CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIII LEGISLATURA

PROPOSTADI LEGGE NAZIONALE N. 5

presentata dal Consigliere regionale

ATZERI

il 5 aprile 2007


Riforma dell'articolo 12 dello Statuto speciale della Sardegna e istituzione della Zona franca


***************
 

RELAZIONE DEL PROPONENTE

Il problema della zona franca come soluzione operativa del sottosviluppo economico della Sardegna nasce già nell'Ottocento, sia nell'ambito delle teorie economiche liberali, sia in rapporto alla Relazione per l'inchiesta parlamentare Pais Serra sulle condizioni economiche e sociali e della sicurezza pubblica in Sardegna, pubblicata nel 1896, nella quale si auspicava che l'Isola si trasformasse in "porto franco del Mediterraneo" mediante la soppressione dei dazi doganali.

Il liberismo economico veniva cioè concepito come il metodo più idoneo per favorire la libertà di commercio e di esportazione e per interpretare la vocazione mediterranea della Sardegna. La lunga tradizione politico-culturale in tema di zona franca ha trovato sin dagli anni venti nel Partito sardo d'azione l'interprete più fedele e coerente, al punto che il tema è diventato uno dei punti qualificanti della proposta politica sardista.

Le vicende non troppo esaltanti della Consulta regionale per lo Statuto speciale documentano il fatto che la proposta sardista di zona franca integrale è stata avversata dai partiti di massa, centralisti e favorevoli a soluzioni di pianificazione centralizzata dello sviluppo economico, e alla presenza di un forte potere pubblico nel governo dell'economia. Nell'ambito dell'Assemblea costituente poi, la proposta sardista fu definitivamente affossata e ridotta alla infelice e insufficiente formula del vigente articolo 12, che recita laconicamente: "Il regime doganale della Regione è di esclusiva competenza dello Stato. Saranno istituiti nella Regione punti franchi.".

L'originaria formulazione prevedeva altri due commi: il comma 3, che recitava "Sono esenti, per venti anni, da ogni dazio doganale le macchine, gli attrezzi di lavoro ed i materiali da costruzione destinati sul luogo alla produzione ed alla trasformazione dei prodotti agricoli della Regione ed al suo sviluppo industriale.", è stato abrogato dall'articolo 3 della Legge 13 aprile 1983, n. 122; il comma 4, che recitava "Su richiesta della Regione potranno essere concesse esenzioni doganali per merci ritenute indispensabili al miglioramento igienico e sanitario dell'Isola.", è stato infine abrogato dall'articolo unico della Legge 2 aprile 1968, n. 483, che ha prorogato l'esenzione sino al 31 dicembre 1980.

La vigente formulazione ha indotto le forze politiche regionali e parlamentari sarde dei vari schieramenti a rilanciare la questione della zona franca, attraverso la proposizione di vari testi di legge che hanno visto la luce in una fase di grande sviluppo dell'istituto in tutta Europa, oltre che sulla scorta dell'esperienza maturata in altre importanti aree internazionali. Parallelamente la Comunità europea ha iniziato a emanare numerosi regolamenti che hanno innovato la materia anche sotto il profilo definitorio, finendo per costituire la fonte primaria per le varie iniziative legislative statali e regionali.

La storia dell'iter legislativo in tema di zona franca è complessa e articolata e rappresenta una sorta di monumento delle incompiute. In particolare, va comunque precisato che i primi organici tentativi di superare l'asfittica previsione statutaria sono stati condotti su impulso sardista. La prima proposta di legge costituzionale Columbu-Chanoux fu presentata alla Camera il 3 luglio 1973 e aveva per oggetto l'istituzione della zona franca del territorio della Sardegna (integralmente ripresentata sotto forma di proposta di legge nazionale il 28 luglio 1975 al Consiglio regionale da G.B. Melis). A queste iniziative seguirono la proposta di legge nazionale Genovesi, presentata alla Camera l'8 ottobre 1975 (Concessione alla Regione autonoma della Sardegna dell'esenzione fiscale per determinate merci), e il disegno di legge di Mario Melis, presentato al Senato il 21 settembre 1978 (Istituzione della Zona franca nel territorio della Regione autonoma della Sardegna).

Ma occorre attendere gli anni novanta per un nuovo impulso sul tema. L'articolo 2, comma 208, della Legge 23 dicembre 1996, n. 662, ha dato il via ad una serie di proposte di legge, a cominciare dalla proposta di legge nazionale presentata dal Consiglio regionale della Sardegna "Istituzione di un regime di zona franca nel territorio della Regione autonoma della Sardegna", approvata il 22 luglio 1988, che ha costituito il testo base di riferimento delle successive iniziative parlamentari, e in particolare la proposta di legge Anedda e più "Istituzione della zona franca nel territorio della Sardegna", presentata il 16 luglio 1996; il disegno di legge Martelli e più "Istituzione della zona franca nel territorio della Sardegna", comunicato alla Presidenza del Senato il 18 luglio 1996; il disegno di legge Caddeo e più "Attuazione dell'articolo 12 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, recante Statuto speciale per la Sardegna, per la istituzione dei punti franchi nella Regione", comunicato alla Presidenza del Senato il 25 luglio 1996; la proposta di legge costituzionale Cherchi e più "Modifiche allo Statuto speciale per la Sardegna, concernenti l'istituzione di una zona franca nel territorio della Regione", presentata il 19 settembre 1996; il disegno di legge Nieddu e più "Costituzione della Sardegna in zona franca", comunicato alla Presidenza del Senato il 12 febbraio 1997.

A queste iniziative è poi seguito il protocollo d'intesa tra la Regione sarda e il Governo del 21 aprile 1997, al cui articolo 5, lettera b), si legge che "Il Governo è consapevole che per avviare una complessiva strategia di rilancio del tessuto produttivo dell'Isola è auspicabile la nascita di una zona franca che possa risultare attrattiva per investimenti nazionali ed esteri. Per tale motivo si impegna a porre in essere tutte le azioni necessarie ad accelerare le attività occorrenti al raggiungimento dell'obiettivo, eventualmente anche ricorrendo alla normativa di attuazione prevista dallo Statuto della Regione autonoma della Sardegna. La Regione autonoma della Sardegna si impegna, entro tempi ristretti, a produrre le necessarie proposte progettuali corredate di tutti i nulla-osta ed autorizzazioni di propria competenza".

Al protocollo d'intesa è poi seguito l'ordine del giorno Scano, Pittalis e più sullo schema di norma di attuazione dello Statuto per la Regione Sardegna concernente "Istituzione di punti franchi", del 18 settembre 1997, che impegnava la Giunta, tra l'altro, "a presentare entro due mesi al Governo una proposta organica di zona franca fiscale, individuando le attività che possono trarre giovamento da tali benefici ed i tributi su cui gli sgravi fiscali possono essere operati". Inutile sottolineare che non è stato mai raggiunto alcun risultato.

Oggi gli scenari sono radicalmente mutati. Da un lato si è assistito alla proliferazione di zone franche in Italia, nel Mediterraneo europeo e nell'Europa del Nord, con il risultato che la Sardegna è rimasta colpevolmente al palo e oggi la semplice attuazione del vigente Statuto risulterebbe una battaglia di retroguardia. Dall'altro lato, l'Unione europea ha armonizzato la disciplina delle zone franche esistenti, e ha manifestato l'esigenza che l'istituzione di nuove zone franche (anche nella riduttiva versione dei punti franchi e dei porti franchi) non pregiudichi negativamente il principio di libera concorrenza, e tanto più nella fase dell'allargamento dell'Unione europea a nuovi paesi in via di sviluppo. Da un altro lato ancora, si deve tenere conto che i problemi legati allo sviluppo autopropulsivo della Sardegna sono aumentati in conseguenza dell'uscita dell'Isola dall'Obiettivo 1, senza che alcuno dei gap strutturali legati all'insularità e ad altri fondamentali indici qualitativi di sottosviluppo (non presi in considerazione per la determinazione dei parametri di fuoriuscita dall'Obiettivo 1) abbia conosciuto miglioramenti significativi.

Pertanto oggi la proposta sardista deve inserirsi in un contesto radicalmente mutato, e in particolare deve tenere conto della variabile comunitaria e della stessa insufficiente formulazione statutaria. E se al tempo del sardista Paolo Pili era sufficiente pensare al porto franco di Cagliari come strumento liberista di sviluppo endogeno, oggi la questione si allarga sino a concepire l'intera Sardegna come zona franca, a parziale compensazione dei condizionamenti subiti dall'Isola in termini di opportunità di sviluppo.

La stessa impostazione dei Piani di rinascita va ripensata all'interno della questione della zona franca, ma la precondizione per reimpostare una seria politica orientata alla fiscalità di compensazione passa per la riforma dell'articolo 12 dello Statuto speciale. E poiché viviamo una stagione costituente, orientata ad una ampia riforma dello Statuto speciale, sia pure condizionata da molta confusione metodologica e da un disegno che ancora non incarna alcun coerente modello di sviluppo, appare urgente riformare l'articolo 12 a partire dal senso di cui è depositario l'articolo 14 dello Statuto speciale per la Val d'Aosta.

La proposta di legge sardista, in attesa di una più organica proposta complessiva e analitica, intende contribuire al rilancio della zona franca favorendo la precondizione alla sua soluzione, e cioè alla riforma del solo articolo 12, attraverso una proposta di legge nazionale che, senza attendere gli incerti tempi di riforma dello Statuto, sia da subito in grado di impostare una nuova politica economica liberista. In questa prospettiva la proposta sardista è formata da un solo articolo in due commi. Nel primo sono illustrate le finalità e le ragioni dell'istituzione del territorio della Regione in zona franca; nel secondo è riscritto l'articolo 12 riletto in chiave comunitaria.