CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIII LEGISLATURA

PROPOSTADI LEGGE N. 242

presentata dai consiglieri regionali

LA SPISA - ARTIZZU - VARGIU - OPPI - LADU - CAPELLI - DIANA - CONTU

il 12 luglio 2006


Abrogazione di norme della legge regionale 11 maggio 2006, n. 4
(Disposizioni varie in materia di entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di sviluppo)


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RELAZIONE DEI PROPONENTI

La presente proposta di legge ha lo scopo di porre nel sistema normativo regionale un punto di chiarezza e certezza del diritto. fortemente compromesso a seguito dell'approvazione di nuove norme in materia di entrate, contenute nella legge regionale 11 maggio 2006, n. 4.

Già in sede di approvazione della legge fu segnalata dalle opposizioni l'evidente violazione di norme costituzionali. Tale violazione riguarda aspetti propri del sistema tributario, relativamente al rapporto tra la capacità impositiva della Regione e quella dello Stato, ma ancor più gravemente si estende ai principi fondamentali sanciti nella prima parte della Carta costituzionale.

L'evoluzione della procedura attuativa della legge ha mostrato clamorose denunce e altrettanto esplicite manifestazioni di contrarietà fondate su argomentazioni strettamente giuridiche e su valutazioni di opportunità rispetto all'impatto sul sistema economico. È a tutti noto che l'autonomia impositiva delle Regioni è condizionata da un assetto costituzionale che la limita fortemente. D'altra parte l'esigenza di estendere la capacità legislativa in materia di entrate è molto sentita in tutti gli ordinamenti regionali e la prospettiva di una riforma del sistema fiscale più orientata a valorizzare e responsabilizzare le autonomie territoriali è ancora incerta.

È comprensibile, quindi, che la Regione sarda cerchi di utilizzare al massimo la propria facoltà, fino al limite della forzatura, ma un uso temerario della leva fiscale può portare ad un risultato ancora più negativo per la Regione. Quanto è accaduto recentemente, nei rapporti con lo Stato, induce a prevedere che una assai probabile pronuncia di annullamento da parte della Corte costituzionale indebolisca la posizione della Regione nel confronto con lo Stato sul regime delle entrate.

Dalle comunicazioni fatte dal Presidente della Regione a seguito della decisione del Consiglio dei ministri in favore di una impugnazione della legge, è emerso un orientamento teso a correggere alcuni aspetti delle norme impugnate, considerando i rilievi del Governo di lieve entità.

Per confutare questa tesi è utile riportare di seguito il documento del Governo:
"La legge in esame presenta numerosi profili di illegittimità costituzionale. In via preliminare ed assorbente, con argomentazioni valide per tutte le censure che seguono, bisogna sottolineare che l'articolo 8 della Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale di autonomia della Sardegna), alla lettera i), include fra le entrate della Regione «imposte e tasse sul turismo» nonché «altri tributi propri che la Regione ha facoltà di istituire con legge in armonia con i principi del sistema tributario dello Stato». Tale disposto statutario è pressoché identico a quello ricorrente per le altre Regioni ad autonomia differenziata (articoli 72 e 73 dello Statuto del Trentino-Alto Adige; articolo 6 delle norme di attuazione di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 1074 del 1965 dello Statuto della Sicilia; articolo 51 dello Statuto del Friuli-Venezia Giulia). Peraltro sulle norme relative agli statuti del Trentino Alto-Adige e della Sicilia la Corte costituzionale ha avuto modo di pronunciarsi e ne ha dedotto su un piano logico-giuridico, come tratti necessariamente caratteristici dei tributi istituibili attraverso tale potestà impositiva, la loro diversità tipologica e la loro complementarietà rispetto ai tributi dello Stato (cfr. sentenza n. 62/87 per il Trentino Alto-Adige e sentenze nn. 61/87 e 111/99, per la Sicilia).

Appare evidente, quindi, che il potere impositivo della Regione Sardegna, per quanto riguarda i "tributi propri", anche sotto il profilo delle imposte e tasse sul turismo (ove la fattispecie in oggetto non può comunque rientrare pienamente, nonostante la classificazione regionale) debba seguire ed essere in armonia con i principi statali in materia di sistema tributario e debba, inoltre, avere come tratti necessariamente caratteristici dei tributi istituibili attraverso tale potestà impositiva, la diversità tipologica e la complementarietà rispetto ai tributi dello Stato; in assenza di tali caratteristiche appare impossibile che l'istituzione di nuovi tributi o tasse possa avere da una parte la caratteristica di tributi propri e dall'altra quella di tasse o imposte sul turismo e che entrambe possano essere in armonia col sistema tributario dello Stato. Peraltro, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che l'introduzione di "tributi propri" da parte delle regioni presuppone necessariamente l'intervento del legislatore statale, che deve stabilire i principi ai quali le leggi regionali debbono attenersi e deve tracciare, inoltre, le "grandi linee" dell'intero sistema tributario, definendo gli spazi e i limiti di esplicazione della potestà impositiva dello Stato, delle regioni e degli enti locali: attualmente, in mancanza della legislazione statale di coordinamento, non è ammessa nel campo tributario una "piena esplicazione di potestà regionali autonome" (cfr., in special modo, Corte costituzionale, sentenza n. 37 del 2004). Premesso questo, le disposizioni illegittime sono:

1. L'articolo 2, che istituisce l'imposta regionale sulle plusvalenze dei fabbricati adibiti a seconde case: tale imposta si applica sulle plusvalenze derivanti dalla cessione a titolo oneroso di fabbricati, siti in Sardegna entro tre chilometri dalla battigia marina, destinati ad uso abitativo. Non sono soggetti passivi dell'imposta i nati in Sardegna e i rispettivi coniugi. Tale imposta colpisce soggetti passivi già contemplati da disposizioni statali (articolo 1, comma 496, Legge n. 266 del 2005, in merito alle plusvalenze derivanti dalla compravendita di immobili effettuata da non più di cinque anni dal relativo acquisto o costruzione), violando quindi l'articolo 8, lettera i), dello Statuto speciale laddove prevede «imposte e tasse sul turismo e da altri tributi propri che la regione ha facoltà di istituire con legge in armonia con i principi del sistema tributario dello Stato». La norma su indicata non è in armonia con il sistema tributario statale in quanto colpisce, per una fattispecie già prevista dalla normativa statale, lo stesso contribuente, eccedendo dalla propria competenza legislativa prevista dallo Statuto in relazione alla competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all'articolo 117, comma 2, lettera e), della Costituzione. La disposizione regionale, dunque, duplicando una forma di prelievo già esistente nell'ordinamento tributario, contrasta col divieto della doppia imposizione che costituisce un principio informatore del sistema tributario, riconducibile al principio costituzionale del rispetto della capacità contributiva di cui all'articolo 53 della Costituzione.

La norma, inoltre, poiché colpisce esclusivamente soggetti non residenti o non nati in Sardegna, contravvenendo così ai principi di uguaglianza e generalità dell'imposta, viola l'articolo 3 della Costituzione che impedisce trattamenti diseguali a fronte di situazioni soggettive sostanzialmente equivalenti.

La norma contrasta con il principio comunitario di non discriminazione previsto dall'articolo 12 del Trattato, in relazione all'articolo 3 dello Statuto che prevede che le leggi regionali debbano essere emanate in armonia con la Costituzione, nonché con gli obblighi internazionali (equiparati dalla Corte costituzionale ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario: cfr. sentenza n. 62/05) violando, anche, l'articolo 117, comma 1, della Costituzione nella parte in cui prevede il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.

Alla luce delle considerazioni appena svolte, tali disposizioni risultano lesive dell'articolo 3 della Costituzione, sotto il profilo della ragionevolezza, e dell'articolo 97 della Costituzione, in relazione al principio di efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 315/03).

2. L'articolo 3, che istituisce l'imposta regionale sulle seconde case ad uso turistico. Presupposto dell'imposta è il possesso di fabbricati siti nel territorio regionale ad una distanza inferiore ai tre chilometri dalla battigia marina, non adibiti ad abitazione principale da parte del proprietario o del titolare di altro diritto reale sugli stessi. Soggetti passivi dell'imposta sono il proprietario di fabbricati ovvero il titolare di diritto reale sugli stessi di usufrutto, uso, abitazione, con domicilio fiscale fuori dal territorio regionale. Tale imposta è stabilita nella misura annua di:

a) euro 900 per fabbricati di superficie fino a 60 metri quadri;
b) euro 1.500 per fabbricati di superficie compresa tra 61 e 100 metri quadri;
c) euro 2.250 per fabbricati di superficie compresa tra 101 e 150 metri quadri;
d) euro 3.000 per fabbricati di superficie compresa tra 151 e 200 metri quadri;
e) euro 15 per metro quadro per la superficie eccedente 200 metri quadri.

Tale tributo si configura come una nuova imposta sul patrimonio immobiliare che rappresenta una duplicazione dell'Imposta comunale sugli immobili (ICI), istituita con decreto legislativo n. 504 del 1992, e, pertanto, non è in armonia con il sistema tributario statale in quanto colpisce per una fattispecie già prevista dalla normativa statale lo stesso contribuente, violando l'articolo 8, lettera i), dello Statuto speciale, in relazione all'armonia col sistema tributario statale e all'articolo 117, comma 2, lettera e), della Costituzione, in materia di sistema tributario; presenta anche gli stessi profili di illegittimità costituzionale dell'articolo precedente, in riferimento all'articolo 3 della Costituzione, in quanto destinata esclusivamente ai soggetti non residenti.

Tale previsione contrasta, inoltre, con l'articolo 53 della Costituzione, oltre che per gli stessi caratteri di duplicazione dell'imposta di cui sopra, anche in riferimento al principio della capacità contributiva, in quanto, fissando l'ammontare dell'imposta sulla base dei metri quadrati di superficie dell'immobile e non sul parametro della rendita catastale, a parità di superficie impositiva il titolare di un diritto reale su un immobile di gran pregio pagherebbe il tributo nella stessa misura del titolare di un immobile che, per sue caratteristiche intrinseche, ha uno scarso valore economico.

3. L'articolo 4, che istituisce l'imposta regionale su aeromobili ed unità da diporto, a carico di persone e società non fiscalmente domiciliate in Sardegna, che facciano scalo negli aerodromi, nei porti, negli approdi o nei punti di ormeggio, ubicati nel territorio regionale; in riferimento a tale articolo valgono le medesime considerazioni in ordine alla legittimità costituzionale in quanto non è in armonia con il sistema tributario statale eccedendo dalla competenza di cui all'articolo 8, lettera i), dello Statuto speciale, in relazione al sistema tributario statale, riservato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall'articolo 117, comma 2, lettera e), della Costituzione. La norma, inoltre, poiché colpisce esclusivamente soggetti non residenti o non nati in Sardegna, contravvenendo così ai principi di uguaglianza e generalità dell'imposta, viola l'articolo 3 della Costituzione, che impedisce trattamenti diseguali a fronte di situazioni soggettive sostanzialmente equivalenti. Inoltre, l'imposta, come delineata dall'articolo in esame, viola, altresì, il principio costituzionale, di cui all'articolo 120, comma 1, della Costituzione, e comunitario, di cui all'articolo 18 del Trattato, della libertà di circolazione delle persone posto in relazione di strumentalità con il principio dell'unità ed indivisibilità della Repubblica di cui all'articolo 5 della Costituzione. La norma contrasta inoltre con l'articolo 53 della Costituzione, in quanto la disponibilità di aeromobili ed unità da diporto, a carico di persone e società non fiscalmente domiciliate in Sardegna, non può costituire di per sé un indice di capacità contributiva rilevante per la fiscalità regionale, neppure quando si tratti di una Regione ad autonomia differenziata; mancherebbe, infatti qualunque criterio di collegamento fra il soggetto passivo e l'ente territoriale impositore."

Dal contenuto della delibera del Consiglio dei ministri emerge chiaramente la gravità dei profili di illegittimità costituzionale. L'illegittimità costituzionale è stata esplicitamente riconosciuta dalla stessa Giunta regionale nel comunicato emesso congiuntamente con la Presidenza del Consiglio dei ministri. Pertanto i proponenti del presente progetto di legge ritengono più utile per il sistema normativo e soprattutto per gli interessi della Sardegna, l'abrogazione delle norme impugnate anche per non mantenere l'attuale situazione di incertezza che, senza eliminare gli effetti negativi delle nuove tasse sull'economia turistica, annulla i pur scarsi effetti positivi per la finanza regionale.