CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XIII LEGISLATURAPROPOSTADI LEGGE N. 151
presentata dai Consiglieri regionali
FLORIS Mario, CHERCHI Oscar
il 21 giugno 2005
Modifica all'articolo 13 della legge regionale 5 maggio 1983, n. 11
(Norme in materia di bilancio e di contabilità della Regione) e successive modifiche
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RELAZIONE DEI PROPONENTI
La proposta di legge che si propone all'esame dell'Assemblea regionale tende a modificare la struttura della legge finanziaria, prevista dall'articolo 13 della legge regionale n. 11 del 1983.
I proponenti, sulla base della esperienza accumulata in questi anni, sono arrivati alla convinzione che la legge finanziaria, così come formulata, non solo non ha raggiunto i risultati che con la sua istituzione ci si era prefissi, ma è servita a scardinare il sistema legislativo vigente e le procedure di approvazione delle leggi.
Gli ideatori della legge finanziaria ritenevano che con l'introduzione della stessa si sarebbero potuti superare i limiti propri della legge di bilancio che, essendo solo legge formale, poteva recepire esclusivamente la legislazione vigente e non poteva perciò contenere modifiche alla stessa e conseguentemente nuovi interventi e nuove maggiori spese.
La legge finanziaria, che è legge sostanziale, intendeva quindi superare tale rigidità mediante la razionalizzazione della spesa pubblica, più specificamente con la possibilità di incidere sostanzialmente sulle risorse finanziarie disponibili e indirizzando le stesse, attraverso modifiche alle leggi esistenti o l'introduzione di nuovi interventi verso settori e impieghi ritenuti prioritari nella strategia dello sviluppo. Alla legge in questione veniva quindi attribuito, nelle aspettative, il ruolo di strumento operativo della programmazione economica.
Purtroppo, però, in sede di applicazione le attese sono andate completamente deluse, la legge finanziaria è diventata lo strumento del contingente, la scorciatoia legislativa per nuovi interventi e sempre maggiori spese; le Assemblee legislative, di fatto, sono state trasformate da enti di programmazione a enti di gestione: è stata snaturata in tal modo la ripartizione istituzionale tra organi legislativi ed esecutivi.
La legge finanziaria ha inciso negativamente anche nello stesso quadro legislativo regionale, le continue e spesso contraddittorie modifiche alle leggi vigenti hanno reso estremamente difficile il processo di interpretazione delle leggi: arrivare ad individuare la norma vigente è diventata una impresa spesso ardua, certamente riservata ai soli addetti ai lavori; è venuta, in pratica, a mancare la stessa certezza della legge e, di fatto, è diventato estremamente difficile l'accesso dei comuni cittadini ai benefici legislativi.
A quanto detto si deve anche aggiungere che la legge finanziaria si è trasformata in un mezzo di surroga dell'ordinario iter legislativo.
Grazie, infatti, alla certezza dell'approvazione annuale della stessa e ai tempi obbligatori per il suo esame, la legge in questione viene utilizzata per modificare leggi estremamente importanti con procedure istruttorie però pressoché inesistenti. Le Commissioni consiliari di merito, al di là del rituale parere, in verità non molto produttivo, sulla manovra finanziaria, sono tagliate fuori dall'esame di materie e argomenti di competenza. L'accavallarsi poi, in sede di esame dei documenti contabili, di una miriade di proposte e emendamenti garantisce una sorta di corsia preferenziale a interventi che non solo non dovrebbero essere inseriti in legge finanziaria (sulla base del disposto dell'articolo 13 della legge regionale n. 11 del 1983), ma che ad un esame "normale" nelle Commissioni di merito e della stessa Assemblea difficilmente verrebbero presi anche in considerazione.
Per avere un quadro completo del "fenomeno legge finanziaria" si deve anche ricordare che la discussione in Commissione ed in Aula, è caratterizzata da richieste di categorie, singoli, associazioni e gruppi vari che in continuazione propongono interventi particolari, non di carattere generale, nei settori più vari non riferibili, quasi sempre, ad un qualsiasi quadro programmatorio e che, molto spesso, risultano del tutto carenti, dal punto di vista sostanziale, della copertura finanziaria, che viene comunque assicurata magari anche con il ricorso, indiretto, all'indebitamento.
Ci si chiede come la situazione esposta sia compatibile con il principio dell'astratezza delle leggi.
A quanto detto deve anche aggiungersi che le proposte di nuovi o maggiori interventi e spese risentono anche del cosiddetto "culto dello stanziamento" che porta a proporre l'inserimento nei documenti contabili di risorse finanziarie, molto spesso notevoli, prescindendo dal momento in cui le stesse potranno essere effettivamente impiegate e determinando, di conseguenza, una lievitazione dei residui.
I presentatori, pur rendendosi conto che la legge di contabilità non ha la natura giuridica di legge rinforzata e può quindi essere modificata con leggi regionali, anche se al riguardo sarebbe sicuramente più corretto dal punto di vista della tecnica legislativa esplicitare formalmente che si intende derogare alla stessa legge di contabilità, ritengono opportuno proporre, comunque, una drastica limitazione delle possibilità operative della legge finanziaria assegnando alla stessa la funzione di:
- indicare la massa di risorse disponibili negli anni compresi nel bilancio pluriennale;
- regolamentare esclusivamente le spese di investimento sostenute da finanziamenti statali, comunitari o con mezzi regionali derivanti da maggiori entrate o da economie su leggi vigenti;
- stabilire modalità per la copertura dei disavanzi e per la contrazione di mutui;
- definire gli stanziamenti dei capitoli di bilancio destinati al finanziamento delle nuove proposte di legge, indicate in specifiche tabelle, che si prevede verranno approvate nel corso dell'anno.
I proponenti, pur rendendosi conto che la manovra finanziaria deve essere vista in termini complessivi, comprendendo quindi interventi in settori non inseribili nella legge finanziaria, ritengono che non si possa però confondere, così come si è fatto in questi ultimi anni e soprattutto nella legge finanziaria 2005, la funzione specificatamente tecnica della legge finanziaria con provvedimenti settoriali che devono essere conseguenza e non parte integrante della stessa legge.
A tale scopo si propone che tutti gli interventi in qualche modo legati alla manovra finanziaria siano presentati come collegati e abbiano pertanto un iter autonomo.
Viene in tal modo superato l'annoso problema delle norme intruse.
I presentatori sono convinti che, per i motivi esposti, l'adeguamento della struttura della legge finanziaria non possa che portare a risultati positivi e, in particolare, dovrebbe trarne un notevole beneficio, mediante la razionalizzazione delle procedure di approvazione, la qualità e l'incisività delle leggi regionali.
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TESTO DEL PROPONENTE
Art. 1
1. L'articolo 13 della legge regionale 5 maggio 1983, n. 11 (Norme in materia di bilancio e contabilità della Regione), è sostituito dal seguente:
"Art.13 - Legge finanziaria
1. La legge finanziaria, nel rispetto del documento di programmazione economica comprende esclusivamente:
a) spese di investimento destinate all'attuazione di programmi a dimensione regionale finanziate con risorse dello Stato, della Comunità europea, con maggiori entrato o con economie derivanti da riduzione di leggi regionali pluriennali di spesa, giustificate in apposite tabelle allegate alla legge;
b) il totale annuale delle risorse finanziarie complessive disponibili in ciascuno degli anni del bilancio pluriennale;
c) la copertura dei disavanzi di amministrazione e l'autorizzazione alla contrazione dei mutui con la relativa quantificazione e copertura;
d) i fondi speciali per i nuovi oneri legislativi.
2. Con l'esclusione di quanto previsto nel comma 1, la legge finanziaria non può contenere nuove o maggiori spese rispetto alla legislazione vigente.
3. Devono essere oggetto di specifici disegni di legge collegati alla manovra economico-finanziaria, di cui all'articolo 13 bis della legge regionale n. 11 del 1983, gli interventi che contengono nuove o maggiori spese, strettamente collegabili alla manovra economico-finanziaria annuale e pluriennale ed in particolare:
a) le disposizioni che modifichino l'oggetto degli interventi delle leggi di spesa e le condizioni degli stessi interventi;
b) le norme di organizzazione degli uffici dell'Amministrazione regionale e degli enti sottoposti alla sua vigilanza, nonché le disposizioni relative allo stato giuridico ed economico del relativo personale dipendente;
c) le disposizioni in materia diversa da quelle espressamente considerate ammissibili ai sensi dei commi 1 e 2 .
4. Le disposizioni di cui ai commi 2 e 3 si applicano anche ai provvedimenti legislativi di modificazione della legge finanziaria e di assestamento del bilancio annuale e pluriennale, adottati nel corso dell'anno finanziario.