CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIII LEGISLATURA

PROPOSTADI LEGGE N. 247

presentata dai consiglieri regionali

BALIA - MASIA

il 28 luglio 2006


Norme in materia di pianificazione paesaggistica


***************
 

RELAZIONE DEI PROPONENTI

La presente proposta di legge è finalizzata a risolvere due emergenze.

Una prima emergenza, immediata, costituita dal superamento dell'attuale fase nella quale non è operante alcuna norma di tutela paesaggistica ed un'altra, ancora più grave, costituita dal fondato rischio che il Piano paesaggistico regionale (PPR) di prossima approvazione possa essere successivamente annullato in sede giurisdizionale per profili di illegittimità, facendo così ripiombare la Sardegna in una situazione di totale mancanza di ogni norma di tutela paesaggistica.

Pur condividendo fortemente, pertanto, l'esigenza di una tempestiva entrata in vigore del Piano paesaggistico regionale, è ancor più condivisibile l'esigenza che venga approvato un PPR legittimo e che non rischi, invece, di essere annullato dal Consiglio di Stato, come è avvenuto in passato per i precedenti piani.

Basti ricordare che, in ordine a tali piani, il Consiglio di Stato, sezione seconda, con il parere in data 13 maggio 1998, ha tra l'altro affermato che, una volta individuata un'area come meritevole di tutela paesaggistica, non appare legittimo autorizzare "interventi in antinomia giuridica con la ratio di tutela del paesaggio", configurando come ammissibili "interventi di trasformazione non in linea con la natura paesaggistica delle aree" e genericamente "risultano autorizzabili interventi per la realizzazione di opere pubbliche o d'interesse pubblico".

Per evitare ogni rischio di annullamento, infatti, è inoltre necessario che il PPR sia conforme sia al testo unico sui beni culturali, sia alla legislazione regionale vigente.

La sua mera compatibilità con una futura legge urbanistica regionale, non ancora approvata ma solo in itinere, invece, ne sancirebbe la macroscopica illegittimità; né sarebbe legittimo pensare che il Consiglio regionale debba essere poi costretto a legiferare in modo necessariamente conforme alla normativa tecnica del piano elaborata dalla Giunta regionale.

Allo stato, infatti, come è emerso anche dall'esame in corso presso la competente Commissione del Consiglio regionale, il PPR è caratterizzato dalla presenza di molti istituti non disciplinati né dalla legge statale né da quella regionale, che vengono direttamente regolamentati in parte dallo stesso PPR ed in parte con il rinvio ad una futura legge regionale.

L'approvazione finale del PPR da parte della Giunta regionale, perciò, dovrà necessariamente intervenire dopo che saranno già vigenti le prescrizioni legislative regionali che ne costituiscono il necessario presupposto. È pertanto urgente la previa approvazione della legge urbanistica regionale e il successivo adeguamento ad essa, se necessario, del PPR.

Perché ciò possa avvenire, però, mantenendo in atto, nel frattempo, una disciplina legislativa di tutela del patrimonio paesaggistico della Regione, è altresì indispensabile prorogare le norme di salvaguardia disposte con la legge regionale 25 novembre 2004, n. 8, e decadute per il decorso dei 18 mesi senza che la Giunta abbia entro tale termine approvato definitivamente il piano paesaggistico.

D'altra parte appare oggi della massima urgenza intervenire legislativamente anche per ripristinare una normativa di salvaguardia che consenta di superare l'attuale situazione di completo vuoto normativo.

Dopo la bocciatura da parte del Consiglio regionale, infatti, di un provvedimento che già mirava a prorogare, sino alla definitiva approvazione del PPR, le norme di salvaguardia paesaggistica contenute nella legge regionale n. 8 del 2004, la successiva adozione del PPR non ha risolto il problema causato dalla scadenza delle prescrizioni di salvaguardia contenute in detta legge regionale.

La mera adozione, pur entro i 18 mesi, non confortata dalla definitiva approvazione del PPR entro il suddetto termine, ha comportato, da un lato, la decadenza delle norme transitorie di salvaguardia contenute nella legge regionale n. 8 del 2004, e nel contempo, dall'altro lato, ha determinato che, allo stato, non possono avere alcun effetto di salvaguardia neppure le norme del PPR adottato il quale è giuridicamente inefficace.

È ben vero che tale documento (l'adottato PPR) stabilisce in vari punti, tra cui nell'ultimo comma dell'articolo 15, che "dal momento dell'adozione del PPR e fino alla sua approvazione si applica l'articolo unico della Legge 3 novembre 1952, n. 1902, e successive modifiche e integrazioni, in riferimento al rilascio dei titoli abilitativi in contrasto con le disposizioni del presente articolo" e che tale rinvio è effettivamente fatto ad una legge statale la cui previsione è proprio quella di disporre l'applicazione provvisoria, come norme di salvaguardia, delle prescrizioni dei piani adottati e non ancora approvati.

Il rinvio a tale legge statale, però, non è effettuato legittimamente perché esso può essere disposto solo con legge, in modo espresso, e senza neppure che un tale effetto di salvaguardia, che contiene indubbiamente forti limitazioni dei diritti dei privati, possa essere desunto con interpretazioni estensive o analogiche.

È indiscutibile che esso non può essere disposto dall'amministrazione con un atto amministrativo.

Ancor meno, in ogni caso, può essere contenuto nello stesso atto ancora in itinere, non perfetto e non ancora efficace, il PPR, i cui effetti si vorrebbero anticipatamente applicare.

La previsione direttamente contenuta nel PPR, quindi, giuridicamente non può avere alcun effetto, né può creare alcun vincolo per privati e per amministrazioni comunali.

Attualmente pertanto non è vigente in Sardegna alcuna normativa di salvaguardia paesaggistica.

Che le cose stiano in questi termini del resto è provato indirettamente anche dal fatto che, con riferimento ai precedenti piani paesaggistici regionali, l'articolo 11 della legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45, (come integrato dalla legge regionale n. 23 del 2003) stabiliva anch'esso che "dalla data di adozione e fino all' approvazione definitiva da parte della Giunta regionale, trovano applicazione le misure di salvaguardia di cui alla Legge n. 1902 del 1952, e successive modifiche".

Tale norma, però, non è più in vigore e non può essere certo supplita da una disposizione analoga direttamente contenuta nel PPR.

L'articolo 11 della legge regionale n. 45 del 1989, infatti, è stato abrogato dalla legge regionale n. 8 del 2004 che ha interamente sostituito il testo precedentemente in vigore riferito ai vecchi piani. Manca perciò oggi ogni rinvio alla legge statale ed agli effetti di salvaguardia che il legislatore regionale avrebbe potuto attribuire al piano paesaggistico adottato, e non ancora definitivamente approvato.

Sino all'approvazione definitiva del PPR, pertanto, la Sardegna si trova nuovamente in una situazione di totale deregulation e di mancanza di qualsiasi normativa di salvaguardia.

La presente proposta di legge, come già rilevato, mira, da un lato, a ripristinare sino all'approvazione del PPR, e comunque per non più di dodici mesi, la normativa di salvaguardia della legge regionale n. 8 del 2004 oggi non più applicabile, e dall'altro, e soprattutto, a rendere possibile, anche con la previa approvazione della nuova legge urbanistica regionale già all'esame del Consiglio e che si auspica possa intervenire entro il corrente anno, che il PPR che verrà successivamente approvato sia legittimo e non corra perciò il rischio, come è avvenuto in passato e come rischia di ripetersi, di un annullamento giurisdizionale.