La presente proposta di legge intende riordinare, innovare e semplificare, mediante un testo unico, tutto il sistema degli interventi regionali a sostegno delle attività produttive dell'industria, dell'artigianato, del turismo, del commercio e dei servizi. Non sono qui ricomprese le attività produttive agricole e della pesca, né quelle del credito e delle assicurazioni, in quanto esse sono disciplinate, specie in materia di aiuti di Stato, da normative speciali dell'Unione europea e nazionali.

La proposta riprende per gran parte il testo normativo che, nella fase finale della precedente legislatura, era stato approvato dalla competente Sesta Commissione consiliare, col parere finanziario reso dalla Terza Commissione.

L'articolato che di seguito viene presentato contiene alcune novità rispetto a quel testo precedente.

La più rilevante è che il testo unico qui proposto riguarda non solo le imprese industriali ma anche le imprese artigiane, turistiche, commerciali e dei servizi. Ossia l'insieme delle attività imprenditoriali dirette alla produzione di beni o di servizi, salvo quelle soggette a speciali normative europee e nazionali alle quali deve conformarsi anche la nostra legislazione regionale. 

In effetti, quella tradizionale separatezza  tra imprese industriali, artigiane, turistiche, commerciali e di servizi - che aveva prodotto persino regimi di aiuto completamente diversi tra le une e le altre - tende ormai ad essere superata nella legislazione nazionale ed ancor più nella normativa dell'Unione europea.

Ne è conferma anche il fatto che tutte le principali leggi nazionali di incentivazione alle imprese - dalla legge n. 488 del 1992 alla legge Sabatini, dalle cosiddette leggi Bersani 1 e 2 fino alla legge 448 del 1998 che concede lo sgravio contributivo totale e triennale per le nuove assunzioni nel Mezzogiorno - operano già a favore delle diverse attività produttive, ricomprendendo non solo quelle propriamente industriali, ma anche quelle artigiane, turistico-alberghiere, dei servizi alle imprese ed in parte anche quelle commerciali e quelle erogatrici di altri servizi. Le stesse normative comunitarie in materia di aiuti di Stato non prevedono affatto, anzi contrastano, le discriminazioni tra imprese a seconda della loro forma giuridica o del loro albo di iscrizione. Le distinzioni stabilite a livello comunitario sono invece quelle tra piccole e medie imprese o grandi imprese - e ciò vale per tutti i settori di attività - ed inoltre le normative specifiche emanate per alcuni settori di attività caratterizzati da eccesso di capacità produttiva, nei quali possono trovarsi ad operare sia imprese industriali che imprese artigiane (quali i settori dei trasporti, di determinate produzioni agroalimentari, del tessile, ecc.).

Va anche evidenziato che la tradizionale separatezza  tra diverse tipologie di imprese - anche quando esse operano nello stesso settore di attività economica - ha finito per tradursi, nella vecchia legislazione regionale, in una grave penalizzazione a danno delle imprese artigiane, delle imprese turistiche e di molte imprese dei servizi. Ad esempio, nel caso della efficace legge regionale n.15 del 1994 varata inizialmente solo per le imprese industriali, mentre per le imprese artigiane restava solo la legge regionale n. 51 del 1993, per le imprese turistiche la legge regionale n. 40 del 1993 e per le imprese commerciali la legge regionale n. 35 del 1991. Una frammentazione, per certi versi corporativa e burocratica, di cui tutti hanno potuto constatare gli effetti negativi, ai quali si è cercato di porre rimedio di recente, con una sostanziale estensione della legge regionale n. 15 anche alle imprese artigiane ed alberghiere. Si è cercato cioè, seppure con ritardo, di andare in direzione di quanto già positivamente realizzato con la legge nazionale 488, che ha aperto la strada maestra alle diverse leggi agevolative di ultima generazione.

Questa innovazione di vasta portata che qui si propone non significa, evidentemente, fare di tutt'erbe un fascio. Nella fase operativa, i nuovi regimi di aiuto alle imprese, pur rivolgendosi alle diverse attività produttive, possono e devono mantenere una forte flessibilità e prevedere anche bandi distinti e distinte dotazioni finanziarie, articolate per differenti settori di attività economica (come ad esempio avviene sempre nel caso della legge n. 488: bandi e stanziamenti distinti per industria e servizi alle imprese, per imprese turistiche, ecc.). La presente proposta di testo unico prevede espressamente questa flessibilità e questa distinzione di fondi, anche tenendo conto che permane, nell'assetto della Giunta regionale, una divisione di competenze assessoriali in materia di attività produttive, almeno fino a quando non sarà approvata l'auspicata riforma della legge regionale n. 1 del 1977.

Una seconda importante novità contenuta nel presente articolato è l'inserimento, tra i soggetti beneficiari del regime di aiuto a sostegno degli investimenti aziendali, delle piccole imprese promosse da giovani, oltre a quelle promosse da donne già previste nel precedente testo. Tale inserimento appare quanto mai necessario, non solo per la coerenza logica complessiva del regime di aiuto in questione, ma anche per rimediare con urgenza alla disapplicazione della vecchia legge regionale n. 28 del 1984, risultata non conforme alla disciplina comunitaria né, peraltro, mai notificata. Va sottolineato che nella presente proposta non è fissato per i giovani imprenditori il requisito obbligatorio dello stato di disoccupazione, poiché esso sarebbe immotivato nell'ambito di un regime di aiuto a finalità regionale, espressamente diretto a sostenere gli investimenti aziendali. Tale requisito può invece trovare corretta collocazione nell'ambito di un regime di aiuto a sostegno dell'occupazione di persone che risultino inoccupate o disoccupate. Si tratta di regimi di aiuto con finalità diverse, tra i quali la normativa comunitaria opera una netta distinzione (vedi punto 4.11 degli Orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale, pubblicati sulla GUCE C74 del 10 marzo 1998).

Un'altra rilevante innovazione presente nel testo è la previsione di un apposito titolo del testo unico dedicato agli aiuti a sostegno delle attività di ricerca e sviluppo realizzate o commissionate da imprese operanti nel territorio regionale. Con ciò si colma una evidente lacuna nella legislazione regionale (che ha forse anche radici culturali), nonostante l'Unione europea abbia da tempo stimolato e favorito la attivazione di regimi di aiuto con queste finalità (vedi la Disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo, sulla GUCE C45 del 17 febbraio 1996). Non che la Regione non abbia destinato negli anni scorsi determinate risorse a favore della ricerca: si è però trattato di interventi indifferenziati, che avevano come beneficiari le Università, studiosi, singole persone, associazioni, centri studi, ecc., il più delle volte per finanziare una ricerca culturale o una pubblicazione. La presente proposta è invece chiaramente finalizzata a incentivare - nelle forme e con le intensità di aiuto disciplinate dalle norme comunitarie - le attività di ricerca industriale e di sviluppo tecnologico, fino alla realizzazione di prototipi e di preserie, direttamente realizzate o commissionate dalle imprese per apportare nelle aziende innovazioni di prodotti, di servizi, di processi produttivi. Si tratta di una scelta qualificante di cui avvertiamo grande necessità, convinti come siamo che la ricerca industriale, la ricerca applicata e la costante innovazione tecnologica siano carte sempre più decisive per cogliere le opportunità di sviluppo e per riuscire a conquistare e a mantenere la competitività delle singole imprese e dei sistemi produttivi.

Nel suo complesso, il testo unico proposto si fonda sulle seguenti linee-guida: a) un riordino generale ed una forte finalizzazione degli interventi regionali verso obiettivi di sviluppo, di competitività e di qualificazione del sistema produttivo regionale; b) la semplificazione, lo snellimento e la razionalizzazione degli interventi, anche nelle modalità di gestione e nelle procedure di attuazione degli stessi; c) la conformità degli interventi alla normativa dell'Unione europea, rispettandone i vincoli e cogliendone le opportunità.

In effetti, la legislazione via via prodotta dalla Regione sarda in materia di sostegno alle imprese, stratificatasi in oltre quaranta anni, è considerata tra le più abbondanti ed articolate presenti nel panorama normativo delle Regioni italiane. Tuttavia essa risulta particolarmente complessa, densa di sovrapposizioni nei suoi contenuti ed irta di procedure disomogenee nella sua gestione.

Questa vasta legislazione, peraltro, e non poteva essere diversamente, risulta selezionata dalla realtà dei fatti: diverse linee di intervento appaiono ormai obsolete e non sono più concretamente utilizzate, altre necessitano di adeguamenti, alcune altre - come quelle più recenti a sostegno degli investimenti, con in primo luogo la legge regionale n. 15 del 1992 - si dimostrano efficaci ed alimentano una positiva domanda da parte delle imprese.

Infine, tutta questa legislazione va adeguata alla luce, e nel contesto, del mercato unico europeo e dell'Unione economica e monetaria. La normativa europea da un lato ci detta chiari vincoli in materia di aiuti alle imprese (dal 1° gennaio del 2000, da cui decorre l'obbligo per gli Stati membri di definire la nuova carta degli aiuti a finalità regionale, sono cessati i precedenti interventi agevolativi a sostegno delle imprese, deve essere formalmente verificata la loro conformità o meno alle discipline comunitarie, e tutti i regimi di aiuto vanno perciò notificati alla Commissione UE per ottenerne l'autorizzazione), dall'altro lato, essa ci offre nuove opportunità (la permanenza della Sardegna tra le Regioni dell'Obiettivo 1, ulteriori e ingenti risorse europee destinate a sostenere lo sviluppo della nostra Regione, unità e stabilità monetaria, apertura e liberalizzazione dei mercati, tutela della concorrenza, condizioni di favore per le piccole e medie imprese).

Per tutte queste ragioni è assolutamente necessario che la Regione approvi rapidamente un testo unico che raccolga, coordini ed adegui le proprie leggi di agevolazione a sostegno delle attività produttive. Necessario ed opportuno sia per evidentissime ragioni di merito sia per il momento stesso in cui ci troviamo (obbligo comunitario di verifica e rinnovo dei precedenti regimi di aiuto alle imprese).

Passando brevemente in rassegna i contenuti più specifici dell'articolato, esso mira, in primo luogo, a meglio finalizzare l'insieme degli interventi regionali, individuando gli obiettivi da perseguire, e quindi le attività e le iniziative meritevoli di sostegno pubblico regionale per la loro realizzazione.

Tali iniziative agevolabili sono indicate già nell'articolo 2 del testo, e a ciascuna di esse è dedicato un apposito titolo del disegno di legge: gli investimenti aziendali (titolo II); le attività di ricerca e sviluppo (titolo III); la domanda di servizi innovativi alle imprese (titolo IV); l'internazionalizzazione e l'associazionismo economico e commerciale (titolo V); l'associazionismo creditizio e i consorzi-fidi (titolo VI); l'assestamento finanziario delle imprese (titolo VII); lo sviluppo di aree attrezzate per l'insediamento di attività produttive, non limitate a quelle industriali (titolo VIII); gli interventi specifici per lo sviluppo dei distretti industriali (titolo IX).

Per ciascuna tipologia di iniziative agevolabili sono individuati i soggetti beneficiari, le spese ammissibili, le forme e le intensità degli aiuti.

Il nuovo quadro degli interventi regionali, così delineato, mantiene la necessaria ampiezza ed articolazione e tuttavia opera, rispetto al passato, una selezione. In particolare, si potenzia il sostegno alle attività orientate allo sviluppo della base produttiva, all'innovazione, sia che venga perseguita mediante investimenti fissi che mediante la ricerca e l'acquisizione di servizi, al miglioramento competitivo e all'internazionalizzazione; si selezionano gli aiuti al funzionamento e alla gestione delle imprese; si superano precedenti aiuti di natura assistenziale o potenzialmente distorsivi della concorrenza.

Si è inoltre voluta perseguire una linea di coordinamento, senza duplicazioni, tra interventi regionali e interventi statali a sostegno delle imprese. Questa scelta diventa peraltro obbligata in quanto la gestione di numerose leggi nazionali di incentivazione è stata conferita dallo Stato alle Regioni, con le relative risorse, in attuazione del decreto legislativo n. 112 del 1998. E' perciò da evitare che, per la stessa tipologia di iniziative agevolabili, la Regione debba gestire due diverse linee di intervento (una statale e l'altra regionale) con conseguente sovrapposizione di norme, di procedure, di risorse e di convenzioni con gli istituti creditizi o finanziari. Tale conferimento di funzioni è già completato per le Regioni a statuto ordinario, lo sarà per le Regioni a statuto speciale non appena saranno approvate le relative norme d'attuazione, secondo le procedure differenziate richiamate dall'art. 10 del citato decreto legislativo.

In stretta connessione con il riordino degli interventi e delle iniziative agevolabili, il presente disegno di legge opera una forte semplificazione, snellimento e armonizzazione delle modalità di attuazione degli interventi e dei relativi procedimenti amministrativi.

Al riguardo, si recepiscono nell'ordinamento regionale le norme fondamentali di riforma recate dal decreto legislativo n. 123 del 1998, riservando a questa materia il titolo X dell'articolato proposto.

In particolare, si prevedono soltanto tre procedure di gestione degli interventi (automatica, valutativa o negoziale), disciplinandole in modo puntuale.

Si prevede l'obbligo di pubblicità delle disponibilità finanziarie esistenti, nonché del loro esaurimento, per ciascuna tipologia di interventi regionali.

Si regola in termini conformi alle norme sulla concorrenza il rapporto della Regione con gli istituti convenzionati per le attività istruttorie, per l'erogazione degli aiuti e per la gestione dei fondi regionali di incentivazione.

Si disciplinano le procedure di erogazione degli aiuti, le ispezioni e i controlli verso i soggetti beneficiari, le procedure di revoca degli aiuti e le sanzioni.

Si fissa inoltre l'obbligo dell'Amministrazione regionale di provvedere al monitoraggio e alla valutazione dell'efficacia degli interventi nonché a trasmettere annualmente al Consiglio regionale una relazione scritta e documentata sui risultati conseguiti, sui problemi emersi, sul fabbisogno finanziario per l'attuazione degli interventi.

Come già richiamato, il presente disegno di legge, nel disporre un riordino complessivo degli interventi a sostegno delle attività produttive, ha inteso anche adeguare tali interventi alla disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato.

E' da osservare, sotto questo profilo, che diverse leggi regionali di incentivazione datano addirittura in tempi antecedenti al Trattato di Roma del 1957, istitutivo della CEE, e che anche leggi regionali più recenti, pur notificate a Bruxelles, richiedono adeguamenti più o meno profondi, in conseguenza dell'evoluzione e della crescente cogenza delle normative dell'Unione europea.

Come è noto, tutta la normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato alle imprese poggia sugli articoli ex 92 e 93 (ora 87 e 88) del Trattato. Su questa base giuridica, le autorità comunitarie hanno via via disciplinato i diversi aspetti relativi agli aiuti di Stato alle imprese e la giurisprudenza della Corte di Giustizia ha consolidato questi orientamenti in numerose sentenze.

Anche con riferimento alla nostra Regione, diversi sono i casi nei quali la Commissione europea ha avviato formali procedure di infrazione, che si sono concluse con decisioni di incompatibilità di determinati aiuti, imponendo anche il rimborso degli aiuti indebitamente ricevuti.

Per quanto riguarda la materia oggetto del presente disegno di legge, si richiamano di seguito i principali atti di riferimento emanati dalla Commissione europea, in ordine di vicinanza temporale:

- Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (pubblicati sulla GUCE n.C288 del 9.10.1999);

- Disciplina multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d'investimento (GUCE C 107 del 7 aprile 1998);

- Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (GUCE C74 del 10 marzo 1998), che è anche quello più rilevante per le Regioni dell'Obiettivo 1 e per le altre aree depresse;

- Orientamenti in materia di aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese (GUCE C213 del 23 luglio 1996);

- Comunicazione relativa agli aiuti de minimis (GUCE C68 del 6 marzo 1996);

- Orientamenti in materia di aiuti di Stato per la ricerca e sviluppo (GUCE C45 del 17 febbraio 1996);

-  Orientamenti per gli aiuti di Stato relativi agli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli (GUCE C29 del 2 febbraio 1996);

- Orientamenti in materia di aiuti all'occupazione (GUCE C334 del 12 febbraio 1995);

- Decisione della Commissione relativa agli investimenti destinati alla trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e silvicoli (GUCE L79 del 23 marzo 1994);

- Comunicazione relativa alle imprese pubbliche dell'industria manifatturiera (GUCE C307 del 13 novembre 1993).

La parte conclusiva del disegno di legge reca, nel Titolo XI, l'abrogazione di numerose norme regionali previgenti in materia di incentivazione alle imprese e le disposizioni transitorie necessarie a regolare positivamente il passaggio dal vecchio al nuovo. In particolare si prevede il recupero delle risorse disponibili nei fondi di rotazione e assimilati istituiti dalle precedenti norme e il loro riversamento in due fondi unici - uno istituito presso l'Assessorato del turismo, artigianato e commercio e l'altro presso l'Assessorato dell'industria - destinati all'attuazione degli interventi previsti dal testo unico , secondo le rispettive competenze dei due Assessorati: l'uno per gli aiuti alle imprese turistiche, artigiane e commerciali, l'altro per gli aiuti alle imprese industriali e assimilate.

Il Titolo XII reca infine le disposizioni finanziarie, ove si prevede, per la copertura della nuova legge, l'utilizzazione degli stanziamenti di bilancio già destinati alle leggi da abrogare, il recupero delle somme dai preesistenti fondi di rotazione, nonché l'utilizzo delle assegnazioni erogate dallo Stato per l'attuazione degli interventi agevolativi conferiti alla Regione, ai sensi dell'articolo 10 del decreto legislativo 112 del 1998 e delle relative norme d'attuazione per la Sardegna.

---

• ARTICOLI DAL N. 1 AL N. 21

• ARTICOLI DAL N. 22 AL N. 42

---