CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XII LEGISLATURA

DISEGNO DI LEGGE N. 310/A

su proposta dell'Assessore degli affari generali, personale e riforma della Regione, FOIS

il 27 marzo 2002

Norme varie in materia di personale

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RELAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE

Il presente disegno di legge reca disposizioni in materia personale di contenuto eterogeneo ma accomunate dall'intento di razionalizzare situazioni di natura temporanea o precaria, di superare ostacoli insorti nell'applicazione del primo contratto collettivo di lavoro con riferimento alle norme quadro delle legge regionale n. 31 del 1998, di arrecare prime semplificazioni all'azione amministrativa, alla luce dell'esperienza applicativa della medesima legge.

L'articolo 1 ha lo scopo di introdurre esplicitamente nell'ordinamento del personale un'autorizzazione legislativa ad espletare concorsi interni.

Infatti, nella legge regionale n. 31 del 1998, mentre è prevista una riserva del 40% a favore dei dipendenti che partecipino ai concorsi pubblici, nulla è detto relativamente ai concorsi interni. Li prevede invece, in via straordinaria, il contratto collettivo 1998-2000. Tuttavia, i relativi bandi sono stati impugnati da dipendenti esclusi per mancanza dei requisiti e sono stati sospesi dal TAR della Sardegna con argomentazioni che poggiano sull'asserita divergenza delle disposizioni dei bandi stessi, conformi al contratto collettivo, da quelle della legge.

Quindi pare opportuno integrare la legge regionale n. 31 con una esplicita previsione autorizzativa dei concorsi interni, eliminando così incertezza al quadro normativo ed orientando la Giunta regionale sul modo di procedere nel futuro. Giova peraltro osservare che sia la normativa nazionale sia i contratti dei diversi comparti prevedono e disciplinano concorsi interni derogando, per quanto riguarda i requisiti di ammissione, alle regole generali sull'accesso dall'esterno.

E' da precisare che la previsione di cui all'articolo 1 non stabilisce un automatismo circa l'obbligo di effettuare concorsi interni, ma lascia agli organi istituzionali dell'Amministrazione e degli enti la possibilità di valutare l'insieme delle circostanze che suggeriscono di volta in volta l'adozione di tale misura. La percentuale massima dei posti da riservare ai concorsi interni indicata (40%) sembra idonea da un lato a favorire lo sbocco professionale dei dipendenti, dall'altra ad assicurare il rispetto del principio costituzionale dell'accesso al lavoro nell'amministrazione mediante concorso pubblico.

Infine lo stesso articolo, al comma 2, prevede esplicitamente una norma transitoria che, facendo salve le disposizioni del contratto collettivo 1998-2001, stabilisce una misura maggiore dei posti disponibili per i concorsi interni nella sola fase di prima applicazione del contratto; prevede inoltre un'integrazione della disposizione contrattuale per quanto concerne i requisiti di partecipazione tesa favorire chi possiede il titolo di studio previsto per l'accesso dall'esterno.

L'articolo 2 ha l'obiettivo di dare soluzione a situazioni di precariato. Il primo comma tende a stabilizzare i soggetti impiegati in lavori socialmente utili (63 unità nell'Amministrazione), ponendosi in coerenza con la Legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante interventi urgenti in materia di ammortizzatori sociali, di previdenza e di lavori socialmente utili. Il secondo comma tende invece a dare soluzione immediata all'inquadramento del personale a termine, assunto dall'Amministrazione e dagli enti ai sensi della legge regionale n. 22 del 1996, nei cui confronti il rapporto di lavoro originario è stato prorogato o rinnovato, per alcuni anche per la quarta annualità. Si tratta di dipendenti ormai inseriti stabilmente negli uffici regionali, che, come è noto, hanno dotazioni organiche carenti. Va evidenziato, per quanto riguarda le modalità di accesso, che se pure l'inquadramento appare automatico, questo personale è stato reclutato con modalità analoghe a quelle vigenti per il personale a tempo indeterminato: in particolare, per le qualifiche connesse alla scuola dell'obbligo, le assunzioni hanno avuto luogo con le procedure della legge regionale n. 12 del 1993 (o con pubblica selezione), per le qualifiche superiori mediante pubbliche selezioni. Sul piano sostanziale quindi non vi sono deroghe alle regole di accesso al lavoro nell'amministrazione pubblica.

L'articolo 3 reca modificazioni alle norme transitorie della legge regionale n. 31 del 1998 relativamente alla percentuale dei posti della dotazione organica della dirigenza da coprire col personale interno. In sostanza, viene elevata al 95% la quota dei posti da coprire mediante utilizzo della graduatoria del concorso interno già espletato secondo le stesse norme transitorie. L'ampia disponibilità di dirigenti che si verrà a determinare consentirà la copertura delle funzioni dirigenziali (236) costituite dalla legge (direzioni generali) e col decreto presidenziale n. 115 del 24 ottobre 2001.

L'articolo 4 reca disponibilità finanziarie aggiuntive per la contrattazione del biennio 2000-2001: rese opportune, in primo luogo, per agevolare la fase transitoria su cui intervengono i due contratti (quello dei dipendenti e quello dei dirigenti) relativi al quadriennio 1998-2001, entro cui opera appunto il biennio economico 2000-2001, ancora da disciplinare; in secondo luogo per rendere possibile l'attuazione di una parte qualificante del contratto del personale, particolarmente attesa, che è quella della progressione professionale all'interno delle categorie; infine, per il contratto dei dirigenti, consentire una congrua contrattazione in rapporto all'estensione organizzativa recentemente disposta dalla Giunta regionale e all'incremento del numero dei dirigenti di cui all'articolo 4 del presente disegno di legge.

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RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AUTONOMIA - ORDINAMENTO REGIONALE - RAPPORTI CON LO STATO - RIFORMA DELLO STATO - ENTI LOCALI - ORGANIZZAZIONE REGIONALE DEGLI ENTI E DEL PERSONALE - POLIZIA LOCALE E RURALE - PARTECIPAZIONE POPOLARE

composta dai consiglieri

SANNA Emanuele, Presidente, SATTA, Vicepresidente e relatore di maggioranza, BIANCU, Segretario, GIOVANNELLI, Segretario, BUSINCO, DIANA, FANTOLA, FLORIS, ORRU', PITTALIS, SANNA Gian Valerio, relatore di minoranza, SANNA Salvatore

pervenuta il 17 aprile 2002

Il disegno di legge n. 310 è stato presentato dalla Giunta regionale in adempimento di quanto previsto da un ordine del giorno, votato dal Consiglio regionale all'unanimità, col quale si stabiliva che, secondo quanto previsto dalla legge di contabilità regionale, fossero stralciate dalla legge finanziaria tutte le disposizioni in materia di personale (salvo un ristretto gruppo di norme unitariamente considerate urgenti). Le disposizioni stralciate sono state trasferite, sempre secondo quanto previsto dal citato ordine del giorno, in un disegno di legge da approvare in Commissione entro il 3 aprile ed in Aula entro il 15 aprile.

La Commissione ha approvato gli articoli del disegno di legge il 2 aprile e, una volta acquisito il parere favorevole della Commissione bilancio, ha espresso il voto finale il 9 aprile, consentendo quindi all'Aula di rispettare sostanzialmente l'impegno da essa stessa assunto per un sollecito esame delle norme in materia di personale della Regione.

Sul disegno di legge hanno espresso voto favorevole i consiglieri di maggioranza, mentre i consiglieri dei gruppi di centro-sinistra si sono astenuti.

L'articolo 1 del disegno di legge è stato trasformato dalla Commissione, per ragioni di chiarezza, in due articoli corrispondenti alle due parti distinte delle quali si componeva il testo proposto dalla Giunta. La prima parte, che inserisce nel testo della legge regionale n. 31 del 1998 l'esplicita previsione della possibilità di ricorrere ai concorsi interni per l'assunzione del personale della Regione, è stata approvata dalla Commissione senza modifiche. Nella seconda parte, diventata ora l'articolo 1 bis, recante una norma transitoria sulle modalità di svolgimento dei concorsi interni in sede di prima attuazione, è stata ridotta dal 95 al 90% la percentuale dei posti da mettere a concorso interno ed è stata eliminata la riduzione a soli due anni dell'anzianità richiesta per partecipare ai concorsi interni ai dipendenti in possesso del titolo di studio richiesto per il concorso pubblico.

L'articolo 2 è stato approvato senza sostanziali modifiche. La Commissione ha però aggiunto all'elenco dei rapporti di lavoro precari da stabilizzare quello dei dipendenti dell'Agenzia regionale del lavoro. Si tratta di personale assunto, secondo quanto previsto dall'articolo 43 della legge regionale 24 ottobre 1988, n. 33, con contratto a tempo determinato, peraltro più volte prorogato, che di fatto presta da tempo continuativamente servizio alle dipendenze dell'Agenzia, per cui appare senz'altro opportuno riconoscere la natura non a termine di tale rapporto di lavoro, pur senza inserire detto personale nei ruoli dell'Amministrazione regionale.

Sempre in un'ottica di stabilizzazione, la Commissione ha anche previsto, con l'articolo 2 bis, il passaggio nei ruoli dell'amministrazione o dell'ente strumentale presso cui è comandato da almeno un anno del personale del comparto contrattuale regionale che ne faccia domanda.

Per quanto riguarda l'articolo 3, concernente l'utilizzazione, per la copertura dei posti vacanti, della graduatoria degli idonei del recente concorso interno per l'accesso alla dirigenza nell'amministrazione regionale, la Commissione ha sostituito al testo proposto dalla Giunta quello già votato all'unanimità dalla Commissione medesima in occasione dell'approvazione, il 13 febbraio ultimo scorso, delle proposte di legge n. 217, 219 e 252. Il testo si differenzia da quello della Giunta perché da un lato porta dal 95 al 100% la percentuale dei posti disponibili, ma dall'altro esclude i posti derivanti dall'incremento della pianta organica, che dovranno essere coperti con concorso pubblico.

Nel medesimo articolo sono state inserite alcune altre norme sulla prima costituzione della dirigenza, in parte già contenute nel testo unificato delle proposte di legge n. 217, 219 e 252. Si tratta del comma 3, con il quale viene estesa agli enti strumentali la possibilità di inquadrare ope legis in dirigenza il personale della ex settima ed ottava qualifica con un determinato livello di titoli di anzianità e di servizio, e del comma 5, con il quale si intende correggere un errore presente nell'elenco delle funzioni valutabili, ai fini del transito nella qualifica dirigenziale, in sede di prima attuazione della legge regionale n. 31 del 1998. Nell'elenco sono infatti attualmente comprese le funzioni di segretario effettivo dei comitati di controllo, ma non le medesime funzioni allorché esse siano state svolte nella posizione di supplente, violando un criterio di equipollenza comunemente seguito nelle pubbliche amministrazioni. Con il comma 4, infine, la Commissione ha inteso consentire l'inquadramento ope legis in dirigenza al personale che, pur essendo sprovvisto della laurea, abbia svolto per almeno 12 anni funzioni di coordinamento generale, di servizio o di settore ed abbia almeno 22 anni di anzianità di servizio alla data del passaggio di qualifica.

L'articolo 4 del disegno di legge è stato approvato senza modifiche.

Nel corso dell'esame in Commissione sono stati poi aggiunti al disegno di legge altri sei articoli.

L'articolo 4 bis dà seguito ad un orientamento già più volte espresso dalla Commissione e dall'Aula, anche con l'approvazione di un ordine del giorno, che la Giunta ha a sua volta trasmesso al CORAN come indirizzo per la contrattazione e che ha avuto esito nell'articolo 84 del contratto 1998-2001 del personale regionale. Preso atto delle difficoltà emerse, in sede negoziale, nella definizione delle fattispecie cui applicare le misure perequative previste dall'articolo 84 del contratto, la Commissione ha ritenuto opportuno individuare legislativamente tali fattispecie, disponendo il passaggio al livello stipendiale superiore per il personale che non abbia potuto usufruire a suo tempo dei procedimenti di mobilità verticale per carenza di posti ovvero per mancato riconoscimento del titolo di studio.

L'articolo 4 ter estende i compiti degli ispettori, attribuendo loro fra l'altro l'esercizio di alcune attività di controllo richieste dalla normativa comunitaria sui fondi strutturali.

L'articolo 4 quater, inserendosi in un indirizzo normativo che va affermandosi anche a livello nazionale, dà effettività ad una ipotesi già affacciata nella legge regionale n. 31 del 1998, prevedendo l'istituzione, all'interno della categoria D, di una specifica qualifica corrispondente alla posizione dei quadri nelle aziende private.

L'articolo 4 quinquies trasferisce il personale degli istituti autonomi case popolari dal comparto contrattuale degli enti locali a quello del personale regionale.

L'articolo 4 sexies risolve un problema interpretativo, stabilendo che le stazioni forestali, che sono le articolazioni operative di base del Corpo forestale e di vigilanza ambientale, debbono essere considerate come unità organizzative ai fini previsti dalla legge regionale n. 31 del 1998.

L'articolo 4 septies, infine, è stato introdotto nel disegno di legge su proposta della Giunta, che già aveva presentato sull'argomento il disegno di legge n. 252, per risolvere un problema intervenuto con l'INPDAP, il quale non ritiene pensionabile l'assegno personale di funzione a suo tempo attribuito (in rapporto alle rese prestazioni di qualifica dirigenziale ed alle effettive mansioni svolte) ad un ristretto numero di dipendenti della Regione che ebbero formalmente attribuite funzioni di coordinamento generale, pur essendo inquadrati in ottava qualifica e non in dirigenza, nel periodo in cui complesse vicende giurisdizionali dapprima portarono all'annullamento e poi impedirono di rinnovare il concorso per la dirigenza bandito in attuazione della legge regionale 5 giugno 1989, n. 24.

Relazione di minoranza

pervenuta il  17 aprile 2002

La presentazione del disegno di legge n. 310 della Giunta regionale, a seguito dell'accordo intervenuto in sede di discussione della manovra finanziaria 2002, non sana affatto l'esigenza più volte avvertita e riconosciuta di affrontare in maniera sistematica ed organica il complesso tema della revisione e dell'aggiornamento della legge regionale n. 31 del 1998 sul personale.

Infatti, se da un lato continua a perpetuarsi la consuetudine di confondere la materia contrattuale all'interno della più generale funzione legislativa privando la contrattazione fra le parti del suo importante ruolo di mediazione e di organizzazione, dall'altro lato si assiste progressivamente ad uno smembramento delle posizioni corporative espresse dalle diverse organizzazioni rappresentative dei lavoratori proprio in ragione del venir meno della sede propria nella quale operare le sintesi e le concertazioni sindacali.

Il contesto del disegno di legge appare pertanto frammentario e poco solido sul piano della risposta legislativa aprendo comprensibilmente una miriade di fronti di insoddisfazione e di parzialità del disegno di legge perequativo, che renderà nel prossimo futuro difficilmente gestibile una prospettiva di migliore assetto organizzativo del personale regionale.

Come ampiamente evidenziato in sede di Commissione Prima, il nostro giudizio è che si sarebbe  potuto e dovuto procedere metodologicamente in maniera differente:

a) eliminando ogni elemento contenuto nella manovra finanziaria in materia di personale, difficilmente giustificabile sotto il profilo della correttezza legislativa così come dal punto di vista dell'urgenza, considerata la corsia preferenziale e le tempistiche concordate in sede di ordine del giorno;

b) aprendo sull'intera materia organizzativa una complessa ma altrettanto indispensabile contrattazione con le organizzazioni sindacali ed indicando preventivamente l'esigenza di operare nella direzione di sintesi unitarie tra le varie e spesso contrastanti valutazioni in merito;

c) definendo il percorso legislativo che possa al meglio realizzare il conseguimento di un disegno riformatore dell'ordinamento interno dell'Amministrazione regionale in grado di immaginare  e conseguire non solo una ragionevole razionalizzazione del sistema degli enti regionali ma anche l'unificazione delle posizioni giuridiche del personale regionale con quello del sistema degli enti locali territoriali in modo da configurare un assetto unico istituzionale, a nostro giudizio, premessa e precondizione di un disegno autonomistico più avanzato e competitivo per la Sardegna.

Conclusivamente, la pur apprezzabile finalità di condurre a perequazione e funzionalità la prima fase applicativa della legge regionale n. 31 del 1998, non giustifica né spiega il rinvio di un confronto generale e più approfondito sulle modalità di attuazione di una configurazione organizzativa della burocrazia regionale in modo da rispondere adeguatamente alla comune e conclamata esigenza di maggiore efficienza della Regione rispetto alle nuove e vecchie sfide dell'autonomia