CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

DISEGNO DI LEGGE N. 106

presentato dalla Giunta regionale,
su proposta dell'Assessore degli affari generali, personale e riforma della Regione,
CORONA
di concerto con il Presidente della Regione,
CAPPELLACCI

il 4 febbraio 2010

Norme sulla partecipazione della Regione autonoma della Sardegna ai processi decisionali dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari

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RELAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE

L'Analisi della disciplina

Secondo l'articolo 10 del Trattato della Comunità europea gli Stati membri adottano le misure di carattere generale e particolare dirette ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal Trattato ovvero determinati dagli atti dell'Unione europea, e facilitano quest'ultima nell'adempimento dei propri compiti.

Le riforme che hanno interessato la Costituzione italiana nell'ultimo decennio, in particolare, hanno conferito un ruolo di primo piano alle regioni, sia in quanto soggetti giuridici dotati di competenza normativa primaria in numerosi settori, sia per la loro posizione nell'attuazione delle politiche comunitarie, e in particolare della politica di coesione.

A seguito della riforma del titolo V della Costituzione, introdotta dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, il nuovo testo dell'articolo 117 prevede l'obbligo dello Stato e delle regioni di esercitare la propria potestà legislativa nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario (comma 1) e, ai sensi dei commi 2, 3 e 4, il rovesciamento dei meccanismo di attribuzione delle competenze tra Stato e regioni con l'elencazione espressa delle competenze esclusive dello Stato (comma 2) e delle competenze concorrenti tra Stato e regioni (comma 3), mentre le competenze esclusive delle regioni assumono carattere residuale rispetto alle altre (comma 4).

Di particolare importanza è, infine, il comma 5 che disciplina la partecipazione delle regioni e delle province autonome, nelle materie di loro competenza, alle decisioni dirette alla formazione degli atti comunitari e all'attuazione ed esecuzione degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite dallo Stato che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

La riforma del titolo V e la nuova delineazione delle competenze normative regionali interessano direttamente anche la Regione autonoma della Sardegna che, pur essendo Regione a statuto speciale e godendo di particolari ambiti di autonomia nelle materie elencate dagli articoli 3, 4 e 5 dello Statuto, usufruisce, al pari delle altre regioni a statuto speciale, della cosiddetta "clausola di maggior favore" prevista nell'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (1).

Premesso, quindi, che in sede di revisione del proprio statuto, la Regione potrà prevedere forme di partecipazione diverse e ancora più incisive nel processo di formazione e attuazione del diritto comunitario, allo stato attuale può intervenire nei limiti delle norme costituzionali dello Statuto vigente e nel quadro delineato dalle leggi statali in materia.

Alla riforma del titolo V è stata data attuazione mediante la legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3) che, all'articolo 5, disciplina le procedure di partecipazione diretta delle regioni alla formazione degli atti comunitari.

Successivamente è intervenuta la legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), che regolamenta sia la partecipazione indiretta delle regioni alla fase ascendente, finalizzata alla definizione della posizione che lo Stato italiano intende assumere in sede di Unione europea, sia le procedure necessarie all'adeguamento dell'ordinamento italiano agli obblighi comunitari (fase discendente).

La scelta di impostazione del disegno di legge e l'attenzione posta nella delineazione precisa degli ambiti di intervento della Regione hanno l'obiettivo di rispettare il rapporto tra leggi di procedura statale e ambito materiale di normazione lasciato alle regioni in linea anche con la giurisprudenza della Corte costituzionale in materia (2).

Il disegno di legge, inoltre, regolamenta il recepimento e l'attuazione tempestiva e programmata da parte della Regione, nelle materie di propria competenza, degli atti normativi comunitari, l'adozione delle misure necessarie a far fronte a eventuali procedure di infrazione aperte dalla Commissione europea nei confronti dello Stato italiano per inadempimenti della Regione stessa e l'ottemperanza ad eventuali sentenze di condanna della Corte di giustizia della Comunità europea (articolo 16 della legge n. 11 del 2005), che rappresentano un aspetto imprescindibile del ruolo che tutte le regioni, e a maggior ragione quelle a statuto speciale, sono chiamate a svolgere.

In particolare, con riferimento specifico alle procedure di infrazione aperte dalla Commissione europea nei confronti dello Stato italiano ai sensi degli articoli 226 e 228 del Trattato della Comunità europea, per comportamenti posti in essere dalle regioni, la tematica è diventata ancora più attuale alla luce dell'inserimento dell'articolo l6 bis nella legge n. 11 del 2005 (3). Questa disposizione stabilisce, infatti, un vero e proprio diritto di rivalsa esercitabile dallo Stato nei confronti delle regioni che, a causa delle violazioni di obblighi derivanti dalla normativa comunitaria, abbiano determinato l'apertura di procedure di infrazione o non abbiano operato adeguatamente per la chiusura delle stesse.

Analisi dell'articolato

L'articolo 1 (Finalità) enuclea le finalità del disegno di legge. In particolare, il comma 1 individua l'oggetto dell'intervento nella partecipazione della Regione alla cosiddetta fase ascendente e discendente del diritto comunitario e definisce il contesto giuridico entro il quale la Regione può intervenire (Statuto, Costituzione, leggi di procedura statale). Il comma 2 attribuisce alla Regione ruolo propulsivo e di coordinamento sul territorio e nella società civile in riferimento al processo di integrazione europea.

L'articolo 2 (Modalità di attuazione) individua gli strumenti per il perseguimento delle finalità del disegno dl legge. Da un lato, il comma 1, istituisce la sessione comunitaria del Consiglio regionale che rappresenta il principale elemento di novità del disegno di legge e il punto di incontro degli istituti giuridici e delle procedure di raccordo tra Consiglio regionale e Giunta. Dall'altro lato, i successivi commi sottolineano l'importanza di un'adeguata informazione reciproca tra gli organi coinvolti nelle attività di formazione e attuazione del diritto comunitario, presupposto imprescindibile per assicurare l'efficacia delle rispettive attività di competenza e la necessità che la Regione garantisca ai cittadini la massima informazione sui diritti loro conferiti dall'Unione europea.

L'articolo 3 (Sessione comunitaria del Consiglio regionale) disciplina la sessione comunitaria del Consiglio regionale prevedendo la convocazione annuale entro un termine stabilito e individuando i principali argomenti all'ordine del giorno (comma 1). Di particolare rilevanza è l'avvio delle procedure di esame del disegno di legge comunitaria regionale annuale (comma 2), che avviene contestualmente all'analisi da parte del Consiglio regionale delle relazioni tecniche, disciplinate negli articoli 7, 9 e 12 del disegno di legge e predisposte dall'Amministrazione al fine di fornire un quadro preciso delle attività di adeguamento dell'ordinamento regionale agli obblighi comunitari. Al termine della sessione comunitaria il Consiglio regionale potrà così esercitare in modo più organico ed efficace il proprio potere di indirizzo nei confronti della Giunta su tutte le tematiche inerenti l'attuazione delle politiche comunitarie (comma 3).

L'articolo 4 (Legge comunitaria regionale) introduce la legge comunitaria regionale quale principale strumento per il periodico adeguamento dell'ordinamento alla normativa comunitaria, stabilisce il termine entro il quale la Giunta regionale deve presentare il relativo disegno di legge (comma 1) e disciplina il contenuto della relazione di accompagnamento (comma 2). L'ultimo comma dell'articolo prevede il termine entro il quale il Consiglio regionale approva la legge, le modalità di coinvolgimento del Consiglio delle autonomie locali, in considerazione del potenziale impatto del provvedimento sugli enti locali e il rinvio all'autonomia regolamentare del Consiglio regionale per le procedure di esame e di votazione.

L'articolo 5 (Contenuto della legge comunitaria regionale) individua il contenuto obbligatorio della legge comunitaria regionale. La disposizione si ispira al modello della legge comunitaria nazionale e fa proprie alcune indicazioni contenute in analoghe leggi di procedura approvate da altre regioni. In particolare, seguendo il modello proposto dalla Regione Emilia Romagna in materia, la norma prevede che la Regione adegui il proprio ordinamento non soltanto alle direttive comunitarie inerenti le materie di propria competenza, ma a tutti gli obblighi derivanti dal diritto comunitario (Trattato della Comunità europea; regolamenti; decisioni e sentenze del giudice comunitario). Al fine di rendere maggiormente efficace la fase di attuazione la legge comunitaria stabilisce il termine per l'adozione degli ulteriori atti necessari che dovranno contenere nel titolo il riferimento esplicito all'atto comunitario cui si riferiscono (commi 2 e 3), in conformità con le indicazioni contenute nella legge n. 11 del 2005.

L'articolo 6 (Formazione degli atti comunitari) regolamenta le procedure di raccordo tra Giunta e Consiglio regionale con riferimento alla fase ascendente, secondo quanto disposto dall'articolo 5 della legge n. 131 del 2003 e dagli articoli 5 e 17 della legge n. 11 del 2005, al fine di consentire l'informazione reciproca e il coinvolgimento costante di tali organi e di garantire l'unitarietà della posizione della Regione. Più precisamente la disposizione disciplina: la designazione degli esperti regionali (comma 1); la formulazione delle osservazioni sugli atti comunitari normativi e di indirizzo (comma 2); la richiesta di apposizione della riserva di esame (comma 3); le osservazioni in merito agli argomenti all'ordine del giorno della sessione comunitaria della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano (comma 4).

L'articolo 7 (Esame del programma legislativo annuale della Commissione europea) ha ad oggetto la predisposizione da parte dell'Amministrazione regionale di una relazione tecnico-giuridica sul Programma legislativo annuale della Commissione europea; tale documento, predisposto e pubblicato ogni anno entro il mese di novembre, individua le priorità strategiche e le tipologie di intervento che la Commissione europea intende porre in essere per l'anno di riferimento nei singoli settori. Si sottolinea che l'analisi del Programma è regolarmente effettuata dal Parlamento nazionale ed è stata di recente disciplinata anche a livello regionale. L'esame di tale documento consente, infatti, di poter individuare, ancora prima della concreta adozione di atti normativi e di indirizzo da parte dell'Unione europea, quali rientreranno nelle materie di competenza della Regione e di verificare anticipatamente la conformità dell'ordinamento regionale. Attraverso tale procedura il Consiglio regionale può stabilire le priorità e fornire alla Giunta gli indirizzi per l'adozione degli interventi necessari.

L'articolo 8 (Sussidiarietà) conferisce al Consiglio regionale il compito di verificare il rispetto del principio di sussidiarietà, previsto dall'articolo 5 del Trattato della Comunità europea, nelle proposte e negli atti normativi e d'indirizzo comunitari, per rafforzare il suo ruolo di indirizzo nei confronti della Giunta regionale e la partecipazione alle procedure di cooperazione interistituzionale sul controllo di sussidiarietà attivate a livello comunitario e nazionale. La norma si ispira direttamente alla legge della Regione Emilia Romagna che ha fatto da pioniera nella sperimentazione delle procedure di verifica del principio di sussidiarietà e per prima ha inserito una disposizione specifica in materia (4). In particolare, il comma 1 individua le modalità di effettuazione del controllo attraverso il coordinamento del Consiglio regionale e della Giunta da regolamentare tramite intesa. Il Consiglio regionale, con la comunicazione alla Giunta dei risultati della verifica, esercita il proprio potere di indirizzo nei confronti dell'organo esecutivo contribuendo anche a definire la posizione che la Regione dovrà sostenere nelle sedi di confronto istituzionale con il Governo (5) (comma 2). Il comma 3, infine, dà atto delle attività di cooperazione interistituzionale, per il controllo del rispetto del principio di sussidiarietà, attive a livello comunitario, come il network sussidiarietà del Comitato delle regioni (6) di cui il Consiglio regionale della Sardegna già fa parte, e di quelle che saranno attivate a livello nazionale (7).

L'articolo 9 (Verifica di conformità): la legge n. 11 del 2005 stabilisce che le regioni ogni anno predispongano la relazione sullo stato di conformità dell'ordinamento regionale rispetto agli obblighi comunitari (articolo 8, comma 3) e provvedano a trasmetterla alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento politiche comunitarie senza individuare un termine perentorio per tale adempimento. L'articolo in esame pone in capo alla Giunta regionale il compito di predisporre la relazione tramite i propri uffici e di trasmetterla contestualmente alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Consiglio regionale. La trasmissione al Consiglio regionale precede la presentazione del disegno di legge comunitaria in modo tale da consentire ai consiglieri regionali dl fare le opportune valutazioni, anche di natura politica, in merito alle soluzioni da adottare e di verificare la congruità delle soluzioni inserite nel disegno di legge comunitaria regionale presentato dalla Giunta.

L'articolo 10 (Misure urgenti e adeguamenti tecnici) regola l'ipotesi in cui risulti necessario adeguare l'ordinamento regionale prima dell'approvazione della legge comunitaria regionale e stabilisce la possibilità di intervenire con l'adozione di autonomo atto legislativo o amministrativo di recepimento (comma 1). Il comma 2 regolamenta l'ipotesi in cui nuove direttive comunitarie modifichino precedenti direttive, ma esclusivamente sotto il profilo tecnico, stabilendo che, in questi casi, è sufficiente, ai fini di un corretto recepimento, l'adozione di un atto amministrativo di adeguamento approvato secondo le modalità stabilite dalla legge comunitaria regionale. La norma introduce, inoltre, una forma di improcedibilità nelle ipotesi in cui la misura di adeguamento al diritto comunitario non contenga l'indicazione dell'atto cui ci si adegua (comma 3).

L'articolo 11 (Impugnazione di atti normativi comunitari): la legge n. 11 del 2005 prevede una procedura specifica che consente alle regioni di richiedere al Governo l'impugnazione di un atto comunitario ritenuto illegittimo, anche nei casi in cui non sono autonomamente legittimate a ricorrere in giudizio presso il giudice comunitario. I profili di illegittimità dell'atto comunitario possono essere rilevati dalla Giunta regionale che ne da immediata informazione al Consiglio regionale (comma 1) o dal Consiglio regionale che, in tal caso, invita la Giunta ad attivarsi presso il Governo (comma 2). Il Consiglio regionale, in particolare, si attiva nei casi in cui abbia rilevato la violazione del principio di sussidiarietà in sede di controllo ai sensi dell'articolo 8, comma 1, del presente disegno di legge.

L'articolo 12 (Atti di programmazione) delinea i processi attraverso i quali la Regione partecipa alla definizione delle posizioni nazionali e degli orientamenti comunitari che confluiscono negli atti di programmazione relativi alla politica di coesione in generale e alla gestione dei fondi strutturali in particolare (comma 1). Il comma 2 richiama il Piano regionale di sviluppo e i suoi aggiornamenti annuali, che, costituendo lo strumento di programmazione unitaria dell'attività della Regione, contiene le strategie e gli interventi necessari all'attuazione delle politiche comunitarie sul territorio. Il comma 3 richiama la funzione di controllo del Consiglio regionale sull'azione dell'organo esecutivo, introducendo una relazione sullo stato di attuazione finanziaria, fisica e procedurale dei programmi cofinanziati dall'Unione europea, predisposta annualmente dalla Giunta e discussa nel corso della sessione comunitaria del Consiglio regionale.

L'articolo 13 (Attuazione delle politiche comunitarie e integrazione europea) introduce una copertura giuridica per le iniziative poste in essere dalla Regione in attuazione delle politiche comunitarie. Il comma 1 fa riferimento a tutti gli strumenti programmatico- finanziari della Comunità europea gestiti dalla Commissione europea direttamente o tramite le agenzie esecutive o mediante le autorità nazionali. Il comma 2 è finalizzato ad assicurare un'adeguata informazione sui programmi e le politiche comunitarie agli enti locali, alle imprese, ai cittadini e alle associazioni pubbliche e private, per incentivare la capacità di sfruttare tali possibilità e migliorare il coordinamento con l'Amministrazione regionale. Il comma 3, infine, ribadisce la possibilità per la Regione di partecipare, in conformità con la normativa comunitaria e nazionale, a strumenti cooperativi, anche dotati di personalità giuridica di diritto pubblico come, ad esempio, il Gruppo europeo di cooperazione territoriale (GECT). La disposizione si pone in linea con le tendenze evolutive della politica comunitaria di coesione che incentivano il ricorso agli strumenti di cooperazione territoriale intensificando così le relazioni tra regioni europee.

L'articolo 14 (Aiuti di Stato istituiti dall'Amministrazione regionale) richiama l'obbligo di notifica e comunicazione alla Commissione europea delle misure di aiuti di Stato istituite o modificate dalla Regione secondo quanto previsto nell'articolo 88 del Trattato della Comunità europea (comma 1). La notifica degli aiuti è effettuata dalla Presidenza della Regione immediatamente o successivamente alla loro approvazione da parte della competente Commissione consiliare, qualora l'intervento di quest'ultima sia previsto dalle normative di settore (comma 2). Il comma 3, infine, prevede che le leggi regionali che istituiscono misure di aiuto soggette all'obbligo di notifica devono contenere la clausola di sospensione dell'efficacia sino alla conclusione delle procedure di controllo da parte della Commissione europea sulla loro compatibilità con l'ordinamento comunitario. L'impossibilità di erogare gli aiuti prima che la Commissione si sia espressa consente di tutelare le posizioni di legittimo affidamento da parte dei potenziali beneficiari e contribuisce ad evitare l'insorgenza di eventuali contenziosi con l'Amministrazione regionale.

L'articolo 15 (Norme organizzative) regola la fase di attuazione della legge e prevede, entro 3 mesi dalla sua approvazione, l'adozione da parte della Giunta regionale di una delibera che fornisca gli indirizzi per far fronte agli adempimenti richiesti e individui gli uffici competenti e le procedure di coordinamento fra le strutture interessate (comma 1). Il comma 2 prevede, inoltre, la stipula di un'intesa tra Giunta e Consiglio regionale che, nel rispetto dell'autonomia organizzativa dei due organi, regolamenti le procedure di raccordo necessarie a dare attuazione agli adempimenti previsti dalla legge.

L'articolo 16 (Abrogazione di norme) reca l'abrogazione della legge regionale 3 luglio 1998, n. 20 (Norme sulla partecipazione regionale ai processi decisionali e sull'esecuzione degli atti dell'Unione europea e abrogazione della legge regionale 3 novembre 1995 n. 25).

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note

(1) Vedi articolo 10 per il quale: "1. Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite". A tale norma si aggiunge quanto previsto nell'articolo 11 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3) per il quale: "(...) Per le regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano resta fermo quanto previsto dai rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di attuazione, nonché dall'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (...)", e dall'articolo 20 della legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), per il quale: "Per le regioni a statuto speciale e le province autonome resta fermo quanto previsto nel rispettivi statuti speciali e nelle relative norme di attuazione".

(2) Sul punto vedi la sentenza della Corte costituzionale n. 239 del 2004, avente ad oggetto l'impugnazione da parte della Provincia autonoma di Bolzano e della Regione Sardegna dell'articolo 5 della legge n. 131 del 2003, con la quale la Corte chiarisce che, relativamente alla cosiddetta fase ascendente del diritto comunitario: "(...) il comma 5 dell'articolo 117 istituisce una competenza statale ulteriore e speciale rispetto a quella contemplata dall'articolo 117, terzo comma, Cost., (...)" e che "(...) la Costituzione non ha previsto una competenza concorrente, bensì ha affidato alla legge statale il compito di stabilire la disciplina delle modalità procedurali di tale partecipazione (...)", e la sentenza n. 372 del 2004, in cui la Corte, nel dichiarare infondata la questione di legittimità sollevata dal Governo in relazione all'articolo 70, comma 1, dello Statuto della Regione Toscana dichiara che "(...) la disposizione statutaria impugnata prevede la possibilità che la legge regionale stabilisca, a sua volta, uno specifico procedimento interno diretto a fissare le modalità attraverso le quali si forma la relativa decisione regionale, nell'ambito dei criteri organizzativi stabiliti, in sede attuativa, dall'articolo 5 della citata legge n. 131 del 2003. In proposito può essere in qualche modo indicativa la regolamentazione in materia già prevista dalla Regione Toscana con la legge 16 maggio 1994, n. 37 (Disposizioni sulla partecipazione della Regione Toscana al processo normativo comunitario e sulle procedure relative all'attuazione degli obblighi comunitari), la quale stabilisce al riguardo le diverse competenze del Consiglio e della Giunta regionale, e sotto i profili prospettati, pertanto, la disposizione statutaria in esame non appare in contrasto con l'articolo 117, quinto comma, della Costituzione (...)".

(3) Articolo aggiunto dall'articolo 6, legge 25 febbraio 2008, n. 34 (Legge comunitaria 2007). Per l'interpretazione autentica delle disposizioni contenute nel presente articolo vedi l'articolo 42 ter del decreto legislativo 30 dicembre 2008, n. 207, aggiunto dalla relativa legge di conversione.

(4) Vedi l'articolo 7 della legge regionale 28 luglio 2008, n. 16, Emilia Romagna (Norme sulla partecipazione della Regione Emilia Romagna alla formazione o attuazione del diritto comunitario, sulle attività di rilievo internazionale della Regione e sui suoi rapporti interregionali. Attuazione degli articoli 12, 13 e 25 dello Statuto regionale).

(5) Vedi l'articolo 5 della legge n. 11 del 2005, nella parte in cui individua le procedure di partecipazione delle regioni alla definizione della posizione italiana sulle proposte di atti comunitari che rientrano nell'ambito di competenza regionale.

(6) Si fa riferimento al network sussidiarietà del Comitato delle regioni dell'Unione europea che prevede il controllo congiunto da parte degli "enti locali comunitari" del rispetto del principio di sussidiarietà nelle proposte di atti comunitari selezionate dallo stesso Comitato tra gli atti contenuti nel Programma legislativo annuale della Commissione europea. Il controllo avviene in base all'articolo 5 del Trattato della Comunità europea e al Protocollo di sussidiarietà allegato al Trattato vigente e contribuisce allo svolgimento della funzione consultiva del Comitato delle Regioni nel processo decisionale comunitario.

(7) Il nuovo Trattato prevede, infatti, un nuovo protocollo sul controllo del principio di sussidiarietà che fa esplicito riferimento al coinvolgimento dei parlamenti regionali con poteri legislativi da parte di ciascun parlamento nazionale.

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