CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIV LEGISLATURA

DISEGNO DI LEGGE N. 93/A

Presentato dalla Giunta regionale,
su proposta del Presidente della Regione,
CAPPELLACCI

l'11 dicembre 2009

Modifiche e integrazioni alla legge regionale 23 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di valenza strategica per lo sviluppo)

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RELAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE

Con il presente disegno di legge la Giunta regionale intende affrontare due diverse tematiche legate alla legge regionale 23 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del settore edilizio e per la promozione dì interventi e programmi di valenza strategica per lo sviluppo).

La prima relativa alla attività di cooperazione posta in essere dalla Regione con il Ministero per i beni e le attività culturali, successivamente all'entrata in vigore della legge regionale n. 4 del 2009, e finalizzata alla sottoscrizione di un protocollo di intesa interistituzionale, volto a regolamentare le attività pianificatorie conseguenti alla revisione del Piano paesaggistico regionale da effettuarsi secondo le procedure di cui all'articolo 11 della legge regionale citata, congiuntamente tra Amministrazione regionale e Amministrazione statale.

Con la seconda si propone di dare certezza sia agli enti locali, sia agli operatori del settore introducendo alcune limitate modifiche allo scopo di definire taluni aspetti o profili delle disposizioni normative emersi a seguito della prima fase di applicazione della legge.

Il disegno di legge è composto da tre articoli: il primo dedicato alle modifiche ed integrazioni da apportare, per le finalità suddette, alla legge regionale n. 4 del 2009; il secondo porta a completamento la disciplina della Commissione per il paesaggio e la qualità architettonica istituita dall'articolo 7 delle legge citata e l'ultimo attiene all'entrata in vigore del disposto legislativo.

Nello specifico l'articolo 1 è composto da dieci commi nei quali sono state riportate le modifiche ai singoli articoli della legge regionale n. 4 del 2009, come precisato nel comma 1 della disposizione.

Con la modifica prevista nel comma 2 si introduce una ragionevole limitazione di carattere temporale al divieto di alienazione separata dell'ampliamento rispetto all'unità immobiliare.

Il comma 3 sposta il termine dei novanta giorni di cui all'articolo 2, comma 7, della legge regionale n. 4 del 2009, assegnato ai comuni per l'individuazione degli immobili in contrasto con i caratteri tipologici e architettonici del centro storico, al 30 aprile 2010.

L'abrogazione del comma 5 dell'articolo 3, contenuta nel comma 4 dell'articolo 1 del disegno di legge, deve essere letta in coordinamento con il successivo comma 10, nel quale la disposizione abrogata viene sostanzialmente riproposta in una più corretta collocazione sistematica.

Il comma 5 estende il divieto di applicazione relativo ai casi di pericolosità idrogeologica elevata o molto elevata anche alle ipotesi della demolizione e ricostruzione disciplinate nell'articolo 5 della citata legge regionale.

Il comma 6 si limita a prorogare il termine previsto per l'avvio delle procedure di accatastamento degli immobili interessati dagli interventi straordinari di ampliamento e demolizione con ricostruzione, che trovano la loro regolamentazione nella legge.

Il comma 7 richiama l'applicazione della disciplina statale in materia di parcheggi e, precipuamente, l'articolo 41 sexies della legge 17 agosto 1942, n. 1150. Attribuisce ai comuni la possibilità di una loro monetizzazione nelle ipotesi in cui la superficie da adibire a parcheggio sia inferiore a 20 metri quadri e quindi insufficiente per assolvere la sua funzione di incremento volumetrico collegato ad interventi di ampliamento.

Il comma 8 si limita ad apportare una modifica di carattere formale, sostituendo la comunicazione di inizio lavori con la più corretta richiesta di concessione edilizia.

Il comma 9 introduce nell'articolo 11 della legge regionale n. 4 del 2009, l'integrazione riferita alle modalità di copianificazione tra Ministero e Regione nei casi di revisione e adeguamento del Piano paesaggistico di cui sopra si è detto.

Il comma 10 si limita a riproporre il contenuto del comma 5 dell'articolo 3, abrogato, nell'ambito dell'articolo 13 della legge regionale n. 4 del 2009, sede più consona alle finalità perseguite dal legislatore regionale.

L'articolo 2, come detto, disciplina la materia dei compensi spettanti ai componenti della Commissione per il paesaggio e la qualità architettonica al fine di dare operatività a tale organismo ed al disposto della legge regionale n. 4 del 2009.

L'articolo 3 stabilisce, infine, che la legge entra in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, in considerazione del carattere di urgenza della stessa.

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RELAZIONE DELLA QUARTA COMMISSIONE PERMANENTE ASSETTO GENERALE DEL TERRITORIO - PIANIFICAZIONE TERRITORIALE REGIONALE - URBANISTICA - VIABILITÀ E TRASPORTI - NAVIGAZIONE E PORTI - EDILIZIA - LAVORI PUBBLICI

composta dai consiglieri

SANNA Matteo, Presidente e relatore di maggioranza- MORICONI, Vice presidente - CHERCHI, Segretario - LOTTO, Segretario - MANCA, relatore di minoranza - MELONI Francesco - MILIA - MURGIONI - PERU - SANNA Giacomo - SECHI - STOCHINO

Relazione di maggioranza

On.le SANNA Matteo

pervenuta il 12 maggio 2010

La Quarta Commissione consiliare permanente ha approvato, nella seduta del 25 marzo 2010, a maggioranza e con il voto contrario degli esponenti dei gruppi di minoranza il disegno di legge n. 93/A recante "Modifiche e integrazioni alla legge regionale 23 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di valenza strategica per lo sviluppo)".

La Commissione, dopo aver effettuato un'attenta analisi degli effetti prodotti dalla legge regionale n. 4 del 2009, anche mediante il contributo fattivo dell'Assessore regionale degli enti locali, finanze e urbanistica e dei suoi funzionari, ha manifestato pieno apprezzamento per le proposte di integrazione e di modifica e ne ha suggerito delle altre; ciò al fine del conseguimento del comune obiettivo di esitare un testo normativo capace di fornire le risposte più adeguate alle varie esigenze della società civile.

La Commissione, dopo aver riconfermato piena validità ed attualità alla scelta di fondo contenuta nella legge regionale n. 4 del 2009 (vale a dire stimolare l'utilizzo del risparmio privato nell'ampliamento ed ammodernamento del bene-casa e così contribuire al rilancio del settore edilizio e, più in generale, consentire una robusta ripresa economica) si è soffermata sulle difficoltà applicative della legge manifestatesi in questi primi mesi di applicazione determinate, sovente, da un ingiustificato ed incomprensibile ostracismo di alcuni settori che hanno creato un clima di apprensione ed incertezza che ha nuociuto alla diffusa applicazione della legge regionale.

In tale ottica il testo esitato dalla Commissione è finalizzato a meglio puntualizzare gli aspetti critici che sono emersi, ad eliminare disparità di trattamento e a consentire una chiara ed omogenea applicazione della normativa in tutto il territorio regionale.

In particolare la Commissione si è soffermata proprio sulle difficoltà applicative e sugli aspetti problematici che la legge regionale n. 4 del 2009 ha evidenziato nei suoi primi mesi di vigenza, secondo quanto comunicato sia dalla struttura tecnica dell'Assessorato regionale sia dalle associazioni rappresentative degli enti locali.

Nell'illustrare più puntualmente le modifiche introdotte, si possono segnalare le seguenti come quelle più significative:
a) la disposizione di cui al comma 6 dell'articolo 1, nell'introdurre nella legislazione regionale l'istituto della cosiddetta "monetizzazione degli spazi per parcheggi", pone le indispensabili premesse per consentire una diffusa e più semplice applicazione della legge regionale vigente; tale istituto, infatti, già presente nei piani urbanistici dei comuni, consentirà l'esito favorevole di una moltitudine di richieste di ampliamento allo stato destinate all'inevitabile blocco a causa della vigenza della disposizione di cui all'articolo 41 sexies della legge urbanistica nazionale;
b) la disposizione di cui al comma 5 che da un lato contiene un'utile specificazione di quando un manufatto edilizio deve intendersi completato, dall'altro, ribadito il requisito del regolare accatastamento alla data del 31 marzo 2009, introduce una deroga per una specifica tipologia di immobili; questi sono quelli ricadenti nei territori dei comuni ogliastrini colpiti dagli eventi alluvionali del 1951 per i quali, nonostante il rilevante lasso di tempo trascorso, non si sono ancora concluse le procedure di trasferimento agli aventi diritto delle aree interessate dalla ricostruzione; tale fatto, indispensabile per poter accatastare gli immobili, precluderebbe la possibilità di poter utilizzare le possibilità consentite dalla legislazione regionale;
c) le disposizioni di cui ai commi 4 e 9 le quali rispettivamente abrogano la vigente disciplina degli ampliamenti concernenti le zone agricole e dall'altro la sostituiscono con una nuova previsione che, nel richiamare puntualmente e chiaramente l'applicazione della vigente direttiva per le zone agricole nella sua integrità, porrà certamente fine alla notevole incertezza applicativa finora emersa nella pratica;
d) la disposizione di cui al comma 11 che, nel modificare la normativa vigente, consente l'alienazione delle unità immobiliare derivanti dagli ampliamenti decorsi dieci anni dalla realizzazione degli interventi; ciò ad eccezione delle alienazioni disposte a favore dei propri familiari, per i quali tale termine preclusivo non opera;
e) la disposizione di cui al comma 14 che, per mere motivazioni di equità, estende anche alle unità immobiliari destinate ad uso residenziale e situate in zona agricola le premialità volumetriche riconosciute agli immobili situati nelle altre zone territoriali;
f) la disposizione di cui al comma 15 che consente gli interventi di demolizione e ricostruzione degli edifici esistenti nella fascia più prossima alla linea di battigia, riconoscendo un modesto premio volumetrico del 10 per cento; tale disposizione, contenente numerose cautele per evitare il deturpamento dell'ambiente, è finalizzata a consentire l'effettivo risanamento di numerosi manufatti costieri attualmente in precarie condizioni se non fatiscenti e pericolosi per la pubblica incolumità;
g) la disposizione di cui al comma 17 che introduce una più chiara disciplina relativa agli interventi ammissibili nelle zone destinate al commercio;
h) le disposizioni di cui al comma 20 che introducono la possibilità di riutilizzare, per finalità esclusivamente residenziale degli immobili adibiti a prima casa, i locali semi interrati ed interrati degli edifici esistenti alla data di entrata in vigore della legge; ciò in presenza di rigorosi criteri e condizioni a tutela della salute degli utilizzatori e della sicurezza degli immobili; si sottolinea come tali disposizioni, proposte dai rappresentanti dei gruppi di minoranza, sono state esaminate e fatte proprie dall'intera Commissione che le ha valutate positivamente e suscettibili di fornire importanti risposte alle esigenze dei cittadini.

Nel rimandare alla puntuale lettura ed esame più approfondito del testo normativo esitato dalla Commissione, si può affermare, in conclusione, come esso si inserisca organicamente nell'alveo della vigente legge regionale n. 4 del 2009, cercando, si ripete ancora una volta, di eliminare le imprecisioni e le incertezze che hanno, finora, contribuito a limitarne una più estesa diffusione ed un più consapevole utilizzo da parte della collettività sarda.

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Relazione di minoranza

On.le MANCA

pervenuta il 12 maggio 2010

La Quarta Commissione consiliare permanente ha approvato nella seduta del 25 marzo 2010, a maggioranza e con il voto contrario degli esponenti dei gruppi del PD e Comunisti-La Sinistra sarda-Rossomori, il disegno di legge n. 93/A contenente "Modifiche e integrazioni alla legge regionale 23 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di valenza strategica per lo sviluppo)", più comunemente, ma erroneamente, nota come "piano casa".

La Commissione, in sede di esame del testo proposto dalla Giunta regionale ha preliminarmente effettuato qualche audizione sia dell'esponente dell'Esecutivo regionale sia dei rappresentati degli enti locali. Ciò al fine di avere un quadro più completo dello stato di attuazione di tale legge, sicuramente eccessivamente enfatizzata dalla maggioranza politica che governa la Regione.

Da tali audizioni, al di là di una tenue difesa d'ufficio effettuata dall'Assessore regionale degli enti locali, finanze e urbanistica, si è chiaramente evidenziato il fallimento della legge regionale approvata, il suo quasi impercettibile impatto sulla realtà economica isolana e la mancanza di consapevolezza di tale oggettiva situazione in capo alla maggioranza consiliare e, in particolare modo, all'Esecutivo. Ciò appare molto evidente dal tenore delle modifiche approvate dalla Giunta regionale e proposte al Consiglio; esse sono di portata così limitata e marginale, con esclusione della disposizione concernente la cosiddetta monetizzazione degli spazi per i parcheggi, da far emergere la piena convinzione che non sussista alcuna consapevolezza della vacuità delle modifiche proposte.

Continua, infatti, a mancare un consistente intervento pubblico in materia di prima abitazione; di esso, ripetutamente richiesto dalla minoranza nel dibattito in Consiglio e improvvidamente annunciato dalla Giunta regionale per il mese di novembre del 2009, si sono perdute le tracce nel continuo rimpallo di responsabilità e aspettative tra la Regione e il Governo nazionale, secondo la consueta dinamica dell'enfatizzazione della comunicazione di interventi risolutori che, però, restano semplici promesse immediatamente dimenticate una volta spente le luci della contingenza e della finalità mediatica.

Per tale fondamentale motivo i gruppi di minoranza della Commissione esprimono un giudizio fortemente negativo sia nei confronti della proposta originaria della Giunta regionale sia, e ancor di più, del testo esitato dalla Commissione; infatti in tale sede non solo non si è provveduto ad incanalare il testo verso l'obiettivo fondamentale sopra evidenziato, ma non si neppure colta l'occasione per riportare ad uniformità logica e giuridica una legge regionale che appare disorganica, disomogenea e contraddittoria. Anzi, a voler essere fino in fondo obiettivi, con l'approvazione del disegno di legge n. 93/A si è ulteriormente peggiorato il contenuto normativo della legge sia sotto il profilo delle scelte di fondo, sia sotto l'aspetto della sua coerenza interna, con l'introduzione del tutto estemporanea di eccezioni e deroghe di difficile comprensione per i cittadini ed applicazione per gli enti locali.

Nell'entrare nell'esame più articolato della normativa approvata si sottolinea, in particolare, il giudizio fortemente negativo sulle seguenti norme approvate:
a) con il comma 14 si estende alla zona agricola l'ulteriore premialità prevista dall'articolo 2 della legge per il residenziale; tale disposizione si presta, alla critica di fondo sull'opportunità di intervenire ulteriormente sulla parte più delicata dell'ecosistema costiero (che per le isole minori è limitata alla fascia dei 150 metri) e al suo probabile utilizzo distorto;
b) particolarmente negativo è il giudizio sulla norma di cui al comma 15 che, innovando rispetto all'attuale dettato della legge consente gli interventi di demolizione e ricostruzione degli edifici esistenti anche entro la fascia dei 300 metri, con un bonus volumetrico aggiuntivo del 10 per cento; uniche limitazioni che l'ampliamento non avvenga verso il mare e che migliori la qualità architettonica dell'edificio; appare di tutta evidenza l'estrema gravità di tale norma contro cui già l'Assemblea consiliare si era espressa in sede di votazione della legge vigente;
c) il comma 16 che consente gli interventi demolizione e ricostruzione anche per gli immobili che dopo il 31 dicembre 1989 siano stati oggetto anche di interventi di nuova costruzione; tale norma appare palesemente contraddittoria e sarà, se non modificata, fonte di rilevanti difficoltà applicative;
d) la disposizione di cui al comma 17 che detta una confusa disciplina delle zone urbanistiche C, G e D di difficile comprensione anche relativamente alla semplice individuazione delle finalità della norma;
e) la disposizione di cui al comma 19 che, nel modificare il comma 2 del vigente articolo 13 rende chiara ed esplicita la finalità vera sia della legge regionale n. 4 del 2009 sia del disegno di legge in esame: modificare in modo surrettizio, improprio e improvvido il Piano paesaggistico regionale e, in particolare, le disposizioni transitorie contenute nell'articolo 15 delle norme tecniche di attuazione;
f) la disposizione di cui al comma 18 che introduce, di fatto, una generalizzata ed incontrollabile sanatoria di tutti quegli interventi non consentiti per contrasto con le varie disposizioni succedutesi nel tempo; inoltre, la mancata definizione di cosa si debba intendere per "avvio delle opere di urbanizzazione" senza alcuna previsione di un termine di riferimento, fa facilmente intuire l'utilizzo improprio e distorto di tale norma mediante la quale si rivestiranno di legittimità una serie di interventi del tutto impresentabili;
g) la disposizione di cui al comma 13 che estende anche alle prime abitazioni site in zona E l'ulteriore incremento del 30 per cento del bonus volumetrico concesso; tale norma appare certamente mal coordinata con il resto della legge e con l'intero sistema perché estende ad immobili siti in zona agricola parametri e criteri che sono tipici della zone residenziali, come appare di elementare evidenza dal riferimento alla legge n. 431 del 1978, disciplinante, appunto, l'edilizia residenziale; inoltre la norma, se si intende applicarla in modo corretto e non distorto, rischia di non cogliere l'obiettivo voluto essendo il limite massimo di 95 mq per abitazione mal calibrato, per ovvi motivi, sulle tipiche esigenze e tipologie dell'edificazione in zona agricola.

Sono, invece, degne di considerazione in quanto effettivamente destinate a fornire delle concrete risposte alle esigenze dei cittadini le disposizioni che consentono, entro precisi limiti e solo per gli immobili adibiti ad uso residenziale ed utilizzati come prima casa, il mutamento di destinazione d'uso dei piani seminterrati ed interrati degli edifici esistenti alla data di entrata in vigore della legge e l'estensione del meccanismo della cosiddetta monetizzazione dei parcheggi anche agli ampliamenti consentiti nei sottotetti e, appunto nei seminterrati e interrati. Ciò al fine di non rendere del tutto teorica la possibilità di effettuare tali intervento di ampliamento.

In conclusione, a parte le singole e limitate disposizioni testé citate, il disegno di legge n. 93/A approvato dalla Quarta Commissione è un testo fortemente criticabile in quanto avente un contenuto errato, impreciso e confuso ed espressione di una idea di governo del territorio oramai del tutto superata ed antistorica. Essa, infatti, continua a basarsi sull'erronea certezza degli effetti eternamente positivi e trainanti del comparto edificatorio tradizionale, inteso come l'unico strumento capace di fornire risposte alle situazioni di crisi e sulla cieca sottovalutazione degli effetti negativi che tale modello di sviluppo determina. Il testo esitato appare, quindi, come sintomo di una grande povertà culturale e di una evidente paura o incapacità di sperimentare modalità alternative e innovative di sviluppo che, nel considerare anche gli aspetti edificatori, li inserisca in un armonico disegno capace di salvaguardare e non di disperdere l'inestimabile patrimonio ambientale della Sardegna, l'unico vero asso da giocare nel prossimo futuro.

Inoltre, sotto il profilo formale, il testo esitato dalla Commissione amplifica ed accentua il rilevante limite originario della legge regionale n. 4 del 2009, cioè la sua eccessiva frammentarietà, disorganicità e, talvolta, contraddittorietà che renderà, sicuramente, sul piano pratico, assai problematica la comprensione del testo per i cittadini, la sua effettiva e lineare applicazione per gli enti locali e richiederà una continua opera di assistenza e di supporto da parte delle strutture regionali.

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La Commissione bilancio, nella seduta del 17 marzo 2010, ha espresso parere favorevole sugli aspetti finanziari del provvedimento rappresentando quanto segue.

Preliminarmente, si segnala che, per mero errore materiale, l'articolo 2 (Norma finanziaria) del testo reca, al comma 4, il riferimento al bilancio 2009-2012 in luogo di quello 2010-2013.

Con specifico riferimento alla copertura finanziaria, l'articolo 2 (Norma finanziaria) quantifica gli oneri derivanti dall'attuazione della proposta in esame in euro 50.000, per ciascuno degli anni dal 2010 al 2013, prevedendo di farvi fronte mediante l'utilizzo delle risorse di cui alla voce 1 della tabella A (FNOL parte corrente) allegata alla legge finanziaria "2009" (correttamente 2010).

Poiché la predetta voce 1) reca risorse per la sola annualità 2010, si suggerisce di provvedere alla copertura delle spese previste per tutti gli esercizi unicamente mediante riduzione della riserva di cui alla voce 3) della tabella A allegata alla legge regionale 28 dicembre 2009, n. 5 (legge finanziaria 2010).

La Commissione ha nominato relatore in Consiglio ai sensi dell'articolo 45, comma 2, del Regolamento interno, il Presidente.