CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIII LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE NAZIONALE N. 9

presentata dai Consiglieri regionali

PISANO - CASSANO - DEDONI - VARGIU

il 1° agosto 2008

Corretta applicazione della compartecipazione riconosciuta alla Regione autonoma della Sardegna sulle accise sui prodotti petroliferi e agevolazioni fiscali a favore dei cittadini sardi per l'abbattimento del costo dei carburanti e dei combustibili

***************

RELAZIONE DEI PROPONENTI

La recente modifica dell'articolo 8 dello Statuto della Sardegna, intervenuta con l'approvazione del comma 834 dell'articolo 1 della legge finanziaria 2007, nel quadro delle quote dei tributi erariali riconosciuti alla Regione Sardegna, non ha variato quanto era già previsto in ordine alla attribuzione a favore della Regione Sardegna della "compartecipazione sulla imposta di fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano gravati, percetta nel territorio della Sardegna, nella misura dei 9/10", e pertanto nessuna indicazione esplicita è stata introdotta per chiarire che tale compartecipazione includa anche le accise sui prodotti petroliferi. Questa mancata occasione di chiarimento rafforza l'interpretazione sulla natura giuridica delle accise che gravano sui prodotti petroliferi quali imposte di fabbricazione (e non di consumo) e che, pertanto, l'assoggettamento dell'imposta vada riferito alla produzione.

Lo Stato riconosce la stessa quota di compartecipazione alle altre regioni a statuto speciale tranne alla Regione Sicilia alla quale la compartecipazione sull'imposta di fabbricazione è garantita nella misura dei 10/10.

Anche recentemente sono state registrate iniziative legislative parlamentari, che ancora non hanno avuto esito favorevole, a favore dei cittadini residenti nella Regione Sicilia, ai quali si intendeva riconoscere il diritto all'abbattimento delle accise sui prodotti petroliferi come "indennizzo" del gravame ambientale che la regione subisce dalla forte presenza delle raffinerie.

La Regione Friuli Venezia Giulia, con le risorse ricavate dalla compartecipazione dei prodotti petroliferi, consente alla popolazione residente di usufruire di riduzioni del prezzo alla pompa, periodicamente definite per ciascuna delle cinque fasce nelle quali è stato suddiviso il territorio regionale in base alla distanza dei vari comuni dal confine con la Repubblica di Slovenia. L'entità delle riduzioni di prezzo è fissata in modo tale da rispettare il vincolo legislativo secondo il quale il prezzo ridotto dei carburanti nella regione non sia mai inferiore a quello praticato nella Repubblica di Slovenia.

Un trattamento di favore (per scoraggiare l'approvvigionamento in Svizzera) viene accordato invece dalla Regione Lombardia e dalla Regione Piemonte a favore dei residenti nei comuni confinanti con la Svizzera per l'acquisto di benzina con sconti differenziati in due fasce a seconda della distanza dal confine.

Con il decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56, attuativo della legge n. 133 del 1999, anche alle regioni a statuto ordinario è riconosciuta una compartecipazione diretta sulle accise gravanti sui prodotti petroliferi a decorrere dal 2001.

Per le misure della compartecipazione, alle regioni a statuto ordinario, sono devoluti 0,129 euro per litro di accisa benzina e - dal 1° gennaio 2007 - 0,00266 euro per litro di accisa gasolio auto (tale quota per il 2008 sarà pari a 0,00288 euro/litro e per il 2009 a 0,00307 euro/litro) consumati sul territorio regionale.

Le regioni a statuto ordinario hanno anche la facoltà di introdurre un'imposta addizionale sul consumo di benzina entro un massimo di 0,026 euro/litro. La Campania ed il Molise sono le uniche regioni che hanno, finora, deciso di avvalersi di tal facoltà (hanno applicato il massimo consentito).

È immediato cogliere una contraddizione tra il sistema di compartecipazione riconosciuto alle regioni a statuto speciale e quello a favore delle regioni a statuto ordinario per le quali l'applicazione della imposta è riferita al consumo e non alla produzione.

IL TOTALE IN ITALIA DELLE ACCISE SUI PRODOTTI PETROLIFERI

In Italia sono operative 17 raffinerie con una capacità di raffinazione di circa 100 milioni di tonnellate e, di queste, la raffineria della SARAS è la più grande in Italia e la quinta in Europa.

Il prezzo di cessione del prodotto, benzina o gasolio auto, al gestore è comprensivo anche dell'accisa dovuta allo Stato.

Le aliquote di accisa attualmente vigenti sono:
- benzina: 0,564 euro per litro;
- gasolio auto: 0,416 euro per litro;
- gasolio riscaldamento: 0,403 euro per litro;
- GPL auto: 0,125 euro per litro;
- GPL riscaldamento: 0,104 euro per litro.

Il diritto dello Stato a riscuotere 1'accisa nasce nel momento in cui il prodotto lascia il "deposito fiscale" per essere " immesso in consumo".

È, quindi, il "depositario fiscale" (compagnia o altro operatore intermedio) che versa allo Stato 1'accisa corrispondente alla quantità di prodotto "immesso in consumo", cioè al prodotto che ha lasciato il "deposito fiscale" per un altro deposito (che in questo caso è un "deposito libero"), dove viene stoccato prodotto "ad accisa assolta", oppure, verso i serbatoi dei distributori di carburante.

Si tratta di un sistema semplice quello previsto per la riscossione dell'accisa, che facilita i controlli, in quanto il numero di operatori commerciali coinvolti è limitato, ma che si presta a ovvie speculazioni sul differimento del pagamento. L'importo dell'accisa è inglobato nel prezzo di cessione. Su tale prezzo viene calcolata l'IVA. Il gestore, quindi, pagherà il prezzo di cessione maggiorato dell'IVA al 20 per cento. Il consumatore finale, invece, pagherà al gestore un prezzo pari al prezzo di vendita maggiorato dell'IVA al 20 per cento. Questo è il prezzo al consumo indicato sugli erogatori di carburante.

La legge 22 dicembre 1980, n. 891, consente il pagamento differito dell'imposta di fabbricazione al momento e nel luogo dell'immissione del prodotto nel circuito commerciale da parte del soggetto che effettua tale operazione. Il comprensibile interesse degli operatori a differire il più possibile il momento del versamento dell'imposta fa sì che si determinino dei veri e propri "furti legalizzati" ai danni delle regioni nelle quali insistono le raffinerie per la produzione dei prodotti petroliferi in quanto il gettito interno della Regione risulta sensibilmente decurtato rispetto a quello che deriverebbe dal pagamento non differito.

Fra tutte le regioni, quella che subisce la penalizzazione maggiore per effetto di questo "differimento" è proprio la regione Sardegna, anche se è da ritenersi che il differimento non possa significare interpretativamente lo spostamento dalla regione della "produzione" alla regione del "consumo" stante il fatto incontestabile, scritto nello Statuto della Sardegna, con norma di forza costituzionale, che l'imposta grava sulla produzione e non sul consumo.

Le entrate complessive delle imposte applicate sui prodotti petroliferi ammontano a oltre 35 miliardi di euro, si cui 10,5 miliardi relativi all'IVA (sui quali la Sardegna ha diritto alla compartecipazione dei 9/10) e, di questi, 24,5 miliardi riferiti alle accise.

Negli ultimi tre anni si rileva che le entrate dello Stato derivanti dalle imposte di fabbricazione sugli olii minerali, espressi in miliardi di euro, sono state di 24,400, 24,810, 24,510, 24,765 e 25,540, rispettivamente, negli anni 2003, 2004, 2005, 2006 e 2007.

REGIONE SARDEGNA

Nel bilancio di previsione 2008 della Regione Sardegna, nella sezione delle entrate per la compartecipazione dell'imposta di fabbricazione, è prevista la somma di 705 milioni di euro riferita a tutte le tipologie dei prodotti sui quali grava l'applicazione dell'imposte di fabbricazione (olii minerali, spiriti, birre, gas in condensabili, ecc.).

Della somma totale iscritta in bilancio, 630 milioni di euro costituiscono le entrate derivanti dalla compartecipazione delle accise sui prodotti petroliferi, mentre 9 milioni dagli spiriti, 12 milioni dalla birra e 22 milioni dal gas non condensabile. Somme minori vengono incamerate da altre voci come oli lubrificanti, bitumi di petrolio, ecc.

Le entrate regionali derivanti dalla compartecipazione dei 9/10 della imposta di fabbricazione sugli olii minerali, pari a 630 milioni di euro, provengono quasi esclusivamente dalla raffineria della SARAS.

L'ordine di grandezza delle risorse sottratte alla Regione Sardegna è immediato: la SARAS contribuisce, infatti, per una fetta di circa il 15 per cento della produzione complessiva in Italia e, quindi, in ugual proporzione dovrebbe concorrere alle entrate complessive iscritte nel bilancio di previsione annuale dello Stato per le accise: una somma dell'ordine di grandezza di 3,5 miliardi di euro. La compartecipazione sull'imposta nella misura dei 9/10 dovrebbe, quindi, garantire al bilancio della Regione Sardegna una somma di almeno 3 miliardi di euro, ovvero 2,3 miliardi di euro in più rispetto alle somme oggi incamerate dall'Agenzia regionale delle entrate a titolo di "accise sui prodotti petroliferi".

Rimane, pertanto, totalmente insoluto uno dei problemi storici relativi alla corretta attuazione del regime di compartecipazione erariale riconosciuto alla Regione Sardegna sull'accisa dei prodotti petroliferi.

La presente iniziativa legislativa intende risolvere una volta per tutte questo problema, storico, legittimamente all'interno oggi del quadro sul processo di federalismo fiscale in atto, e che sul piano dei riconosciuti diritti statutari allo stesso tempo possa essere introdotto un regime di "agevolazioni tariffarie" a favore dei cittadini residenti in Sardegna, in termini di parziale abbattimento del gravame fiscale delle accise sui prodotti petroliferi, quale equa compensazione dell'elevato prezzo ambientale che siamo chiamati a pagare per la presenza della più grande raffineria dei paesi del Mediterraneo e una delle più grandi dell'intera Europa.

Già nel passato il problema fu affrontato dal Consiglio regionale della Sardegna e alcune iniziative consentirono di denunciare che la sola erosione delle entrate regionali, derivante dalla disapplicazione della norma statutaria, veniva valutata prudentemente dagli uffici regionali in minori entrate in misura "rilevante", ma senza una quantificazione precisa.

A poco è valsa anche l'opportunità del confronto con lo Stato per la riscrittura dell'articolo 8 dello Statuto perché venisse definitivamente chiarita l'applicazione concreta della compartecipazione regionale sulla "imposta di fabbricazione" percetta nell'Isola. Da sempre si è ritenuto, infatti, che il differimento nel pagamento dell'accisa, realizzato dalla SARAS ricorrendo al trasferimento dei prodotti petroliferi nei depositi liberi localizzati in altre regioni italiane, non può comunque risolversi come un vantaggio per queste regioni nelle quali non è avvenuta la produzione dei prodotti petroliferi.

La SARAS distribuisce i prodotti tramite un complesso logistico composto dai due depositi di proprietà del suo gruppo, situati uno presso la raffineria di Sarroch ed uno ad Arcola (La Spezia), nonché da depositi in uso a Civitavecchia, Livorno e Ravenna. Il deposito di Arcola è dotato di una piattaforma alla quale approdano imbarcazioni fino a 35.000 tonnellate di stazza. Presso lo stesso deposito viene svolta anche un'attività di miscelazione dei prodotti con additivi. Inoltre, Arcola Petrolifera commercializza prodotti petroliferi acquistati presso le basi di terze parti situate a Fiorenzuola, Marghera, Sannazzaro e presso le località servite dal sistema logistico Sigemi.

In Spagna, dove SARAS è il quinto operatore nella distribuzione e commercializzazione di prodotti petroliferi, il gruppo si avvale di un terminale a Cartagena, attivo dal 2003 con una capacità di stoccaggio pari a 112.000 metri cubi, e di depositi costieri di terze parti quali Huelva, Motril, Barcellona e la rete di trasporti di prodotti petroliferi CLH. La distribuzione in Spagna avviene anche attraverso una rete di 37 stazioni di servizio localizzate nei centri commerciali.

I volumi di vendita del gruppo sono cresciuti costantemente negli ultimi anni, con un incremento delle quote di mercato, specie riguardo al diesel.

Il riferimento generico a "imposte di fabbricazione" è chiaro nell'intendimento del legislatore costituzionale che era quello di accordare un risarcimento ai territori che subiscono i disagi e i danni di una produzione inquinante che crea problemi di non poco conto di tipo ambientale, il cui costo è elevatissimo. La sensazione è che non sia stato adeguatamente valutato questo elemento di confronto che nasceva da una disapplicazione storica e che costituiva ieri, e costituisce anche oggi, un vero "tesoretto sardo" che è nostro e non può esserci sottratto.

La Sardegna con la sua identità, la sua storia, la sua cultura e la sua conformazione geografica uniche, che concorrono come valore aggiunto straordinario alla ricchezza del patrimonio nazionale, è stata una Regione quasi sempre "sottomessa" ad altri popoli e si ritrova ancora oggi emarginata e lontana dai grandi nodi commerciali e dalle sedi della grande finanza, proprio come prezzo della sua insularità.

Tutte le cause di grandi carenze infrastrutturali, i ritardi nello sviluppo, le endemiche situazioni di disagio sociale sono riconducibili alla posizione geografica. Lungo il litorale sud occidentale nel quale è collocata la più grande raffineria del Mediterraneo, su una distanza di più di venti chilometri, si è creata una coagulazione industriale ad alto tasso d'inquinamento perché basata prevalentemente sul petrolio (raffinerie, stabilimenti chimici, di produzione di energia elettrica, ecc).

È rilevante l'inquinamento atmosferico ambientale e marittimo della regione e pesante l'incidenza sulla salute degli abitanti e sullo sviluppo turistico di quelle terre.

Appare doveroso, quindi, un intervento solidale del Parlamento che, trasformando in legge l'allegata proposta, darà concretezza al principio di solidarietà fra regioni ricche e povere, sancito, fra l'altro, negli accordi di Maastricht, introducendo incentivi all'economia dell'Isola e, quindi, creando i presupposti per la riduzione della disoccupazione.

La presente proposta di legge mira ad incidere sullo sviluppo economico dell'Isola in modo ampio e diffuso. La scelta di intervenire con un drastico abbattimento dei costi energetici è dettata dalla necessità di agire su tutti i settori economici, senza dover ricorrere ai tradizionali e complessi piani di intervento pubblico. Abbattendo i costi energetici delle famiglie e delle imprese si rendono immediatamente disponibili risorse per gli investimenti sia diretti, sia indotti. Inoltre, il rifiuto di ricorrere alla tradizione dirigistica degli interventi programmati dall'alto è funzionale ad una economia che è già di per se stessa vitale, ma che langue per la scarsezza di capitali.

Con l'articolo 1 viene chiarito che il dettato costituzionale previsto dall'articolo 8 dello Statuto della Sardegna, che riconosce fra le entrate assegnate alla Regione una compartecipazione nella misura dei 9/10 sulle "imposte di fabbricazione" gravanti sui prodotti petroliferi, è riferito anche ai prodotti petroliferi che sono stati prodotti nel territorio della Sardegna e poi "spostati" nei depositi fiscali autorizzati, al fine di creare un differimento nell'applicazione dell'imposta di fabbricazione (accisa).

Con l'articolo 2 si dispone che vengano concesse delle agevolazioni tariffarie-fiscali a favore dei cittadini residenti e delle imprese operanti nel territorio regionale sui prodotti petroliferi immessi al consumo nel territorio della Regione Sardegna ed impiegati come carburanti di veicoli circolanti nel medesimo territorio e come carburanti per il riscaldamento:
- l'accisa grava nella misura del 50 per cento dell'ammontare della pari imposta vigente per la parte restante del territorio nazionale;
- l'IVA (imposta sul valore aggiunto) applicata sul prezzo di detti carburanti viene calcolata nella misura agevolata del 50 per cento.

Con l'articolo 3 si affida al Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro dei trasporti e della navigazione, il compito di disciplinare l'organizzazione e le verifiche relative alla erogazione e consumo dei prodotti petroliferi impiegati come carburante per i veicoli circolanti nell'Isola ed al Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, il compito di regolamentare l'organizzazione e le verifiche relative alla erogazione e al consumo dei prodotti petroliferi impiegati come combustibili da riscaldamento. Una disciplina di carattere regolamentare deve essere prevista per adattare alle disposizioni della presente proposta di legge le procedure di accertamento e riscossione dei due tributi.

Infine l'articolo 4 quantifica il minor gettito previsto per l'erario ed indica i mezzi di copertura. La quantificazione è stata fatta con riferimento ai consumi dei vari prodotti nella Regione per il 2006 e ai valori di imposta vigenti alla data di presentazione della presente proposta di legge.

Confidiamo nell'approvazione di questa proposta di legge consapevoli che essa richiede - in un momento di obiettive difficoltà per la finanza pubblica - un ulteriore sacrificio alla collettività nazionale. Siamo certi, tuttavia, che alla Sardegna questa collettività deve anzitutto un giusto risarcimento per le condizioni in cui l'hanno tenuta l'economia nazionale e le politiche industriali sinora perseguite. Si tratta di un provvedimento di giustizia e di risarcimento, prima ancora che di solidarietà. E la situazione è talmente grave che la Nazione non può aspettare i futuri equilibri di bilancio, lasciando degradare ulteriormente l'economia e il tessuto sociale della Sardegna.

Tra le tante politiche vi è anche quella delle esenzioni fiscali dei prodotti petroliferi, come avviene per la Valle d'Aosta, il Friuli Venezia Giulia, la Lombardia e il Piemonte. Le ragioni ed i criteri di intervento sono giusti per quelle situazioni e per quelle terre, come lo sono per quella che avanziamo con questa proposta. E non vi è dubbio che quella della Sardegna sia, tra le economie delle regioni italiane, quella che mostra oggi le maggiori difficoltà.