CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XII LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE N. 55/A

presentata dai Consiglieri regionali

FADDA - SANNA Gian Valerio - SANNA Salvatore - PIRISI - LODDO - DEMURU - SELIS - GIAGU - TUNIS Gianfranco - VASSALLO - CAPELLI - SANNA Giacomo - DORE - MORITTU - FALCONI - SCANO - CALLEDDA - PILO - PACIFICO - LA SPISA - BALIA - DETTORI Bruno - MASIA - DEIANA - MANCA - PINNA - ONNIS - FANTOLA - RASSU

l'8 marzo 2000

 Modifiche alla legge regionale 13 dicembre 1994, n. 38
(Nuove norme sul controllo sugli atti degli enti locali) e successive modifiche e integrazioni

RELAZIONE DEI PROPONENTI

La presente proposta di legge intende operare per adeguare e razionalizzare profondamente il sistema del controllo sugli atti degli enti locali in Sardegna.

Come è noto la legge regionale 13 dicembre 1994, n. 38, disciplina in Sardegna il sistema del controllo sugli atti. Tale norma ha subìto nel tempo successive modifiche e integrazioni senza che però si intaccasse l'articolazione territoriale dei comitati, previsti in sette articolazioni territoriali oltre il Comitato regionale con sede a Cagliari.

Tale impostazione ha avuto nel tempo un sostanziale pregio ed utilità consentendo, attraverso una coerente ripartizione territoriale, un riequilibrio di atti da istruire al controllo che ne ha accelerato i tempi di esecuzione a tutto vantaggio degli enti interessati.

Tuttavia il recente processo legislativo nazionale, avviato con le nuove norme sulla semplificazione amministrativa meglio conosciute sotto il nome di leggi Bassanini, ha completamente ridimensionato e diminuito il quadro degli atti deliberativi e amministrativi sottoposti al controllo. In particolare la legge 17 maggio 1997, n. 127, ha innovato il ventaglio degli atti da sottoporre al controllo preventivo di legittimità limitandolo esclusivamente ai regolamenti consiliari, ad eccezione di quelli attinenti all'autonomia organizzativa e finanziaria, ai bilanci e relative variazioni e ai rendiconti.

Sotto questo profilo vi è anche da rilevare che benché la legge consenta di sottoporre a controllo tutti gli atti che le giunte di propria iniziativa intendano verificare, il tasso di incidenza di tale fenomeno appare dai dati rilevabili, assai esiguo se non inesistente.

La Regione sarda, alla luce della nuove normativa e dunque del sostanziale taglio di funzioni attribuite ai Comitati di controllo, ha inteso allinearsi alle normative nazionali attraverso la legge regionale 24 febbraio 1998, n. 7, con la quale, recependo e precisando sulla scorta della norma nazionale gli atti da sottoporre a controllo, ha mantenuto inalterato l'apparato e la complessa macchina burocratica dei CO.CI.CO..

Con tale norma si intende allineare la Sardegna agli standard oramai diffusi in tutto il territorio nazionale e perciò alla soppressione dei Comitati circoscrizionali, concentrando sul Comitato regionale le residue competenze attribuite dalla legge a questi enti, rinviando il controllo sugli atti degli enti diversi da Comuni, Province, Comunità montane e forme associative degli stessi, agli Assessorati regionali di rispettiva competenza.

Contestualmente viene precisato, così come la stessa norma nazionale indica espressamente, il nuovo ruolo e la funzione attribuita agli uffici periferici del controllo, destinati con la presente proposta a svolgere servizio di ricerca, assistenza e consulenza, col compito di coadiuvare e stimolare l'attività complessiva degli enti locali.

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RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AUTONOMIA - ORDINAMENTO REGIONALE - RAPPORTI CON LO STATO - RIFORMA DELLO STATO - ENTI LOCALI - ORGANIZZAZIONE REGIONALE DEGLI ENTI E DEL PERSONALE - POLIZIA LOCALE E RURALE - PARTECIPAZIONE POPOLARE

composta dai Consiglieri

SATTA, Presidente - PIRISI, Vice Presidente - BIANCU, Segretario - GIOVANNELLI, Segretario - BUSINCO - CARLONI - DEMURU - FANTOLA - SANNA Giacomo - SANNA Gian Valerio, relatore - SANNA Salvatore

pervenuta il 5 marzo 2002

La proposta di legge n. 55 è stata presentata l'8 marzo 2000 da un ampio gruppo di consiglieri appartenenti ai diversi schieramenti politici, con l'intento di razionalizzare il sistema dei controlli regionali sugli atti degli enti locali, concentrando l'attività nel solo comitato regionale di controllo, sciogliendo i comitati circoscrizionali e riorganizzando i relativi apparati.

Gli articoli della proposta sono stati approvati dalla Commissione, senza sostanziali modifiche rispetto al testo dei proponenti, nella seduta del 23 novembre 2000 ed hanno ottenuto in data 29 novembre 2000 il parere favorevole della Commissione bilancio.

La conclusione dell'iter della proposta di legge in Commissione è stata tuttavia procrastinata per oltre un anno, a causa di alcune resistenze presenti nella stessa Commissione.

E' nel frattempo sopravvenuta l'approvazione e l'entrata in vigore della riforma del Titolo V della Costituzione, che comprende fra l'altro l'abrogazione dell'articolo 130, nel quale si prevedeva che il controllo preventivo di legittimità sugli atti degli enti locali fosse esercitato da un organo regionale secondo le norme stabilite con legge ordinaria.

L'abrogazione dell'articolo 130 della Costituzione è stata interpretata, dal Governo e dalle rappresentanze degli enti locali, così come dalla dottrina prevalente, nel senso che per effetto di essa siano rimaste prive di copertura costituzionale, e pertanto debbano essere disapplicate, a prescindere da una loro espressa abrogazione, le norme del testo unico n. 267/2000 che fanno obbligo agli enti locali di sottoporre al controllo dei comitati regionali determinate categorie di atti. In tal senso si è pronunciato anche il Consiglio dei ministri, nella seduta del 21 novembre 2001, prendendo atto, secondo quanto comunicato dal Ministro dell'interno alle associazioni ANCI, UPI e UNCEM, "che a seguito dell'entrata in vigore della legge costituzionale n.3/2001 sono cessati i controlli sugli atti amministrativi degli enti locali previsti dall'abrogato articolo 130 Cost.; per i Comuni, le Province e gli altri enti locali è pertanto cessato l'obbligo di inviare agli organi regionali di controllo gli atti amministrativi".

Alcuni sostengono peraltro che l'abrogazione dell'articolo 130 della Costituzione non comporta un divieto per le Regioni di controllare gli atti degli enti locali, ma soltanto la cessazione di un obbligo, talché l'imposizione dei controlli resterebbe in facoltà dell'ordinaria legislazione statale, ovvero anche della legislazione regionale per quanto ci riguarda direttamente, essendo la Sardegna, in quanto Regione a statuto speciale, dotata di competenza legislativa in materia di ordinamento degli enti locali ai sensi dell'articolo 3 dello Statuto, ed essendo inoltre il controllo sugli atti degli enti locali espressamente previsto dall'articolo 46 dello Statuto.

Senza voler entrare in questa sede nella questione assai complessa della possibilità di una abrogazione implicita di norme di legge ordinaria da parte di una fonte di rango costituzionale, che è peraltro ammessa da una parte autorevole della dottrina, è sufficiente far rilevare che un'interpretazione sistematica del complesso delle disposizioni contenute nella legge costituzionale n. 3 del 2001, confermata anche dai lavori preparatori della riforma, porta a far concludere con certezza in favore della sopravvenuta incostituzionalità dei controlli regionali di legittimità sugli atti degli enti locali.

Va considerato infatti che la nuova formulazione dell'articolo 114 della Costituzione, che per la sua collocazione e generalità assume valore di principio, è ispirata ad un criterio di equiordinazione ("la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato") fra enti autonomi e non più di subordinazione gerarchica fra di essi ("la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni", secondo la dizione del previgente articolo 114). E' evidente l'incompatibilità di tale principio con la sopravvivenza di un potere generalizzato di controllo sugli atti degli enti locali svolto da un organo della Regione che si colloca in posizione tutoria, e pertanto sovraordinata, nei confronti degli enti controllati.

Tale essendo il senso del nuovo quadro costituzionale, ad esso deve essere necessariamente subordinata anche la nostra legislazione regionale in materia di ordinamento degli enti locali, che deve muoversi anch'essa nei limiti tracciati dalla Costituzione della Repubblica.

Esiste dunque un completo parallelismo tra la sopravvenuta incostituzionalità delle norme del testo unico degli enti locali che disciplinano i controlli nelle Regioni a statuto ordinario e l'incostituzionalità, parimenti determinatasi fin dall'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, delle analoghe norme della legge regionale n. 38 del 1994 che disciplinano i controlli nella Regione Sardegna. L'espressa abrogazione di tali norme, che pure risulta opportuna ed urgente per ragioni di chiarezza, non sarebbe a rigor di termini strettamente necessaria ed avrebbe in ogni caso valore meramente ricognitivo di una situazione di diritto già chiaramente determinatasi.

Necessario risulta invece un intervento legislativo per altri aspetti della legge regionale n. 38 del 1994. Tali aspetti riguardano:

a) la riallocazione di alcune altre funzioni attualmente in capo ai comitati di controllo, tra cui si segnalano il controllo sugli atti di alcuni enti diversi dagli enti locali territoriali (si tratta degli enti elencati nell'articolo 1 della legge regionale n. 62 del 1978) e il controllo sostitutivo sugli organi degli enti locali, mediante la nomina dei commissari ad acta, previsto dagli articoli 26, 27 e 28 della legge regionale n. 38 del 1994;

b) la riconversione e la migliore utilizzazione delle cospicue professionalità esistenti negli uffici serventi dei comitati;

c) la ridefinizione, in maniera conforme ai nuovi principi costituzionali, delle funzioni di autotutela e garanzia assicurate dall'articolo 29 comma 2 (controllo su iniziativa delle giunte), dall'articolo 29 commi 3 e 4 (controllo su istanza delle minoranze), dall'articolo 30 comma 4 (invio delle deliberazioni ai gruppi consiliari) e dall'articolo 35 (osservazioni dei cittadini) della legge regionale n. 38 del 1994.

Particolare importanza e delicatezza riveste poi un altro aspetto. La sopravvenuta impraticabilità dei controlli sugli enti locali nella forma finora conosciuta non significa che sia venuta meno ogni esigenza di tutela di quegli interessi che per loro natura si collocano al di sopra dell'ambito locale. Tale tutela è stata finora spesso affidata al procedimento del controllo preventivo di legittimità e agli organi preposti a tale controllo.

Valga per tutti, anche per la sua obiettiva rilevanza, il caso dei piani urbanistici comunali e provinciali, che la legge regionale n. 45 del 1989 sottopone al controllo di legittimità dei CORECO: a seguito del venir meno di tale controllo, occorrerà sollecitamente individuare procedimenti idonei ad assicurare, nel rispetto dell'autonomia degli enti, l'effettività delle disposizioni di coordinamento contenute negli strumenti urbanistici sovraordinati e peraltro anche l'effettiva partecipazione degli enti alla formazione rispettivamente del piano provinciale e di quello regionale.

Analoghi problemi si presentano certamente in numerosi altri campi, nei quali ragioni di ordine generale impongono in qualche misura un limite all'autonomia dell'ente locale. Venuta meno la figura del controllo tutorio, radicata in una concezione centralistica e gerarchica dell'ordinamento, non si potrà più dilazionare l'opera, certamente complessa ma ormai assolutamente urgente ed indifferibile, della costruzione del cosiddetto federalismo interno, passando dalla suggestione di una formula tante volte evocata alla concretezza di una paziente ma anche sollecita revisione dell'intero sistema dei rapporti fra Regione ed enti locali.

Di questo non breve né semplice percorso l'abrogazione espressa delle norme regionali sui controlli costituisce comunque la prima, immediata ed urgente attuazione.

Tale abrogazione non è tuttavia contenuta nel testo della proposta di legge n. 55, così come approvato all'unanimità dalla Commissione nella seduta del 7 febbraio 2002. Per motivi regolamentari non è stato infatti possibile modificare sostanzialmente gli articoli approvati oltre un anno fa, trovandosi ormai la Commissione nella fase della votazione finale. Trovandosi di fronte a tale ostacolo procedurale, la Commissione ha ritenuto comunque utile trasmettere all'Aula la proposta di legge, sia pure in una formulazione ormai superata, al fine di segnalare la volontà di procedere con la massima urgenza ad adeguare le norme regionali sui controlli al mutato quadro costituzionale.

La Terza Commissione, nella seduta del 28 novembre 2000, ha espresso parere favorevole sugli aspetti finanziari del provvedimento e ha nominato relatore in Consiglio il Presidente.