa dell'Assessorato dei lavori pubblici.

Art. 6 - Le modifiche proposte, che riguardano la composizione e la nomina dei componenti del consiglio di amministrazione dell'Ente acque della Sardegna, si rendono necessarie in forza dell'intervenuta abrogazione del comma 3 dell'articolo 20 della legge regionale n. 19 del 2006 che aveva già sostituito integralmente l'articolo 24 della legge regionale n. 20 del 1995 che regolava la materia. Pertanto, al fine di colmare il vuoto normativo creatosi si introduce, con la presente proposta, una norma che, attraverso l'integrale riscrittura dell'articolo 24 della legge regionale n. 20 del 1995, restituisca contenuto operativo alla medesima norma di legge.

Art. 7 - Il disegno di legge in oggetto propone modifiche alla legge regionale 6 dicembre 2006, n. 19 (Disposizioni in materia di risorse idriche e bacini idrografici) ed integrazioni alla legge regionale 12 giugno 2006, n. 9 (Conferimento di funzioni e compiti agli enti locali).

L'articolo in esame nasce dall'esigenza, manifestata con la precedente proposta di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 25 del disegno di legge n. 222/A, di riordinare, semplificare e razionalizzare la distribuzione delle competenze tra i diversi livelli di governo in materia di assetto idrogeologico, intervenendo sulla legge regionale n. 9 del 2006, che ha attribuito agli enti locali anche compiti e funzioni in materia di interventi di difesa del suolo e di prevenzione del rischio di frana e/o idrogeologico.

Nello specifico si riporta di seguito quanto indicato, in merito, nella relazione della Giunta al disegno di legge succitato:
"Articolo 25 - Disposizioni in materia di governo del territorio
Commi 1, 2 e 3. La gestione del Piano stralcio di bacino per l'assetto idrogeologico (PAI) comporta attività di pianificazione e di programmazione degli interventi di mitigazione dei rischi sul territorio, svolta a livello centrale, ma anche attività meramente attuative ed operative derivanti dai vincoli imposti dalle norme tecniche di attuazione del Piano sulle aree classificate pericolose a vari livelli (in particolare istruttorie di approvazione degli studi di compatibilità idraulica/geotecnica), svolte dai servizi del Genio civile ubicati nei quattro capoluoghi delle province storiche.
Successivamente, con l'operatività della struttura tecnica dell'Autorità di bacino (Direzione generale della Agenzia regionale del distretto idrografico della Sardegna), istituita con la legge regionale 6 dicembre 2006, n. 19 (Disposizioni in materia di bacini idrografici), le competenze sono transitate dall'Assessorato dei lavori pubblici alla nuova direzione generale. Tale evoluzione organizzativa dell'Amministrazione regionale al momento ha prodotto un appesantimento ed un accertamento di procedimenti amministrativi susseguenti alla applicazione delle previsioni normative del PAI, con l'effetto di allungare la tempistica di risposta all'utenza finale, mantenere la cultura della prevenzione di pericoli e di rischi in seno alla sola Amministrazione regionale senza giusto coinvolgimento delle amministrazioni locali, paralizzare l'attività pianficatoria e di programmazione da parte dell'organo tecnico dell'Autorità di bacino a causa della innumerevole quantità di procedimenti istruttori che pervengono agli uffici.
È evidente che la situazione richiede l'assunzione di giusti correttivi per conseguire l'efficacia della azione amministrativa sia dal punto di vista della corretta gestione del territorio che da quello del soddisfacimento delle esigenze dell'utenza.
Al riguardo si propone di integrare le previsioni dell'articolo 61 della legge regionale n. 9 del 2006, relativo alle funzioni e ai compiti conferiti agli enti locali in materia di risorse idriche e difesa del suolo, con la attribuzione ai comuni ed alle province della verifica ed autorizzazione degli interventi in materia di patrimonio edilizio pubblico e privato, e degli interventi in materia di infrastrutture a rete o puntuali pubbliche di interesse pubblico, la cui ammissibilità è puntualmente definita dalle norme tecniche di attuazione del PAI negli articoli 27, 28, 29, 31, 32 e 33 relativi alla disciplina delle aree a pericolosità idraulica e da frana. Tale ipotesi normativa, peraltro riscontrabile anche in altre regioni d'Italia, attraverso la devoluzione di talune competenze consentirebbe, con un puntuale riscontro a livello locale, un governo del territorio più attento, indirizzando e verificando in loco gli interventi nelle aree pericolose.
Inoltre tale conferimento di funzioni consentirebbe l'approfondimento a livello locale delle problematiche di natura idrogeologica, favorendo una maggiore sensibilizzazione degli enti locali ed un accrescimento del quadro conoscitivo-ricognitivo dell'assetto idrogeologico ed attuando una politica di prevenzione del rischio condivisa, e soprattutto attuata in accordo con i principi di leale concertazione e cooperazione di tutte le amministrazioni e le istituzioni pubbliche competente, a vario titolo, in materi di difesa del suolo.
Infine, l'attribuzione agli enti locali dell'approvazione degli studi di compatibilità inerenti le sopra evidenziate categorie di interventi ammessi dal PAI (interventi in materia di patrimonio edilizio pubblico e privato, ed interventi in materia di infrastrutture a rete o puntuali pubbliche o di interesse pubblico) consentirebbe anche un tangibile e concreto snellimento dell'attività amministrativa con sensibile riduzione dei tempi di risposta al cittadino, oltre che in una ottimizzazione delle risorse, con conseguente riduzione dei costi a carico della pubblica amministrazione.
Nel rispetto della legge regionale n. 19 del 2006, rimarrà ferma la competenza dell'Autorità di bacino, e delle sue strutture tecniche, in merito al controllo e gestione della pianificazione di bacino a livello regionale, con l'obiettivo, tra l'altro, di coordinare, uniformare e garantire l'unitarietà della gestione di tale pianificazione.
In particolare tra le attività di esclusiva competenza dell'Autorità di bacino attraverso la sua struttura tecnica, si richiamano, oltre che quelle prescritte dalla legge regionale n. 19 del 2006 in materia di pianificazione di bacino, anche tutte le altre di cui alla disciplina delle norme tecniche di attuazione del PAI (escluse le sole approvazioni degli studi di compatibilità degli interventi indicati nella proposta di norma di cui trattasi) e le varianti e modifiche al PAI ai sensi dell'articolo 37 delle norme di attuazione PAI, l'approvazione degli studi del territorio di cui all'articolo 8 delle norme di attuazione del PAI, l'approvazione degli studi di compatibilità degli interventi interprovinciali in materia di infrastrutture a rete, in materia di attività estrattive, di sistemazione idrografica, ed in generale in materia di interventi rivolti alla mitigazione della pericolosità e del rischio idrogeologico.
In corso di esame la prima Commissione consiliare ha ritenuto "condivisibile l'intento di riordinare, semplificare e razionalizzare la distribuzione delle competenze tra i diversi livelli di governo in materia di assetto idrogeologico. Apprezza inoltre la volontà di intervenire attraverso la modifica e l'integrazione della legge regionale "ordinamentale" sulle funzioni degli enti locali (legge regionale n. 9 del 2006). Sotto il profilo tecnico ritiene, tuttavia, inidoneo rinviare alle norme di attuazione del PAI la definizione delle competenze regionali, provinciali e comunali. Le suddette competenze dovrebbero, infatti, essere definite direttamente dalla legge.".

Tenuto conto delle suindicate osservazioni e delle ulteriori sollecitazioni degli amministratori locali per un snellimento dell'attività amministrativa volto a ridurre i tempi di risposta al cittadino, si propone di integrare gli articoli 60 e 61 della legge regionale n. 9 del 2006 con la specifica attribuzione di competenze ai diversi livelli di governo. In particolare, al comma 1 dell'articolo 2 del presente disegno di legge si individuano le funzioni trattenute in capo alla Regione, al comma 2 le funzioni attribuite alle province ed al comma 3 le funzioni attribuite ai comuni.

Nella formulazione della norma si è ritenuto di mantenere il capo alla Regione la verifica dell'ammissibilità e l'approvazione degli studi di compatibilità idraulica e geologica-geotecnica degli interventi maggiormente significativi e rilevanti quali gli interventi di sistemazione idraulica, gli interventi di riqualificazione degli ambienti fluviali, gli interventi di mitigazione del rischio geologico-geotecnico e le opere di carattere infrastrutturale soggette a valutazione di impatto ambientale.

Altresì continuano a permanere in capo alla Regione i compiti connessi alla predisposizione, approvazione ed aggiornamento dei piano di bacino e dei piani stralcio tra i quali si citano il Piano di assetto idrogeologico (PAI), il Piano stralcio fasce fluviali, il Piano di gestione distretto idrografico, il Piano di tutela delle acque e le rispettive varianti e/o aggiornamenti.

Art. 8 - La norma disciplina la realizzazione di opere di beni culturali e/o strutture religiose di proprietà di enti ecclesiastici e il cofinanziamento regionale.

Art. 9 - È la norma di copertura finanziaria.